學(xué)界的已有研究都充分肯定新時期惠農(nóng)政策取得的重大成績，但一些學(xué)者也指出了惠農(nóng)政策中存在的問題：一是惠農(nóng)政策實施的效果有待提高；二是惠農(nóng)政策與其他農(nóng)村政策不協(xié)調(diào)；三是惠農(nóng)政策與三農(nóng)發(fā)展的長遠目標(biāo)缺乏有效銜接，一些惠農(nóng)政策不利于農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，一些惠農(nóng)政策會延緩務(wù)工經(jīng)商者的市民化進程。

惠農(nóng)政策為什么會產(chǎn)生這些問題？其重要原因就是對當(dāng)代農(nóng)民分化問題缺乏正確的認識和理解，沒有從農(nóng)民分化的角度去制訂有針對性的政策，從而導(dǎo)致惠農(nóng)政策沒有聚焦于要解決的主要問題。

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，中國的農(nóng)民已經(jīng)分化為農(nóng)業(yè)勞動者、農(nóng)民工、私營企業(yè)主等多個階層。不同階層有不同的特點與利益要求，在三農(nóng)發(fā)展中的地位也不一樣。比如農(nóng)民分化中出現(xiàn)的農(nóng)民工、私營企業(yè)主等階層，他們面臨的問題只能通過市民化的方式去解決。新時期真正的“農(nóng)民”是指那些農(nóng)業(yè)勞動者，即“種糧農(nóng)民”或“種地農(nóng)民”。在農(nóng)民分化的時代，惠農(nóng)政策應(yīng)該集中力量惠及真正的農(nóng)民——農(nóng)業(yè)勞動者。

中央在制定一些惠農(nóng)政策時已經(jīng)開始注意到這一問題。如2003年的《中央關(guān)于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》就將種地、種糧的農(nóng)民與其他農(nóng)民區(qū)分開來，抓住了種糧農(nóng)民的增收問題，重視維護糧食主產(chǎn)區(qū)和種糧農(nóng)民的利益，使政策目的明確、強勁有力。再如2006年全國范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅，是迄今保護和增進農(nóng)業(yè)勞動者利益的最直接、最現(xiàn)實的政策措施。取消農(nóng)業(yè)稅對農(nóng)民各階層都有利，而得利最大的是農(nóng)業(yè)勞動者。

但是，應(yīng)該看到，由于長期以來我國農(nóng)村政策都面向籠統(tǒng)的“農(nóng)民”，多數(shù)惠農(nóng)政策并沒有充分考慮農(nóng)民分化的現(xiàn)實，精心的制度設(shè)計在現(xiàn)實中難免發(fā)生錯位，以至經(jīng)常出現(xiàn)“播下龍種，收獲跳蚤”的尷尬。如糧食直補政策，其本意是鼓勵糧食生產(chǎn)、扶持農(nóng)業(yè)勞動者，但不種糧也有糧食直補的“大鍋飯”現(xiàn)象嚴(yán)重挫傷了部分農(nóng)民的種糧積極性，產(chǎn)生了一些消極影響。

事實上，在農(nóng)民分化的各群體中，離鄉(xiāng)務(wù)工經(jīng)商者是最有條件市民化的群體，轉(zhuǎn)化為市民是他們的最終歸宿。如果惠農(nóng)政策不加區(qū)別地讓包括離鄉(xiāng)務(wù)工經(jīng)商者在內(nèi)的所有農(nóng)民都得到補貼，會使離鄉(xiāng)務(wù)工經(jīng)商者因為惠農(nóng)政策無償?shù)美?，從而延緩其市民化進程。也就是說，由于沒有充分考慮農(nóng)民分化問題，惠農(nóng)政策也就沒能與三農(nóng)發(fā)展的長遠目標(biāo)有效地銜接起來。

解決當(dāng)代中國的“三農(nóng)”問題，重點在于解決農(nóng)業(yè)勞動者——這一個十分重要而處于弱勢地位的群體的利益問題。因此，惠農(nóng)政策要區(qū)別農(nóng)民中的不同群體，針對農(nóng)業(yè)勞動者的特點采取直接有力的措施，減輕他們的負擔(dān)，增加他們的收入，調(diào)動他們的積極性。只有這樣才能充分發(fā)揮惠農(nóng)政策的積極作用，促進農(nóng)村經(jīng)濟與社會又好又快地發(fā)展。