任 捷

（中國人民公安大學(xué)，北京 100038）

警察權(quán)力與公共輿論：一種理論的探討

任 捷

（中國人民公安大學(xué)，北京 100038）

權(quán)利時代的到來伴隨著公民權(quán)利意識的覺醒，公民希望通過多種渠道尋找他們的權(quán)利，正是公民的相關(guān)訴求使媒體走入公共領(lǐng)域并于此域中形成公共輿論。公共輿論作為公民政治權(quán)利之一是憲法和法律確定、賦予并加以保護的，其存在對發(fā)揮警察權(quán)力的功效有著積極的作用。權(quán)利和權(quán)力理論是政治學(xué)的重要理論，而警察權(quán)力與公共輿論正是這一理論的外化。警察權(quán)力面對公共輿論應(yīng)開辟新路徑。

警察權(quán)力；公共輿論；公共權(quán)力；公民政治權(quán)利；

一、引言

公民權(quán)利具有自由的向度，公共權(quán)力必須受到有限性的制約。而警察權(quán)力作為公共權(quán)力的典型代表，其與國家政治生活和公民生活緊密關(guān)聯(lián)，因其所具有的嬗變性及對公民權(quán)利的侵奪性，自然成為公共輿論關(guān)注的焦點?！耙詡髅綖橹饕d體的公眾輿論,既是公民監(jiān)督制約國家公權(quán)力,消除權(quán)力腐敗現(xiàn)象的‘利劍’,同時又堪稱保障公民私權(quán)利不受非法限制和侵犯,進而維持公民社會這一私人自治領(lǐng)域高度的獨立性和自治性的‘盾牌’”[1]。警察權(quán)力作為一種非常重要的國家公權(quán)力，能否準(zhǔn)確實施直接關(guān)系到公民的生命、健康、人身自由、輿論表達等公民政治權(quán)利能否得到有效保障，在相當(dāng)程度上反映國家的政治文明水平。警察權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)而且必須以公眾的福利和公民的權(quán)益為目的，以憲法、法律和公民的權(quán)利與自由為界限，以權(quán)利規(guī)制權(quán)力，使警察權(quán)力受到控制和約束，發(fā)展輿論監(jiān)督保障公民權(quán)利。二者關(guān)系的正確處理有助于社會主義法制化建設(shè)和公安的現(xiàn)代化建設(shè)，也有助于中國政治改革民主進步，其意義深遠值得探討。

二、警察權(quán)力—公共權(quán)力的典型代表

（一）公共權(quán)力概念和特質(zhì)

公共權(quán)力，是指在公共管理的過程中，由政府和其他各類公共組織掌握并實施的，以處理公共事務(wù)、維護公共秩序、增進公共利益為目的的權(quán)力。公共權(quán)力伴隨著整個人類社會歷史，經(jīng)歷著從產(chǎn)生、異化，再到回歸的復(fù)雜過程。

1.公共權(quán)力的產(chǎn)生

公共權(quán)力的產(chǎn)生有許多理論包括天賦人權(quán)學(xué)說、階級分析說、社會契約論等等。這些理論中社會契約論可以很好地解釋公共權(quán)力的產(chǎn)生。在公共權(quán)力出現(xiàn)之前，人類解決糾紛的方式，一是同態(tài)復(fù)仇，以暴制暴，其結(jié)局是兩敗俱傷；二是贖金買賣，雙方以經(jīng)濟方式處理糾葛，但雙方不均勢地位決定兩者難以形成必須妥協(xié)，因此回到暴力方式成為必然，暴力后果的不可預(yù)測、資源的浪費和矛盾、沖突的無以排解，使得勝方也很難以其為首選，于是各個成員權(quán)利讓渡的公共權(quán)力就產(chǎn)生了。公共權(quán)力存在的首要理由就是公正處理成員之間的利益紛爭，正義性或者說公正性是其首先的特質(zhì)。[2]

2.公共權(quán)力的特質(zhì)

首先，公共權(quán)力是以社會公眾為本源。它來源于公眾的同意與授權(quán)。公眾是公共權(quán)力的主體，是公共權(quán)力行使者的委托人，公共權(quán)力是公眾實現(xiàn)自身利益與滿足自身需求的工具。在社會主義國家，提倡人民當(dāng)家作主，社會主義公共權(quán)力的合法性基礎(chǔ)正是人民當(dāng)家作主。

其次，公眾具有平等的權(quán)利地位是理解公共權(quán)力屬性的基礎(chǔ)。自由、平等、生命、健康、言論等基本人權(quán)一開始就是同公共權(quán)力問題聯(lián)系在一起的。一方面，公共權(quán)力的設(shè)立是為保護基本人權(quán)不受侵犯，另一方面，公共權(quán)力又是對人權(quán)最具力量的潛在侵犯者和踐踏者。

其三，公共權(quán)力的存在必須體現(xiàn)民主與效率原則。從政體角度來講，公共權(quán)力需貫徹立憲法制、分權(quán)制衡、平等參與、協(xié)商議決、司法獨立、責(zé)任追究等民主原則，同時必須體現(xiàn)效率。因為公共權(quán)力運行，使權(quán)力運行者最大程度地成為人的基本權(quán)利的保護者，這是判斷現(xiàn)代公共權(quán)力的合理性標(biāo)準(zhǔn)，公共權(quán)力每前進一步，都是朝著這個目標(biāo)往前邁進。權(quán)力存在的目的就是為了給公眾辦事，不僅要辦，而且要快辦、辦好，否則便會遭到人民的抵制。

（二）警察權(quán)力概念和特性分析

1.基本概念

警察權(quán)力，簡稱警察權(quán)，屬行政權(quán)范疇，是國家基本權(quán)力之一，是國家賦予警察機關(guān)行使的體現(xiàn)國家警察職能的國家權(quán)力，是主權(quán)國家用以維護國家統(tǒng)治，維護社會治安秩序，預(yù)防、懲罰犯罪而實施的強制力量。從政治學(xué)角度定義警察權(quán)力則是一種能力，是統(tǒng)治與服從的影響力，是國家的暴力機器。

警察權(quán)力包含三層含義:首先，警察權(quán)力是一種公共權(quán)力，它體現(xiàn)了國家意志，代表了公共利益，保護公民的政治權(quán)利；其次，警察權(quán)力是一種法定的權(quán)力。法無明文授權(quán)不得為之。警察權(quán)力機關(guān)必須依法取得警察權(quán)力，并在法定范圍內(nèi)依法定職權(quán)和程序行使。嚴(yán)禁法律之外的自我授權(quán)。警察權(quán)力的法定特征還要求警察權(quán)力的行使必須恪守法治行政的理念，必須堅守程序正義，真正做到依法公正公開。警察權(quán)力的行使不能超越法律的維度，同時應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)法律的寬容和對不同主體的平等對待；最后，警察權(quán)力的實施主體是特定的，由特定的警察機構(gòu)和警察人員所享有。除此之外，其他任何組織和個人若無法律法規(guī)授權(quán)，不得行使警察權(quán)力，否則就構(gòu)成違法，應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。

2.特性分析

警察權(quán)力作為一種公共權(quán)力，它必然具有公共權(quán)力的特點，如強制性、工具性、目的性、擴張性等。同時，由于警察權(quán)力是在公共領(lǐng)域運行的，以管理社會秩序，維護國家統(tǒng)治等公共利益為目的，也具有公共性和社會服務(wù)性的特點。

（1）公共性

公共性特征，意味著警察權(quán)力在運行中要消除特權(quán)觀念，抑制其膨脹以及對利益的追求，防止對公民權(quán)利的侵害，要以維護社會秩序為宗旨，繼而提升警察的公信力。首先，警察權(quán)力的運作與公共秩序、公共利益相關(guān)聯(lián)，為社會和民眾提供公共政策和發(fā)展公共服務(wù)，維護公共秩序和實現(xiàn)公共利益是行政權(quán)力公共性的真實體現(xiàn)；[3]其次，公共性意味著警察權(quán)力要遵守行政權(quán)力的適度性。這不僅意味著要樹立和強化權(quán)力有限觀念，謹慎和節(jié)制實施警察權(quán)力，防止其濫用，而且還表明警察權(quán)力運行的有效性，即對個人自由的限制及社會秩序的維護必須是出于公共利益的需要，而不能肆意侵害公民的權(quán)利。所以對公共性的理解，不僅要求警察要知法守法，保持權(quán)力的公正，而且要求警察機關(guān)注重行政效率，提高單位投入的有效產(chǎn)出。

(2)法定性

警察權(quán)作為一種特殊的行政權(quán)力，含有限制、剝奪公民財產(chǎn)和自由的多項權(quán)力，而且，出于維護社會秩序和打擊犯罪的需要，它比其他行政權(quán)力更具有膨脹性、擴張性和攻擊性。因此，警察權(quán)的法定性給警察權(quán)力的運行提出了更高的要求，即實現(xiàn)法律的追求和精神為行為的目標(biāo)和載體。

（3）強制性

警察權(quán)力具有強制性，首先是因為警察權(quán)以法律為后盾，受到國家法律強制力的支持；其次是因為警察權(quán)力行使的目的是維持秩序和社會穩(wěn)定，打擊和預(yù)防犯罪，若沒有強制性，很難實現(xiàn)上述目的；再次因為法律賦予了警察機關(guān)采取行政處罰、強制措施、緊急處置、逮捕、拘留等措施的權(quán)力，這些措施無疑都帶有十分明顯的強制性。

（4）擴張性、攻擊性

警察權(quán)力作為一種行政權(quán)力，含有限制、剝奪公民財產(chǎn)和自由的多項權(quán)力，出于維護社會秩序和打擊犯罪的需要，它比其它行政權(quán)力更具有膨脹性、擴張性和攻擊性。“警察權(quán)力與公民權(quán)利在一定條件下成反比關(guān)系，即警察權(quán)的擴大意味著公民權(quán)的縮小，警察權(quán)的濫用往往會使公民權(quán)化為烏有。”[4]行政權(quán)與司法權(quán)、立法權(quán)相比，最突出的特征是其主動性。而在行政權(quán)無處不在，又無時不有的今天，其主動性早已證明。警察權(quán)作為行政權(quán)的一種，其積極主動性表現(xiàn)尤甚。這種主動性的轉(zhuǎn)化表現(xiàn)即是擴張性和攻擊性。

三、公共輿論——公民政治文化形成的標(biāo)志

（一）公共輿論的概念及特性分析

1.公共輿論的概念

公共輿論是一個學(xué)科涵蓋范圍相當(dāng)廣泛的范疇，正因如此，公共輿論的確切內(nèi)涵，社會學(xué)家、政治學(xué)家、社會心理學(xué)家歷來沒有形成一致的看法。公共輿論，中國古代稱之為“輿人之論”，即眾人的議論，如《晉書·王沉傳》：“自古賢圣樂聞?wù)u謗之言，聽輿人之論?！?9世紀(jì)40年代，現(xiàn)代意義上的“公共輿論”、“公共意見”等概念被引進到中文語境中來。其中最著名的當(dāng)數(shù)黑格爾對公共輿論所下的定義：“個人所享有的形式的主觀自由在于，對普遍事務(wù)具有其特有的判斷、意見和建議，并予以表達。這種自由、集合的表現(xiàn)為我們所稱的公共輿論”[5]?，F(xiàn)代社會中，由于輿論環(huán)境、標(biāo)準(zhǔn)以及手段的變化，公共輿論定義為：“社會公共對于公共事務(wù)的議論通過公共論壇的擴散而形成的公共意見，它是民意和眾意的反映，是人民的精神、愿望和意志的總和”[6]

2.公共輿論的特征

首先，公共輿論是社會成員們公開表達的意見體系，具有集合性和公共性。這種集合性和公共性決定了社會成員對社會生活的普遍關(guān)注，這種關(guān)注以輿論的形式表現(xiàn)出來。

其次，這種社會成員的意見體系的公開表達和社會意識具有一定社會功能，反作用于社會存在。其主要功能可以概括為:宣傳群體要求，監(jiān)督社會生活、政治權(quán)力，實現(xiàn)社會控制的目標(biāo)。

再次，公共輿論不僅是一種社會觀念、意識、認知的參與與公開表達，客觀上還反映了公民的基本權(quán)利要求：包括知情權(quán)、表達權(quán)以及監(jiān)督權(quán)。

現(xiàn)代意義的公共輿論在現(xiàn)實生活中通常外化為媒體，通過媒體彰顯憲法規(guī)定的公民發(fā)表言論、出版發(fā)行的表達自由權(quán)以及對政府的批評建議權(quán),是公民權(quán)利覺醒意義上的張揚、公民個體的呼聲。

（二）公共輿論標(biāo)志“公民”身份意識的覺醒

就公共輿論而言，它意味著公民權(quán)利意識蘇醒和身份意識覺醒。公民能明白自己的權(quán)利，能捍衛(wèi)自己的利益，這就是一種最徹底的民主社會權(quán)利救濟。公民民主社會化進程中，其中最重要的便是要實現(xiàn)公民的政治化，公共輿論要引導(dǎo)人理解什么是政治，政治權(quán)力是怎樣運作的，“如果公民對公共權(quán)力在怎樣層面上運行的情況還處于混亂或無知狀態(tài)的話，就談不上去有效地約束公共權(quán)力?！盵7]公共輿論可以把目光著眼于喚醒公民的積極自由尋求權(quán)利之能力，使公民能踐行種種上面所提的積極權(quán)利，有效地參與政治生活，這無疑又朝個人自由與社會秩序之和諧邁進了一大步。

（三）公共輿論是公民政治參與能力的一種發(fā)展

公民可以通過多種途徑享有廣泛的民主和自由權(quán)利，其中包括我國憲法對公民的言論自由和監(jiān)督政府官員與社會公共生活的權(quán)利所作的明文規(guī)定，據(jù)此派生出來輿論監(jiān)督的權(quán)利，是公民根據(jù)憲法的授權(quán)行使自由權(quán)利和人民主權(quán)的題中應(yīng)有之意。因為言論自由是公民自由中最重要的自由之一，“讓我有自由來認識、發(fā)抒己見、并根據(jù)良心做自由的討論，這才是一切自由最重要的自由?！盵8]而公共輿論的基礎(chǔ)是公民個人的言論，所以說，社會輿論和輿論監(jiān)督是公民個體自由權(quán)利在社會公共領(lǐng)域中的延伸物，公民在“公共領(lǐng)域”中的職責(zé)和權(quán)利。通過輿論來表達其合法性訴求參與政治決策，從而塑造其良好政治心理、政治意識，進一步協(xié)調(diào)社會利益主體間的關(guān)系，完善政治決策，有利于社會主義政治文明的發(fā)展。

四、警察權(quán)力與公共輿論關(guān)系的理論分析

公共輿論代表了公民政治權(quán)利，警察權(quán)力是一種公共權(quán)力。權(quán)利與權(quán)力理論是政治學(xué)中的經(jīng)典理論之一，用以說明警察權(quán)力與公共輿論關(guān)系：公共輿論應(yīng)發(fā)揮其輿論監(jiān)督之功效，制約警察權(quán)力的擴張性從而防止其異化，進而保障公民政治權(quán)利。

（一）權(quán)利的個人性之于權(quán)力的公共性與警察權(quán)力的異化

1.權(quán)利的個人性與權(quán)力的公共性

人是具有良知的理性的利已主義者，但由于資源有限、能力有限，需要總有碰上邊界的時候，必須有一種力量來協(xié)調(diào)。公共權(quán)力是以利益差別和資源稀缺為背景與前提，將不同的利益主體整合為社會共同體，其起源于維護公共利益和社會公共生活秩序的需要。本質(zhì)而言，是一種公共意志，是人類社會和群體組織有序運轉(zhuǎn)的組織、協(xié)調(diào)和管理公共生活的力量。公共權(quán)力是服務(wù)于私權(quán)社會、調(diào)整私權(quán)社會中的關(guān)系和矛盾。權(quán)力的公共性還體現(xiàn)在權(quán)力機構(gòu)的公共性上。一方面，它們都屬于公共品，因為真正的合理合法的權(quán)力機關(guān)本身是具有非排他性與非競爭性的。另一方面由于公共品極易受損，權(quán)力機構(gòu)的基本工作就在于提供、維護公共品。這即是權(quán)力行為的公共性，其相對應(yīng)即為權(quán)利的個人性。

因而，公共領(lǐng)域才是權(quán)力得以棲息與生長的空間。公共權(quán)力的公共性，從其存在理由到具體的操作式樣都表明：在權(quán)利的個人性與權(quán)力的公共性所構(gòu)筑的譜系上，需要的、體現(xiàn)的仍然是權(quán)利偏向。公共權(quán)力應(yīng)在其生成和運行的過程中貫注權(quán)利意識，自覺地維護公眾的權(quán)利。

2.權(quán)利與權(quán)力視野下的警察權(quán)力異化

警察權(quán)力的異化，就是其擴張過程中權(quán)力公共性向個人性的轉(zhuǎn)化過程，該過程最終損害公民個人權(quán)利及公共利益。首先，警察權(quán)力作為社會公共資源中的特殊組成部分，本身具有稀缺性和壟斷性。對稀缺資源的追逐，是人類的本性。其壟斷性，又形成了警察權(quán)力的特殊權(quán)威，擁有該權(quán)力，是對稀有資源的占有，使得權(quán)力極具吸引力和誘惑性。因此，羅素認為:“在人類無限的欲望中，居首位的是權(quán)力欲和榮譽欲。”[9]其次，是由于利益的驅(qū)動。利益問題是一個生活在社會中的人首先要考慮和希望合理解決的問題。警察權(quán)力由于其壟斷性、擴張性，本身就有可能使人們實現(xiàn)滿足自身各種利益的需要。權(quán)力成為獲得其他價值的有效工具。警察權(quán)力的異化導(dǎo)致的結(jié)果是：違背天賦人權(quán)的初衷。警察權(quán)力的公共性向個人性轉(zhuǎn)化，導(dǎo)致權(quán)力集中到少數(shù)人手中而濫用、私用，造成對他人的支配性。權(quán)力的擴張性使權(quán)利的個人性得不到實現(xiàn)，掌握警察權(quán)力者利用更多的資源和手段對處于弱勢地位的公眾的權(quán)利予以漠視，公共輿論孤掌難鳴其效力也即喪失殆盡，公民政治權(quán)利遭到踐踏。

（二）權(quán)利之于權(quán)力的優(yōu)先性與公民政治權(quán)利的保障

1.權(quán)利優(yōu)先于權(quán)力的基本表現(xiàn)

社會契約形成，其目的在于謀求個人自由與社會秩序之間的和諧，而個人自由、個人權(quán)利無疑是權(quán)利與權(quán)力理論中的基本價值取向。在此基礎(chǔ)上，可以說，權(quán)利優(yōu)先于權(quán)力，這種優(yōu)先性主要表現(xiàn)在:

（1）權(quán)利是權(quán)力的基礎(chǔ)。國家公權(quán)力是由個人權(quán)利賦予的，只有經(jīng)人民“授權(quán)”的公權(quán)力才是合法的權(quán)力，任何國家的權(quán)力都是以人民的權(quán)利(權(quán)力)讓渡與認可為前提的。國家權(quán)力為了保持或謀求這種合法性，就必須保障公民的權(quán)利，成為公民權(quán)利的后盾。

（2）權(quán)力的目的在于保障權(quán)利。這主要表現(xiàn)在兩個方面，其一，國家權(quán)力通過協(xié)調(diào)權(quán)利沖突而保障權(quán)利。當(dāng)個體權(quán)利之間發(fā)生沖突時，需要一個仲裁者與執(zhí)行者。其二，國家權(quán)力必須擴大公民權(quán)利的實際空間。國家權(quán)力應(yīng)努力擴大公民的實質(zhì)自由，即國家權(quán)力必須著眼社會總體的物質(zhì)財富和擴大社會整體利益，從而實現(xiàn)公民權(quán)利與國家權(quán)力的統(tǒng)一。

（3）權(quán)利是權(quán)力的界限。這首先要求權(quán)力與權(quán)利之間必須清楚界分，因為它是實現(xiàn)憲政與法治的基本前提。[10]一般而言，國家公權(quán)力的定位原則是:“法不授權(quán)不得為，法有授權(quán)必須為”；而公民私權(quán)利的定位原則是:“法無禁止皆權(quán)利，法無禁止不得罰”。[11]

從社會發(fā)展現(xiàn)實來看，權(quán)利本位是必然的選擇。因為它是對“人”的尊重，是一種“證人”的偉大舉措，是一種最重要的啟蒙，這對于沒有權(quán)利觀念而只有義務(wù)觀念的我國來說，其意義更加明顯。

2.公民政治權(quán)利的保障

從上述理論不難看出，警察權(quán)力作為公共權(quán)力的典型代表，從根本上來自公民權(quán)利的轉(zhuǎn)讓。在現(xiàn)代民主政治下，民主就意味著權(quán)力屬于人民，在國家生活中人民作為一個集合體不可能直接行使權(quán)力，人民只能通過選舉代表參與公共管理，并通過特定的民主程序?qū)⒛承?quán)力委托給依法成立的國家機關(guān)。警察權(quán)力便是委托給警察機關(guān)及警察人員行使的那一部分由公民權(quán)利轉(zhuǎn)讓而形成的公共權(quán)力。其目的是保護每一個公民的生命財產(chǎn)安全以及其他合法權(quán)益。警察權(quán)力的根本價值取向就是為了保護公民權(quán)，這與法律的價值取向一致。這充分說明，警察權(quán)力的根本目的就在于保護公民權(quán)利，使之不受侵害，保障公民權(quán)利，使之受益，即使在某些特殊情況下對公民權(quán)有所限制，保障公民權(quán)利這個根本目的仍然不變。如果警察權(quán)力不以保護公民權(quán)為最終目的，或者忽視公民權(quán)而置于不顧，那么警察權(quán)力就背離了公民讓渡權(quán)利的初衷，也就失去了其存在的意義。

（三）權(quán)力的擴張性與公共輿論的監(jiān)督作用

1.權(quán)力的擴張性

權(quán)力是“它的保持者在任何基礎(chǔ)上強使其他個人屈從或服從于自己的意愿的能力?！盵12]從這一意義來說，權(quán)力具備了擴張的先天條件。權(quán)力的擴張性的表現(xiàn)之一即權(quán)力主體的權(quán)力意志與“權(quán)力嗜好”。只要有機會，掌權(quán)者擴張和聚斂權(quán)力的內(nèi)在沖動就會發(fā)揮作用。就此而論，孟德斯鳩的觀點是基礎(chǔ)性的:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力非到了限度，決不休止?！盵13]阿克頓勛爵的格言則是最具警省性的:“權(quán)力易使人腐化，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗”。[14]

第一，主體:“組織性”/“分散性”。權(quán)力行使的主體是國家（政府）。國家（政府）作為一個龐大的組織機構(gòu)本身就體現(xiàn)著一種權(quán)力結(jié)構(gòu)，相對于個體公民或組織而言，分散的權(quán)利也無法與組織性的權(quán)力對抗。

第二，結(jié)構(gòu):“支配一服從”。權(quán)力的結(jié)構(gòu)是一種“支配一服從”關(guān)系，只有出現(xiàn)了“服從”，權(quán)力才成為權(quán)力，在這種結(jié)構(gòu)前提下，權(quán)力即意味著命令。因而，權(quán)力對于義務(wù)總是積極的。

第三，方式:“自為”/“他為”。權(quán)力的實施主要依靠自主實現(xiàn)，盡管權(quán)力與權(quán)利行為中都伴隨著強制，但這兩種強制的性質(zhì)與力度都是不一樣的，權(quán)力的強制力顯然要強于權(quán)利的強制力。

第四，“空間”:“必須為”/“可以為”。實施空間所指的是權(quán)力行使的自由度。權(quán)力的實施原則是“必須為”。對于權(quán)力主體來說，權(quán)力必須依法予以實施，不得放棄或非法轉(zhuǎn)讓，行使權(quán)力同時也是承擔(dān)責(zé)任。

2.制約權(quán)力的三種方式

意識到了權(quán)力的擴張性與權(quán)利的防御性之間的這種反向運作關(guān)系，那么在造就與維護自由的個人與秩序的社會之間的和諧的過程中，在謀求權(quán)利的充分實現(xiàn)與權(quán)力的高效運行之間的平衡時，就必須針對性地從這兩個方面著手去實現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利之平衡，即控制權(quán)力的擴張性，激發(fā)權(quán)利的積極性。這主要通過以下幾種方式來實現(xiàn)。

（1）以權(quán)力制約權(quán)力

以權(quán)力制約權(quán)力的核心是分權(quán) (包括對最高權(quán)力分割)，主要有兩種方式:橫向制約與縱向制約。對于橫向制約而言，現(xiàn)代國家權(quán)力一般做法是立法、行政、司法三權(quán)分立，三種不同性質(zhì)的權(quán)力之間分工明確、相互獨立而又相互監(jiān)督、相互制衡；對于縱向制約而言，主要指的是中央政府與地方政府之間的權(quán)力分割，明確中央與地方各自的權(quán)限。

（2）以權(quán)利制約權(quán)力

以權(quán)利制約權(quán)力，有兩種態(tài)度，一種是消極的，另一種是積極的。消極態(tài)度就是權(quán)利在憲法對權(quán)力/權(quán)利進行了明確定位與合理配置、從而邊界清晰的情況下，嚴(yán)格地守護著自己的邊界，不讓權(quán)力侵犯自己。積極的態(tài)度就是在正確理解權(quán)利與權(quán)力關(guān)系的基礎(chǔ)上，發(fā)揮出權(quán)利的自由與正當(dāng)特性，充分地實現(xiàn)權(quán)利的“要求”，從而限制、阻遏權(quán)力的擴張。一般而言，可以發(fā)揮積極制約作用的公民權(quán)利有以下幾種:選舉權(quán)，言論自由權(quán)，參與權(quán)，結(jié)社權(quán)，知情權(quán)，舉報控告權(quán)等，[15]這些權(quán)利的充分實現(xiàn)，即意味著權(quán)利成為權(quán)力的監(jiān)督者。

（3）以道德制約權(quán)力

以道德制約權(quán)力，主要是從權(quán)力執(zhí)行者的個人的道德信念入手來分析的，涉及兩個方面，其一為權(quán)力執(zhí)行者的道德修養(yǎng)；其二為權(quán)力執(zhí)行者的公共權(quán)力行使的倫理觀念，即職業(yè)道德。這種限制不是一種外在限制，而是一種源自于“德性”的自我約束。

從“制約權(quán)力”這一角度來講，警察權(quán)力必須得到適當(dāng)?shù)囊种?，因為警察?quán)力的擴張即意味著公民政治權(quán)利的弱化，此時素有公器之稱的公共輿論發(fā)揮其輿論監(jiān)督之功效。警察權(quán)力主要從屬于公共權(quán)力，來自于公民政治權(quán)利的授權(quán)，警察權(quán)力必須為公民權(quán)利服務(wù)。其必須遵循法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，不得越權(quán)行事，從而保障公民的知情權(quán)、表達權(quán)發(fā)揮輿論之功能。因而，公民權(quán)利意識覺醒的今天公共輿論必須予以正視。

3.公共輿論的監(jiān)督作用

社會成員們在公開宣傳和表達過程中，對社會生活尤其是政治權(quán)力的涉及不可避免，因為，群體的要求總是在一定的社會環(huán)境中提出來的，其要求未必總與社會整體環(huán)境相一致，也未必總與社會中其他群體要求相一致，于是作為公共輿論就產(chǎn)生了對社會成員的共同生活領(lǐng)域的協(xié)調(diào)，產(chǎn)生了對表面凌駕于群體之上的公共權(quán)力的監(jiān)控，使共同生活領(lǐng)域和公共權(quán)力朝有利于自身要求或至少不損害自身利益的方向運行，這必然就形成了監(jiān)督。這種對警察權(quán)力的輿論監(jiān)督是公民通過輿論工具對警務(wù)活動進行采訪、報道、披露和評論等新聞自由權(quán)的體現(xiàn)?，F(xiàn)代意義的輿論監(jiān)督主要是通過報刊雜志、廣播電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體得以實現(xiàn),公共輿論就像一柄達摩克利斯之劍,對于包括警察在內(nèi)的國家工作人員起到毫無保留的監(jiān)督作用。

從社會運行的角度來看，媒體監(jiān)督是一種社會調(diào)整功能，是一種社會控制機制，是一種社會制衡活動。在輿論實現(xiàn)表達、宣傳和監(jiān)督的功能之時，社會成員們的利益要求得到了宣泄，在監(jiān)督中社會利益主體間得到了制衡，輿論的社會控制功能自然得以實現(xiàn)?？傊草浾摫旧砭桶O(jiān)督，而且是一種來自社會成員的意見表達的極具意義的監(jiān)督。我們?nèi)魧χ袊艜r候“輿論”一詞進行考證，就會發(fā)現(xiàn)“輿人之論”，就是監(jiān)督之意。既然輿論本身就已包含監(jiān)督之意，再使用“輿論監(jiān)督”一詞無非為了突顯監(jiān)督的功能，重點在監(jiān)督這樣種現(xiàn)實行為，而不是宣傳和控制的社會功能。

總之，公共輿論本身就包含著監(jiān)督，而且是一種來自社會成員的意見表達的極具意義的監(jiān)督。

五、治理與善治——警察權(quán)力面對公共輿論的新路徑

（一）治理與善治：一種新的政治分析框架

俞可平先生提出的善治理論的核心在于：合法性(legitimacy)即社會秩序和權(quán)威被自覺認可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)；透明性(transparency)即政治信息的公開性；責(zé)任性(accountability)即成員應(yīng)對自己的行為負責(zé)；法治(rule of law)回應(yīng)(responsiveness)即公共管理人員、機構(gòu)必須對公民的要求做出及時、負責(zé)的回應(yīng),不得無故拖延或沒有下文,在必要時還應(yīng)當(dāng)定期地、主動地向公民征詢意見、解釋政策、回答問題有效；有效(effectiveness)即管理機構(gòu)設(shè)立合理,管理程序科學(xué),管理過程靈活,最大限度地降低管理成本。[16]

善治實際上是國家權(quán)力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程。善治表示國家與社會或者說政府與公民之間的良好合作，從全社會范圍看，善治離不開政府，但更離不開公民。善治有賴于公民自愿的合作和對權(quán)威的自覺認同，沒有公民的積極參與和合作，至多只有善政，而不會有善治。所以善治的基礎(chǔ)在公民和民間社會。從這個意義上說，民間社會是善治的現(xiàn)實基礎(chǔ)，沒有一個健全和發(fā)達的民間社會，就不可能有真正的善治。[17]

善治思想對于警察面對公共輿論很有借鑒意義，將這種思想運用從而探索出警察權(quán)力面對公共輿論的新路徑。

（二）實現(xiàn)警察善治，謀求與公共輿論的良好合作

善治理論致力于政府與公民的良好合作。公安機關(guān)屬于政府的行政部門之一，其作為公共權(quán)力的典型代表在行使警察權(quán)力時應(yīng)確保其公正行使。警察應(yīng)正確認識公共輿論，樹立權(quán)利優(yōu)先的觀念,引導(dǎo)、控制、規(guī)范系統(tǒng)成員的各種活動,增進公共利益,從而促進實現(xiàn)一個健全發(fā)達的民間社會的形成進而實現(xiàn)“善治”目標(biāo)。具體應(yīng)從以下六個方面著手：

1.警察權(quán)力行使應(yīng)遵循合法性

合法性指的是社會秩序和權(quán)威被自覺認可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)。它與法律規(guī)范沒有直接的關(guān)系,從法律的角度看是合法的東西,并不必然具有合法性。政治學(xué)中所說的合法性是指那些被一定范圍內(nèi)的人們內(nèi)心所確認的權(quán)威和秩序。警察權(quán)力取得和增大合法性的主要途徑是盡可能增加公民的共識和政治認同感，這里可理解為公共輿論的認可支持。警察權(quán)力的合法性越大,其善治的程度便越高。

2.警察權(quán)力行使應(yīng)遵循透明性

它指的是政治信息的公開性。公民都有權(quán)獲得與自己的利益相關(guān)公安政策的信息,例如近年來公安機關(guān)開展的警務(wù)公開也正是公民權(quán)利得以實現(xiàn)的體現(xiàn)。警察權(quán)力行使的透明使以媒體形式為體現(xiàn)的公共輿論參與公安管理的決策過程并實施有效監(jiān)督。其透明程度愈高,善治的程度也愈高。

3.警察權(quán)力行使應(yīng)遵循責(zé)任性

它指的是人們應(yīng)當(dāng)對其自己的行為負責(zé)。警察權(quán)力行使過程中，其警察組織具備責(zé)權(quán)利統(tǒng)一的特征，警察擁有一定的權(quán)力也承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)。在權(quán)力行使過程中,沒有履行或不適當(dāng)?shù)芈男兴蛩鼞?yīng)當(dāng)履行的職能和義務(wù),就是失職,或者說缺乏責(zé)任性。在對待公共輿論，警察權(quán)力有責(zé)任正式并予以支持且警察權(quán)力行使的責(zé)任性越大,表明善治的程度越高。

4.警察權(quán)力行使應(yīng)遵循法治

法治的基本意義是,法律是公共政治管理的最高準(zhǔn)則,任何政府官員和公民都必須依法行事,在法律面前人人平等。警察權(quán)力是憲法和法律賦予的，其行使必然要依法行政，維護社會秩序和公共安全，但其最終目標(biāo)在于保護公民的自由、平等及其他基本政治權(quán)利。從這個意義上說,警察權(quán)力同公共輿論都應(yīng)遵循法治。它既規(guī)范公共輿論,但更制約警察權(quán)力的行使,它是權(quán)力異化的死敵。法治基礎(chǔ)上的權(quán)力運行，順應(yīng)善治的基本要求，實現(xiàn)真正意義上的善治。

5.警察權(quán)力應(yīng)遵循回應(yīng)性

回應(yīng)性同責(zé)任性密不可分，從某種意義上說是責(zé)任性的延伸。它的基本意義是,警察權(quán)力必須對公共輿論的要求做出及時的和負責(zé)的反應(yīng),不得無故拖延或沒有下文。在必要時還應(yīng)當(dāng)定期地、主動地與媒體溝通互動?；貞?yīng)性越大,善治的程度也就越高。

6.警察權(quán)力行使應(yīng)遵循有效性

這主要指警察權(quán)力行使的效率。它有兩方面的基本意義:一是權(quán)力運行合法合理,權(quán)力運行科學(xué)靈活;二是權(quán)力得到有效制約。權(quán)力制約的有效途徑即在于公共輿論。善治概念與無效的或低效的權(quán)力運行格格不入。善治程度越高,公共輿論應(yīng)愈加發(fā)達，權(quán)力運行有效性也就越高。

善治是警察權(quán)力與公共輿論之間積極而有成效的合作，這種合作的成敗取決于二者關(guān)系的處理：警察權(quán)力行使是否保障公民政治權(quán)利的實現(xiàn)，公共輿論是否可以有效制約警察權(quán)力。善治理論為這兩者的協(xié)調(diào)提出了新的路徑——警察權(quán)力從合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)、有效六個方面持續(xù)改進高效運行，以營造良好的公共輿論環(huán)境保障公民政治權(quán)利，實現(xiàn)現(xiàn)代化的警察管理。

六、結(jié)論

綜上所述，警察權(quán)力與公共輿論兩者并不是不可調(diào)和的產(chǎn)物。如何協(xié)調(diào)好警察權(quán)力與公民權(quán)利關(guān)系，在民主社會中具有重要意義，并且是一個長遠的課題。沒有公共輿論對社會的積極參與以及對警察權(quán)力的監(jiān)督制約，警察權(quán)力也就失去了行為的目的和標(biāo)準(zhǔn)，其擴張性將得不到有效控制。沒有警察權(quán)力的高效行使公共輿論也得不到保證，公民權(quán)利也將得不到實現(xiàn)?；诖?，促使警察權(quán)力的高效運行的善治理論為我們提出了協(xié)調(diào)警察權(quán)力與公共輿論的新路徑。在現(xiàn)實生活的實踐中，將善治理論思想運用于權(quán)力運程中，不斷吸取和借鑒相關(guān)經(jīng)驗教訓(xùn)，同時加深理論的研究與探討，才能尋找到更多協(xié)調(diào)警察權(quán)力與公共輿論的新路徑新方法，從而使我們的民主進程不斷提速。

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Police Power and Public Opinions:A Discussion of Theories

REN Jie
(Chinese People's Public Security University,Beijing,100038)

The consciousness of the civil rights is awakened with the arrival of the times of rights,which arouses citizens'demand to realize their rights through various channels.This kind of demand leads the mass media into public domain with the result of formation of public opinion.As one of the political rights,public opinion is determined and protected by constitution and laws,so it contributes to the effectiveness of police power.Rights and theory of power are important theories of politics,while police power and public opinion are the externalization of it.Police power should a new path to respond public opinion.

police power;public opinion;civil rights;political rights of citizens

D631.1

A

2095-1140（2011）02-0131-05

2011-03-16

任捷（1986- ），女，北京人，中國人民公安大學(xué)2009級行政管理專業(yè)警察行政管理方向研究生。

王道春）