高衛(wèi)民

（淮安市發(fā)展和改革研究會 江蘇淮安 223005）

公益信托：我國公益慈善的出路樣本

高衛(wèi)民

（淮安市發(fā)展和改革研究會 江蘇淮安 223005）

從“郭美美事件”引發(fā)出來的諸多事件之中，人們更多看到的是中國公益事業(yè)管理上的不透明和公益事業(yè)官辦化的痕跡，引起了社會情緒這樣或那樣的不滿。于是，“郭美美事件”成為了這種情緒的一個宣泄口，從而也成為推動中國公益事業(yè)體制改革的新動力。然而，無論何種事業(yè)，僅靠道德力量的約束是遠遠不夠的，還需要成熟的機制。許多人就此想到了公益信托，因為在世界范圍內(nèi)已經(jīng)有很多發(fā)達國家取得了成功經(jīng)驗。在目前現(xiàn)有的條件之下，公益信托或許正是我國公益慈善改革的一個出路樣本。

公益事業(yè)；公益慈善；社會捐助；公益法人；公益信托；信托法；遺產(chǎn)稅

從“5·12汶川”到“青海玉樹”，賑災援助的關愛紛來沓至，社會各界的慷慨解囊源源不斷。然而，誰也沒有想到的是，一個叫“郭美美”的小女孩竟然讓中國的公益事業(yè)步入了空前的危機；同樣誰也沒有想到，在“郭美美”之后又出了個“盧美美”，使得中國公益事業(yè)的危機持續(xù)發(fā)酵，人們也由此擔心還會出多少個“王美美”、“張美美”……一系列“美美”事件更將中國公益事業(yè)的體制問題推到了風口浪尖。人們開始反思：對于中國的公益事業(yè)來說，真要說“美美事件”是一件好事的話，那就是它將推動中國公益事業(yè)體制的改革。而公益信托或許正是它的一個出路樣本。

1.“美美事件”拷問我國公益事業(yè)

沒人能夠想到是因為一個小女孩與一個龐大事業(yè)之間意外的關聯(lián)，使得我國的公益事業(yè)——這個無論從機構、人員、資源和影響力上都當之無愧的龐然大物，在信息社會中脆弱得不堪一擊。

的確，從“郭美美事件”引發(fā)出來的諸多事件之中，人們更多看到的是中國公益事業(yè)管理上的不透明，而在不透明之后，則是公益事業(yè)官辦化的痕跡。在捐贈人的意志本應該至高無上的公益事業(yè)中，人們的愛心被代表了，因此也就有了這樣或那樣的不滿。于是，“郭美美事件”成為了這種情緒的一個宣泄口。當這種宣泄被網(wǎng)絡聚集起來的時候，摧毀中國公益事業(yè)的已經(jīng)不再是一個小女孩，而變成了捐贈人與慈善機構之間的對峙。

首先，捐贈人是一個群體而非個體，因此捐贈人的意志往往不是標準化的一個統(tǒng)一意志，而是個性化的要求。在目前的官辦公益事業(yè)中，捐贈人的意志被忽略，一方面是因為其官辦的壟斷性質(zhì)所決定的；另一方面，在公益慈善機構沒有專業(yè)的金融手段的情況下，利用行政手段辦公益也是最經(jīng)濟、最實惠，可以盡量節(jié)省捐贈款項，使之更多用之于公益。但也正是因為這種無奈的選擇，使得捐贈人的意志被忽略，讓捐贈人站到了公益慈善機構的對立面。其次，在捐贈環(huán)節(jié)，捐贈人的意志應該是最高的，誰最透明誰最專業(yè)就應該獲得更多的捐款，這種競爭有助于促進公益透明的健康發(fā)展，但如果幾家官方的組織壟斷了，公益組織就失去了透明的外部動力。此外，民政部提交的《基金會管理條例（修訂草案送審稿）》第四十條規(guī)定，基金會為保值、增值進行的投資總額不得高于上年末總資產(chǎn)的10%，投資的年收益率不得低于同期銀行存款利率。這一規(guī)定實施后，一些大型慈善機構將不得不動用捐贈款維持運作，對于捐贈人，又將造成一種無形的傷害。

于是，在“郭美美”、“盧美美”等等一系列事件之后，人們開始反思，中國整個慈善體制官辦色彩太濃，行政壟斷影響公益組織競爭，公益事業(yè)的體制問題也被“美美們”推到了風口浪尖。因此，中國公益事業(yè)的制度性改革也許就是因此而起，其關鍵就是要去掉“官氣”，體現(xiàn)出對捐贈人最大的尊重。因為在未來的公益事業(yè)中，能夠體現(xiàn)出對捐贈人最大的尊重者將是最終的勝者。

2.公益法人與公益信托之特征

“郭美美”事件之所以會成為近期全國輿論關注的焦點，是因為事件的背后暴露了我國公益事業(yè)組織模式和結構的缺陷。無論何種事業(yè)，僅靠道德力量的約束是遠遠不夠的，還需要成熟的機制。許多人就此想到了公益信托，因為在世界范圍內(nèi)已經(jīng)有很多發(fā)達國家取得了成功經(jīng)驗。

公益信托，國外又稱慈善信托，是指出于公益目的，為使社會整體或者部分受益而設立的信托。它通常由委托人提供一定的財產(chǎn)設立，由受托人對該財產(chǎn)進行管理處分，并將信托收益用于信托文件所指定的公益目的。它既可以直接資助受益人的生活、教育或者學術研究活動等，也可以用于發(fā)展某一項或者某些公益活動。

現(xiàn)實生活中，人們最熟悉的參與公益的方式就是捐贈，即把錢捐給公益法人，通常為基金會，再由其實現(xiàn)公益目的。公益信托與捐贈所達到的公益目的具有一致性，但兩者又屬于完全不同的公益參與方式。即公益信托與遺贈或贈與是兩種完全不同的法律概念，兩者存在以下主要區(qū)別：一是制度設計不同。公益信托存在委托人、受托人、受益人三方當事人，其目的在于通過受托人對信托財產(chǎn)的管理處分，實現(xiàn)受益人的最大利益。而遺贈與贈與均缺乏受托管理這一中間環(huán)節(jié)，在當事人上也僅存在兩方，遺贈包括遺贈人、被遺贈人，贈與包括出贈人和受贈人。二是標的物性質(zhì)不同。公益信托財產(chǎn)有別于委托人、受托人、受益人的固有財產(chǎn)，只有當信托終止時，信托財產(chǎn)才可能回歸委托人或者受益人。而遺贈與贈與中，被遺贈人、受贈人成為新所有權人。三是原財產(chǎn)所有人的權限不同。信托中的委托人、受益人對受托人管理處分信托財產(chǎn)的情況具有了解和監(jiān)督的權利。而遺贈、贈與中，遺贈人、出贈人在遺贈、贈與生效后，通常就喪失了該物上的所有權利。

從當今世界看，公益法人的公益參與方式依然最為盛行。但基于公益信托的前述特征，公益信托也逐漸為世人所接受并大量采用。通過對美國、加拿大的公益信托的考察，發(fā)現(xiàn)人們開始質(zhì)疑以公益法人接受捐贈實現(xiàn)公益目的的做法，且越來越多的公益事業(yè)采取了公益信托方式。質(zhì)疑的原因主要是公益法人運營需要大量的成本，這部分成本需要由接受的捐款來支付，不利于最大限度地實現(xiàn)公益目的。

公益信托除了具備一般信托的特征外，還具有以下特點：一是信托目的具有公益性。公益信托不謀私利，能造福人類，推動社會的發(fā)展與進步，為國家所鼓勵發(fā)展。二是公益目的具有排他性。公益信托以公共利益為目的，其信托利益必須為社會公眾利益服務。公益信托的信托目的不只一項時，其每一項目的都必須屬于公益目的。假如一項信托的多項信托目的中，既有公益目的，也有非公益目的，就不能構成公益信托。三是受益對象具有不特定性。公益信托的委托人在信托文件中，往往只能規(guī)定信托利益的資助項目或者受益范圍，不可能將受益對象具體化特定化。在受益人的具體產(chǎn)生辦法上，依照各國慣例，由受托人根據(jù)信托文件的規(guī)定進行挑選與確定。

3.公益信托所具有的獨特優(yōu)勢

公益信托是由專業(yè)的理財機構對資產(chǎn)進行管理的，受托人本身就具有專業(yè)的資產(chǎn)管理能力，可以通過投資，以實現(xiàn)慈善資金保值、增值，這樣既可以通過慈善資金的增值部分維持資金進行更有效的運作，也可以利用增值部分開展慈善事業(yè)，既滿足了委托人的不同需求，又使慈善資金得到更充分的利用，同時也節(jié)省了一般慈善機構的運營費用。因此，公益信托還具有以下獨特優(yōu)勢：

一是具有靈活性。它可以使捐贈人的意愿得以被更充分地尊重。在公益信托中，捐贈人可以通過信托契約的規(guī)定，以委托人的身份，根據(jù)自己的意愿要求受托人完成委托人的意愿。比如捐贈人可以根據(jù)自己對于受助者情況的判斷，通過對受托人權利的約定，限定受托人的權利，決定信托財產(chǎn)分配的時間、數(shù)量、方式、對象等；此外還可以根據(jù)自身的情況，通過限制委托人對信托財產(chǎn)的權利，在時間上進行選擇，既可以通過公益信托永久捐贈設立不可撤銷信托，也可以設定一個時間段進行捐贈設立可撤銷信托。這些捐贈方式與目前公益捐贈中捐贈人捐贈之后“一切皆被代表”的模式比較，捐贈人的意愿顯然被更充分地尊重。事實上，因為信托是一種契約關系，委托人可以通過契約約束受托人的權利，因此當捐贈者通過公益信托的方式，以委托人的身份去要求受托人，捐贈人的意志自然會得到最充分的尊重。還可以由委托人根據(jù)自己的意愿自主設立某一類的公益信托，在資金額度上沒有規(guī)模限制。

二是具有主動性。可以通過受托機構設計公益信托產(chǎn)品，向委托人進行推介，使更多的民眾參與公益事業(yè)。

三是具有持久性。公益信托可以無限期存續(xù)，當受托人不具有管理公益信托財產(chǎn)的能力時，可以依法予以更換，不影響公益信托的存續(xù)。

四是運營成本低。公益信托不屬于法人，自身沒有常設機構，其管理由專業(yè)受托機構負責，通常每年僅向受托機構支付公益信托財產(chǎn)總額1%甚至更低的管理費，無需支付其他額外成本。銀監(jiān)會《關于鼓勵信托公司開展公益信托業(yè)務支持災后重建工作的通知》規(guī)定，“受托人管理費和信托監(jiān)察人報酬，每年度合計不得高于公益信托財產(chǎn)總額的千分之八”。

五是有利于公益財產(chǎn)的保值增值。受托機構具有公益法人所不可比擬的理財能力，它可以根據(jù)公益信托合同約定的投資范圍，最大限度地保證公益信托財產(chǎn)的安全和增值。

六是有利于對公益財產(chǎn)的多方位監(jiān)管，通過公益事業(yè)管理機構、委托人、受托人、信托監(jiān)察人的共同參與，改變公益法人自管自用的情形，并使受托人的行為得到有效監(jiān)督。

此外，安全性也是信托的另外一個優(yōu)勢，這種安全性則源于其信托財產(chǎn)隔離于委托人及受托人的特性。信托財產(chǎn)獨立于受托人的固有資產(chǎn)和其他信托財產(chǎn)；同時除委托人是唯一受益人，信托財產(chǎn)不得作為委托人的遺產(chǎn)或清算財產(chǎn)。這種資產(chǎn)隔離的制度安排，使信托財產(chǎn)更加安全。作為公益信托，同時擁有信托的這種優(yōu)勢，可以更有效地保護捐贈錢和物的安全。

4.我國公益信托狀況及其前景

我國2001年出臺的《信托法》對公益信托作了專章規(guī)定。但由于法律規(guī)定比較原則，導致一些條款缺乏可操作性。同時，信托制度在我國的普及還需要有一個過程，而作為公益信托這樣一個全新的慈善制度，為社會所接受尚需時日。因此，《信托法》出臺后，我國雖然出現(xiàn)了一些類似公益信托的活動，但公益信托制度沒有得到真正的實踐和應用。2008年6月2日，中國銀監(jiān)會下發(fā)了《關于鼓勵信托公司開展公益信托業(yè)務支持災后重建工作的通知》，我國的公益信托活動開始顯現(xiàn)，相繼有一些信托公司推出了一些公益信托業(yè)務活動。信托制度在各類基金會的實際運作中已初具雛形，但尚未形成為主要的運作形式；我國已存在大量的公益基金，例如，教育基金，青少年發(fā)展基金，扶貧、助殘獎學金，甚至勞保醫(yī)療基金等多種專項公益基金，但這些業(yè)務尚處于萌芽狀態(tài)，運作模式不夠清晰，具體做法還不確定。再與境外情況相比，一方面，我國慈善事業(yè)的機構數(shù)量少、募捐能力薄弱、社會公信力低、基金管理與市場脫軌、與企業(yè)財團未達成共識；另一方面，公益信托在信托業(yè)上的發(fā)展，僅僅處于起步階段，信托制度還沒有在公益事業(yè)上起到應有的增值、保值、傳財、風險隔離等重要功能。

與此同時，公益信托在信托業(yè)界仍呈“叫好不叫座”的局面，在各類慈善活動中所發(fā)揮的作用，還僅僅處于探索創(chuàng)新的階段。根據(jù)2010年中國慈善排行榜統(tǒng)計，上榜慈善家133位，合計捐贈34.38億元，上榜慈善企業(yè)448家，合計捐贈52.95億元。相對于中國30余萬千萬富翁來說，34.38億元這一數(shù)字僅約占千萬富翁總資產(chǎn)的千分之一，此數(shù)據(jù)充分揭示了中國多數(shù)企業(yè)家們，或?qū)τ诖壬剖聵I(yè)尚未達成共識、或公益意識不足、或是我國公益捐贈的渠道和平臺先天不足等。盡管近年來，不少信托公司紛紛嘗試“類公益”信托產(chǎn)品，然而，就目前而言，公益性質(zhì)和“類公益”性質(zhì)的信托計劃，其在國內(nèi)仍屈指可數(shù)。而得到公益信托審批及設置監(jiān)察人的信托計劃，則更是鳳毛麟角。目前，除了西安信托發(fā)行的“5·12抗震救災公益信托計劃”，將其全部信托資產(chǎn)及收益，以捐贈的形式實現(xiàn)了真正意義上的公益信托之外，其他多數(shù)信托計劃則是以集合私人信托為主，將其中的部分或全部收益，以捐贈的形式，達到其公益之目的。而相對于監(jiān)管部門在《信托法》中嚴格規(guī)范的公益信托之第六十三條規(guī)定“公益信托的信托財產(chǎn)及其收益，不得用于非公益目的”來說，這種信托還不能真正稱之為公益信托。

從目前來看，公益信托難以有效開展的原因更多地還在于政策層面。目前的公益信托多以原有公益性信托為基礎，通過與其他公益組織合作開展公益信托業(yè)務。這種模式的核心就是利用信托公司的專業(yè)化資產(chǎn)管理能力為慈善資金的保值、增值服務。但在新的《基金會管理條例》實施后，這一模式也將難以為繼。

但是，在“郭美美事件”之后，中國的公益事業(yè)官辦、壟斷的形式定會有所改變。日前，2011年民政工作年中分析會上，民政部部長李立國確認，公益慈善類社會組織與社會福利類、社會服務類社會組織履行登記管理和業(yè)務主管一體化職能。此決定意味著廢除之前的雙重管理門檻，公益慈善無需再尋找政府部門或具有政府背景的機構掛靠而可直接登記。這為公益事業(yè)的市場化打開了一條門縫，同時也使公益信托發(fā)揮其作用有了進一步的可能。憑借信托的靈活性特征，如果信托公司能從不同主體的需求出發(fā)，在此再多下一點功夫，是能夠?qū)ふ页龉嫘磐械囊粭l更好的路徑的。改革開放以來，我國財富結構發(fā)生了巨大變化，個人擁有的財富總量不斷增加，社會財富開始呈現(xiàn)出從全社會所有向私人擁有的加速轉移的趨勢。因此可以判斷，社會公益事業(yè)快速發(fā)展的時代已經(jīng)到來。

5.我國發(fā)展公益信托路徑選擇

國內(nèi)外經(jīng)驗證明，信托制度在社會公益事業(yè)的運用，不僅能充分發(fā)揮信托的金融理財功能，通過受托人的積極管理，為委托人創(chuàng)造更大收益用于公益事業(yè)，向社會奉獻愛心；同時，信托模式的引入，能使慈善機構基金會的資產(chǎn)管理更加專業(yè)、安全、有效；再者，信托對公益事業(yè)的推動，還能吸引更多的社會投資人關注公益信托理念，擴大公益信托的規(guī)模，這樣，更加有助于公益基金的發(fā)展壯大，進而推動中國公益慈善事業(yè)的進一步的發(fā)展。

信托公司紛紛推出別具特色、帶有公益性質(zhì)的信托業(yè)務。而對于類似公益性質(zhì)的信托計劃漸次出爐，國家政策也傾向于鼓勵信托制度的積極參與。比如：中國銀監(jiān)會下達的《關于鼓勵信托公司開展公益信托業(yè)務支持災后重建工作的通知》以及2004年國務院第400號令頒布實施的《基金會管理條例》等。但相比信托制度在發(fā)達國家公益事業(yè)中的廣泛運用，我國慈善業(yè)的體系制度及公益信托法律法規(guī)制度，都有待于進一步的完善和提高。

信托體制，尤其是公益信托的法律法規(guī)體制的完善，制度和機制的配套，是當前信托業(yè)務發(fā)展的一項首當其沖的改革任務。發(fā)達國家的公益信托或公益性的私人基金會的一個重要特點，就是對于企業(yè)和個人而言，具有十分重要的避稅功能，特別是面對高達45%的遺產(chǎn)稅，公益捐贈就成了公民的不假思索的捐贈目的。而我國尚無遺產(chǎn)稅，也沒有對公益信托提供稅收優(yōu)惠政策。相反，中國信托業(yè)務稅收制度中，甚至存在重復征稅的問題，特別是在不動產(chǎn)的信托設立轉讓過程。

同時，公益信托法的原則及規(guī)定，尚缺乏明確性和可操作性。比如，相關法規(guī)尚無明確規(guī)定哪些是有權批準信托成立的公益事業(yè)管理機構等，這一法規(guī)的缺失，致使公益信托的設立無從談起。

此外，由于公益信托的受益人通常是指某一類受益人，沒有明確的受益對象，因此《信托法》規(guī)定，公益信托應當設置信托監(jiān)察人。信托監(jiān)察人由信托文件規(guī)定。信托文件未規(guī)定的，由公益事業(yè)管理機構指定。但是《信托法》或其他法規(guī)并未明確規(guī)定：信托監(jiān)察人的選任方式和相關的權利義務、及未履行監(jiān)察職責時的責任認定等問題，這些都有待于進一步細化和完善。由此可見，我國發(fā)展公益信托的挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在兩個方面：一是要出臺公益信托的實施細則。二是解決公益信托的稅收問題。

目前，我國《信托法》關于公益信托的規(guī)定過于原則，如第六十二條規(guī)定，“公益信托的設立和確定受托人，應當經(jīng)公益事業(yè)的管理機構批準”。公益事業(yè)管理機構的提出，有利于法律的穩(wěn)定性，不會因為機構的變更而動輒修改法律，但過于籠統(tǒng)導致不具有可操作性，需要出臺相關細則加以明確。2005年，銀監(jiān)會曾建議國務院有關部門制定公益信托方面的具體辦法，但因公益目的眾多，涉及的機構和部門較多，需要協(xié)調(diào)和溝通的事項繁雜，最后不了了之。

再就是公益信托的稅收問題。當前我國公益法人享有專門的稅收優(yōu)惠政策，但公益信托并沒有專門的稅收規(guī)定，需要加以配套完善。一方面，是委托人設立公益信托的稅收減免。在美國，委托人設立公益信托可享有稅收減免，但有一定的限額，一般公司法人每年最多可扣減應納稅額的10%，自然人每年最多可扣減應納稅額的50%。另一方面，對公益信托財產(chǎn)要合理征稅。在英美兩國，公益信托財產(chǎn)所產(chǎn)生的孳息，無論是利息收入、租金收入或投資所得，只要所得全部用在公益目的上，則全額免稅。日本《所得稅法》第十一條規(guī)定，公益信托的收益，不征所得稅。境外公益事業(yè)發(fā)達，很大程度上源于國家稅收等方面政策的導向，促使人們參與公益活動，同時也實現(xiàn)了公民個人的實際利益，如稅收減免、名利雙收等。

總之，公益信托在我國還處于萌芽階段，未來發(fā)展空間很大。國家應該改變過去只發(fā)展公益法人的局面，倡導發(fā)展公益信托，使公益信托與公益法人相輔相成，共同為公益事業(yè)服務。其實，發(fā)展公益信托時也可以有機結合公益法人，使兩者融合發(fā)展：一是在設立公益信托時可引入公益法人參與。我國《信托法》為公益信托設計了信托監(jiān)察人制度，由其代表信托受益人監(jiān)督受托人的行為，但未明確信托監(jiān)察人由誰擔任。可以考慮由公益法人擔任我國公益信托的監(jiān)察人，履行相關職責，這樣既有利于稅收管制，又便于對公益信托財產(chǎn)管理處分行為的監(jiān)督。二是公益法人管理公益資金時可引入受托管理機制。即由公益法人選擇符合條件的受托人，并將公益財產(chǎn)委托給受托人管理，把信托制度和公益捐贈結合起來，增加公益財產(chǎn)管理的透明度。據(jù)加拿大某基金會的介紹，為規(guī)范公益法人對公益資金的管理、處分行為，對于不同公益捐贈所形成的每一項公益資金，均委托專業(yè)受托機構進行投資管理，讓多個部門共同參與，各有各的分工，各做各的事，相互間相互牽制，最終促使公益目的的實現(xiàn)。如果國外公益信托模式與我國的信托機制相結合，相信定能對基金會的公益事業(yè)管理進行復制。如，通過信托公司的受托文件，將信托財產(chǎn)所產(chǎn)生的收益予以慈善捐贈；或在委托人死亡或者信托期限屆滿后，剩余信托財產(chǎn)捐贈給公益法人、或所選定的慈善機構，這樣，即已達到利用信托功能實現(xiàn)公益的目的。只有這樣，我國慈善事業(yè)將不但會在更高的層面迅速推廣，更能傳播慈善文化，提供慈善意識，實現(xiàn)貧富交融，促進社會和諧發(fā)展。

高衛(wèi)民，高級政工師職稱，先后從事行政和經(jīng)濟管理工作近30年，發(fā)表相關研究文章20余篇?，F(xiàn)任淮安市發(fā)展和改革研究會顧問。

編輯/何火權 校對/文佳