李忠翠

(中共永州市委黨校，湖南永州425000)

行政忠誠:政府公信力建設新視角

李忠翠

(中共永州市委黨校，湖南永州425000)

行政忠誠作為政府公信力建設的核心內容，對保障行政組織的運行效率、提升政府形象和公信力、促進行政權力合法性等方面具有重要價值。目前政府公信力弱化的癥結就是行政忠誠的流失。事實證明，培育行政忠誠是政府公信力建設之源。

行政忠誠 ;政府 ;公信力

黨的十七屆四中全會指出，“要從政治品質和道德品行等方面完善干部德的評價標準，重點看是否忠于黨、忠于國家、忠于人民”。忠誠作為領導干部最基本的品質要求，包括政治忠誠、政黨忠誠和行政忠誠。行政忠誠是指行政主體在組織和管理國家事務、社會事務、機構內部事務過程中，對所在行政組織、行政領導、上級權力主體和更高價值主體的服從、盡責和尊崇。行政忠誠對保障行政組織的運行效率、提升政府形象和公信力、促進行政權力合法性等方面具有重要價值。

一、行政忠誠:政府公信力建設的理性訴求

1．行政忠誠是政府公信力建設的內在動力

政府公信力建設實質就是通過樹立誠信政府形象，對社會公眾產生感召力、影響力和凝聚力，從而獲得社會公眾對政府的認同、依賴和擁戴。

組織系統(tǒng)中的個人服從是有效行使權威的基本保證，個人的從屬地位是權威效應的決定性因素?？梢姡@得公眾的信任、擁護和支持，政府最關鍵的是加強對內部行政人員的訓練，特別是在政府公信力價值目標的認同上。通過教育、宣傳等手段形成政府內部行政人員統(tǒng)一的價值追求、價值信念和價值規(guī)范，使行政人員的觀點、情感、態(tài)度與情緒等對政府公信力價值目標產生認同與趨合，使內部力量在最大限度內團結一致，形成一種健康良好的組織氣候，個人忠誠的理念得到最大程度的內化與提升?？梢?，行政忠誠是政府具有親和力、吸引力和凝聚力的核心力量，是政府公信力建設的內在動力。

2．行政忠誠是政府公信力建設的有力保障

依照西方契約理論，現(xiàn)代行政關系是以行政權為中心的委托－代理關系。從縱向組織關系看，作為代理人的行政人員，只有重視德性的修煉，增強行為自主性，積極地為組織目標服務，服從于上級權力主體，忠誠于組織，忠實地執(zhí)行上級和組織的決策和命令，盡職盡責，才能保證政令暢通，實現(xiàn)組織和諧。從橫向組織關系看，政府各部門之間、地方政府之間，容易忽視對國家、法律、人民、良知的忠誠，出現(xiàn)局部利益保護或短期績效，極易利用行政權力保護其壟斷地位，禁止或限制競爭者的進入。因此，只有行政組織及行政人員從宏觀角度、從大局出發(fā)，強化忠誠意識，不僅忠誠于上級組織，更應該忠誠于國家、法律和人民，這樣才能產生整體效益和長遠效益?？梢姡姓艺\不僅能潤滑縱向政府組織間的關系，更能彌補橫向政府組織之間制度失范的弊端。

3．行政忠誠是政府公信力建設的道德底線

政府的公正廉潔程度是影響公眾對政府公信力評價的最直接因素。行政人員有守護道德底線的義務，其基本的要求是:忠于職守，忠于黨和國家，忠于人民的社會主義現(xiàn)代化建設事業(yè)，認真貫徹執(zhí)行黨和國家的路線、方針、政策，尤其要求行政領導干部特別是高級領導干部要為政清廉，忠于職守，率先垂范。廉政建設需要以忠誠道德為支撐。行政忠誠是保證廉政的內在約束力。行政人員履行行政忠誠，才能守住公共行政的道德底線。

4．行政忠誠是政府公信力建設的基本要求

政府代表公眾掌握公共權力，能否具備公眾滿意的公信力是對政府合法性的檢驗。行政忠誠是行政組織實現(xiàn)其外在治理權力和提高其合法性的基本要求。行政組織內部對行政目標的忠誠度越高，政府的行政能力就會越強，就越能有效地實現(xiàn)行政目標。因此行政人員的忠誠能進一步強化行政權力的合法性。

二、行政忠誠流失:政府公信力弱化的癥結所在

改革開放以來，我國政府公信力得到空前提高。然而隨著改革開放的深入，政府公信力有所下滑。主要表現(xiàn)在行為、政策、績效三大維度:

1．政府行為公信力弱化

由于政府行為(包括政府工作人員的行為)不規(guī)范或不負責任而導致的信用危機現(xiàn)象。由于現(xiàn)行的自上而下選拔委任政府行政人員的權力資源配置方式，客觀上形成了地方政府行政人員只對上級政府負責的局面，為取悅上級領導不惜欺上瞞下，濫用職權，有些政府部門和行政人員為了本部門或少數(shù)人的利益，濫用行政權力，隨意侵害公眾利益，使得政府公信力大打折扣。

2．政府政策公信力弱化

公眾對公共政策合理性、正當性、科學性、有效性信任程度的降低。(1)政府決策程序缺乏規(guī)范。決策的隨意性大，而且決策過程中不民主。(2)公共政策的不穩(wěn)定性和不連續(xù)性。公共政策的社會功能缺失，公共政策朝令夕改。導致既得利益者現(xiàn)有的合法利益減損，也會對政策的目標群體的心理產生許多不良的影響。(3)政策執(zhí)行過程中的偏差?？赡苁抢斫馍系钠睿娴钠?，或是執(zhí)行中的不公正等，甚至嚴重影響到了地方政府公共政策的效果，對政策公信力造成了損害。

3．政府績效公信力弱化

政府績效追求的價值取向背離公眾利益，以及這種績效本身的真實性受到公眾懷疑所導致的政府公信力下降。如以簡單的經濟增長數(shù)字作為領導干部業(yè)績考核的主要參數(shù)，導致一些領導干部片面追求經濟增長的短期績效，行為取向唯經濟指標是從。一些人在行政過程中重汲取輕服務，亂集資、亂攤派、亂罰款，使公眾與政府之間的對立情緒不斷加劇。少數(shù)地方政府領導大搞形象工程，做表面文章等等，這些都嚴重破壞了政府的信用形象。

我國政府公信力目前正處于下滑階段，原因是多方面的，究其根源主要在于:第一，政府行政人員功利性動機明顯增強。政府行政人員是理性的自利者，也追求個人利益的最大化。受市場經濟的負面影響，行政人員的功利心不斷膨脹，主要表現(xiàn)為政治上的投機傾向，經濟上的私欲膨脹。政治功利和經濟功利發(fā)展到嚴重程度就是腐敗，它比任何其他問題對政府公信力的損害都要大得多。第二，政府組織自利性傾向有所發(fā)展。在市場經濟條件下，政府本身也是一種特殊的社會利益組織，再加上政府層級的行政隸屬關系，下級政府自然把上級政府的利益放在首位。由于政府自身利益的存在，政府作為公共利益的代表者，利益沖突的調節(jié)者，社會秩序供給者和維護者的地位和作用并沒有真正到位。

4．政府內部的官僚主義作風愈演愈烈

權力部門化、部門利益化、利益法規(guī)化。如政府部門對有利可圖的工作相互爭權，對于無利可圖的事相互推脫，造成政府工作中的無原則糾紛，牽制了領導大量的精力，大大增加了行政成本，降低了行政效率。

綜上所述，我們不難看到，行政忠誠的流失使政府公信力失去了靈魂，政府公信力被地方、部門行政人員日益膨脹的自我利益所左右，這才是問題的癥結所在。

三、行政忠誠培育:政府公信力建設的根本著力點

在提高政府公信力所有基礎性措施中，唯有培育行政忠誠才是固本之策，因而也是根本著力點。

1．忠誠于憲法法律，樹立憲政導向，建設依法行政的法治型政府

依法行政是政府公信力建設的基本要求。行政忠誠的最高準則就是尊重憲法法律，尊重憲法法律意味著尊重公眾的意志，而不是長官的個人意志。忠誠于憲法法律就是要樹立憲政導向，在任何行為任何時候，政府及行政人員都應當根據(jù)憲法、法律、法規(guī)以及法律精神來為人民服務。政府及其官員在憲政導向的引導下，通過維護公眾的根本利益來構建其誠信形象。建立違憲審查制度，對政府違反憲法的政策、決定、行為依法予以糾正;政府及其公務員要牢固樹立法制觀念，堅持在憲法和法律的范圍內活動，帶頭維護憲法和法律權威;在執(zhí)政過程中，必須認真貫徹各種法律，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，避免官大于法、權大于法的現(xiàn)象產生，在法律面前人人平等，從而在全社會形成尊重法律、相信法律、守法和護法的公信力，為政府公信力建設奠定更加堅實的法治基礎。

2．忠誠于行政規(guī)律，明確科學導向，建設科學執(zhí)政的民主型政府

行政規(guī)律是行政工作必須遵循的客觀法則。只有首先忠誠于行政規(guī)律，才能有效履行行政職責，提高行政效率。政府及其官員的工作要結合中國實際不斷探索和遵循執(zhí)政規(guī)律、社會主義建設規(guī)律、人類社會發(fā)展規(guī)律和社會主義和諧社會建設的規(guī)律，以科學的思想、科學的制度、科學的方法領導中國特色社會主義事業(yè)。加強政府公信力建設，要建設科學決策的民主型政府。決策實施能否科學化、民主化，是政府公信力的重要體現(xiàn)。政府的決策、執(zhí)行、監(jiān)督應做到公開、公正、透明。這既反映政府的施政能力和水平，也反映政府公信力的高低。政府決策實施科學化、民主化，主要體現(xiàn)在決策程序的規(guī)范、決策制度的健全、公眾參與的途徑和廣度上。要改革和完善行政決策機制，全面推進政務公開，增加政府工作的透明度，保障公眾的知情權。政府施政的措施、過程、方式等都應當為公眾所了解，政府的行政法規(guī)、行政制度與規(guī)范性文件、政府機構職能、人員配置、行政程序、執(zhí)法依據(jù)、會議活動及文件資料等都應當盡量公開和便于公眾查詢，政府的決策過程也應當使公眾知曉和參與，形成政府與公民的互動，提高決策的科學性、民主性。政府的決策得到公眾的良性參與，政府的決策得到公眾的擁護，政府的公信力就會不斷提升。

3．忠誠于行政職責，突出人本導向，建設執(zhí)政為民的服務型政府

“情為民所系，權為民所用，利為民所“謀”是人本理念的一個重要價值取向，是政府公信力建設的思想基礎。忠誠于行政職責就是堅持以人為本，忠誠履行社會主義市場經濟條件下的社會管理和公共服務職能，以維護公共利益為行政行為的動機，樹立“為人民服務”的價值目標，竭盡全力地去實現(xiàn)公眾利益的最大化，努力提高政府部門服務質量和效率，自覺高效地為公民提供公共物品和公共服務。

以人為本的服務型政府的一切工作就是反映、表達、體現(xiàn)人民群眾的利益要求，把群眾的情緒當作第一信號，以維護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好人民群眾的根本利益為出發(fā)點和落腳點。這就要求政府不但要關注經濟發(fā)展，而且要關注民生，高度重視解決當前在住房、就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障等方面的問題。要腳踏實地，有諾必踐，“不可侮人民之愚，不可恃政黨之勢”。自覺抵制勞民傷財?shù)摹靶蜗蠊こ獭焙汀罢児こ獭?，靠自己求真務實的作風，在群眾面前樹起良好的誠信形象。

4．忠誠于行政良知，強化問責導向，建設高效廉潔的責任型政府

行政人員的良知任何時候都是社會健全的支撐點。公共行政呼喚公正、平等，行政人員必須忠誠于道德良知。政府公務員還應該嚴格遵守職業(yè)道德和社會公德，樹立社會主義的價值觀。加強對政府公務員的道德問責，制定《公務員道德法》，把對公務員的道德規(guī)范用法律的形式確定下來，以此為依據(jù)對政府公務員實行嚴格的道德問責制。問責的主體是人大、政府、司法機關三者形成的聯(lián)合主體?？梢钥紤]在人大建立公務員道德委員會，檢查政府公務員遵守道德規(guī)范的情況，對政府公務員尤其是由人大任免的干部的道德水平作出評估，以此作為評價政府信用度和任免政府干部的重要依據(jù)。在政府人事部門建立專門機構，對公務員的職業(yè)操守、公共服務精神進行考核和評估，以此作為公務員任職和晉升的重要依據(jù)，并對違反《公務員道德法》的一般案件作出行政處理。國家司法機關要對嚴重違反《公務員道德法》，并造成嚴重后果的行政行為依法立案審查，對行政機關作出的有違公共利益和社會公德的行政決定作出無效的裁決，對構成犯罪的責任人依法追究刑事責任。

政府公務員的道德問責制能有效規(guī)范政府及行政人員的道德行為。特別是出現(xiàn)公共危機時，政府不能逃避責任，應當負責任地應對和處置突發(fā)事件，保障公民財產和生命安全，果斷、及時地回應公民的要求，塑造責任政府形象，取信于民。

［1］徐敏寧．行政忠誠:行政和諧的必備因素［J］．中共桂林市委黨校學報，2007，(1)．

［2］趙偉麗，劉韻清．倫理視域下地方政府公信力建設［J］，學理論，2009，(2)．

［3］雷水秀．政府公信力弱化的對策研究［DB/OL］．http://epub．cnki．net/grid2008．

責任編輯:曹桂芝

C93

A

1009－3605(2011)01－0017－03

2010－11－10

李忠翠，女，湖南永州人，中共永州市委黨校公共管理教研部副主任、副教授，主要研究方向:公共管理。