劉 超

（華僑大學，福建 泉州 362021）

突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機制的價值轉(zhuǎn)向和制度重構(gòu)※
——從血鉛超標事件切入

劉 超

（華僑大學，福建 泉州 362021）

我國頻繁發(fā)生的血鉛超標事件是典型的突發(fā)環(huán)境事件，它極大地危害了公民的身體健康，引發(fā)了公眾恐慌，威脅了社會穩(wěn)定。血鉛超標事件拷問和檢驗了現(xiàn)行突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機制。我國以《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》為代表的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機制，為系列血鉛超標事件的應(yīng)急管理提供了基本依據(jù)。但我國現(xiàn)行機制秉持的是整體主義思路，保障公民健康的價值標準缺位，法律依據(jù)上存在疏漏，環(huán)境信息公開制度存在缺陷。由此，突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機制需要進行價值轉(zhuǎn)向和制度重構(gòu)，適當引入個體主義思路，以保障公民身體健康為首要價值，通過完善和制定環(huán)境標準體系來補足突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急的法律依據(jù)，完善環(huán)境信息公開制度。

突發(fā)環(huán)境事件；應(yīng)急機制；健康；環(huán)境信息公開

近幾年來，我國陜西鳳翔、河南濟源、湖南武岡、福建上杭、廣東清遠、四川隆昌、湖南郴州、云南會澤、江蘇大豐、山東寧陽、湖北崇陽、安徽懷寧、福建南安等地區(qū)陸續(xù)發(fā)生了血鉛超標事件。血鉛超標是指血液中鉛元素的含量超過了血液鉛含量的正常值，血液含鉛量過高就可能發(fā)生鉛中毒，它會引起機體的神經(jīng)系統(tǒng)、血液系統(tǒng)和消化系統(tǒng)的一系列異常表現(xiàn)，影響人體的正常機能。正如有些調(diào)查報道曾指出，在每一起“血鉛中毒”事件背后，幾乎都有政府相關(guān)部門為追逐經(jīng)濟利益而縱容和鼓勵設(shè)立高污染企業(yè)的影子。同時，也有國家標準過低的緣故，導致污染企業(yè)的“達標排放”與居民的“血鉛超標”常同時存在[1]。就近幾年連續(xù)發(fā)生的血鉛超標事件來看，它不僅僅是甚至主要不是地質(zhì)因素等自然因素所致，而是由背后若隱若現(xiàn)的污染工廠所引發(fā)[2]。頻繁發(fā)生的血鉛超標事件對于突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機制提出了迫切需求，同時也檢驗了我們現(xiàn)行機制的績效。本文將從系列血鉛超標事件出發(fā)，有針對性地分析福建上杭、陜西鳳翔和福建南安等地發(fā)生的血鉛超標事件中的應(yīng)急處置的具體措施及其績效，檢討現(xiàn)行突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理機制在實施過程中所暴露出來的問題，進而初步探析現(xiàn)行機制的價值轉(zhuǎn)向和制度完善。

一、健康標準的缺位與引入

1.現(xiàn)行突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機制的整體主義思路：社會秩序維護

根據(jù)我國《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》的“附則”中對于突發(fā)環(huán)境事件的界定，它是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、重大財產(chǎn)損失和對全國或者某一地區(qū)的經(jīng)濟社會穩(wěn)定、政治安定構(gòu)成重大威脅和損害，有重大社會影響的涉及公共安全的環(huán)境事件。就其性質(zhì)和特征而言，突發(fā)事件都包含突然爆發(fā)、難以預(yù)料、必然原因、嚴重后果和需緊急處理等特征[3](P5)，那么，突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機制的實施實質(zhì)上就是國家的危機管理措施的實施，其預(yù)期的目標是“通過提高政府對危機發(fā)生的預(yù)見能力和危機發(fā)生后的救治能力，及時、有效地處理危機，恢復社會穩(wěn)定，恢復公眾對政府的信任”[4](P26)。由此可見，現(xiàn)行的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機制作為國家突發(fā)事件應(yīng)急機制中的構(gòu)成部分，實施過程中體現(xiàn)出國家危機管理的思路和預(yù)期：它針對不確定性、非常規(guī)性和難以預(yù)見性的突發(fā)環(huán)境事件，采取非常規(guī)、超程序和應(yīng)急式的管理方式和手段，預(yù)期有效地控制和處理危機、恢復社會正常秩序，避免社會恐慌和損失擴大化。因此，從我國《國家突發(fā)公共事件應(yīng)急總體預(yù)案》及各專項預(yù)案的實施情況來看，就一般目的而言，我國突發(fā)事件應(yīng)急機制的實施秉持的是整體主義思路，是從維護國家穩(wěn)定和社會秩序的角度出發(fā)的。

陸續(xù)發(fā)生的血鉛超標事件對這一制度現(xiàn)狀提出了質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。就現(xiàn)實中的血鉛超標事件的應(yīng)急處置來看，一旦某地檢測到一例血鉛超標，則一般會有多人被陸續(xù)檢測出血鉛超標，由此進一步加劇了群眾的恐慌。比如在陜西鳳翔所爆發(fā)的血鉛超標事件中，事件起源于當?shù)匾幻麅和囊淮闻既痪歪t(yī)，在血常規(guī)檢查時被檢測血鉛含量超標?！皬谋娦?yīng)”使得當?shù)卮迕窦娂妿е⒆拥结t(yī)院檢測血鉛含量，越來越多的兒童血鉛含量超標使得當?shù)厝罕娞幵诮乖?、恐懼和憤怒的躁動中，最終爆發(fā)群體性事件，情緒激動的村民堵路并圍堵了某冶煉有限公司的大門，致使該公司不能正常生產(chǎn)[5]。每起血鉛超標的事件發(fā)生后，地方政府都迅速啟動突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機制，但正如前述總結(jié)，該機制的思路和預(yù)期是整體主義的，是從維持社會秩序穩(wěn)定的角度出發(fā)的，并不很注重（或者說首要目標不在于）實現(xiàn)公民的權(quán)利保障與救濟。所以，血鉛事件發(fā)生后，各地政府采取了亡羊補牢的治污措施和行政手段：對非法排污企業(yè)進行現(xiàn)場清整，關(guān)停了一批涉污企業(yè)；對有關(guān)職能部門責任人實行問責或免職、撤職等處罰[6](P25)。因此，現(xiàn)行的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機制在應(yīng)對頻發(fā)的血鉛超標事件中的首要缺陷在于，現(xiàn)行的機制完全秉持整體主義思路，并沒有注重個體權(quán)利的保障和救濟，沒有確立保障公民環(huán)境健康作為機制的首要價值追求，并通過具體的機制設(shè)計，將此價值追求貫徹到具體的機制實施過程中。

2.突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機制適當個體主義思路的引入：保障公民健康的價值取向

現(xiàn)行突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機制在應(yīng)急處置眾多血鉛超標事件中的一個重要缺陷在于對保障公民健康的價值追求的缺位，而這個缺位背后是基于現(xiàn)行機制秉持整體主義思路——從化解社會糾紛、維護社會秩序角度出發(fā)所導致的。從國家所構(gòu)建的突發(fā)公共事件應(yīng)急機制的內(nèi)在邏輯而言，其堅持整體主義思路具有正當性和必要性。但是，僅此不夠，只有服務(wù)于人、關(guān)注了人的健康的管理制度才是為公眾廣泛支持、積極參與提供動力機制的良好的制度設(shè)計，才能實現(xiàn)環(huán)境管理制度的終極追求。雖然，我國的《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定的六項工作原則之一是“以人為本，減少危害。切實履行政府的社會管理和公共服務(wù)職能，把保障公眾健康和生命財產(chǎn)安全作為首要任務(wù)，最大程度地減少突發(fā)公共事件及其造成的人員傷亡和危害”，但具體的應(yīng)急機制體系并未為這一原則提供足夠的實現(xiàn)措施，更重要的是，從現(xiàn)實中的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置來看，各地方政府是以化解群體糾紛、恢復社會秩序為首要追求。筆者認為，要改變這一現(xiàn)狀，應(yīng)適當引入個體主義思路，因為整體主義可能有的一些弊端是，“理性的集體主義理論僅僅依靠犧牲主體、消解自我觀念來解釋秩序”[7](P10)。由此，就需要開始適當豐富現(xiàn)行機制的價值體系的內(nèi)涵，在社會宏觀價值的實現(xiàn)中注重機制實施所體現(xiàn)的個體環(huán)境權(quán)益保障。

現(xiàn)代社會管理機制實施的正當性在于對于公民權(quán)利的維護和保障，對于突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理機制而言，其存在的正當性也必須能實現(xiàn)和保障公民的環(huán)境權(quán)利。作為新型人權(quán)，公民環(huán)境權(quán)是一個由公權(quán)與私權(quán)、程序性權(quán)利與實體性權(quán)利所構(gòu)成的內(nèi)容豐富的權(quán)利體系。從環(huán)境權(quán)的性質(zhì)而言，它在程序上表現(xiàn)為國家環(huán)境管理的參與決策權(quán)，實體上則被賦予民事權(quán)利的性質(zhì)[8](P44)。它是人們在優(yōu)美和舒適的環(huán)境中生存和發(fā)展的新型人權(quán)之一，它的核心則是人們的生命健康權(quán)。因此，在我國現(xiàn)行的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機制中必須明確保障公民的生命健康權(quán)。

具體到我國《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》，雖然在“編制目的”中也提到了“保障公眾生命健康和財產(chǎn)安全”，但就整個預(yù)案體系來考察，該規(guī)定僅作為一個宣示性的規(guī)定，并沒有具體的措施予以保障。筆者認為，除了明確在“編制目的”中提出保障公民生命健康之外，還要體現(xiàn)在具體的應(yīng)急措施規(guī)定中。比如《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》在“7.1名詞術(shù)語定義”中將突發(fā)環(huán)境事件主要分為三類：突發(fā)環(huán)境污染事件、生物物種安全環(huán)境事件和輻射環(huán)境污染事件。雖然，從血鉛超標事件的性質(zhì)和現(xiàn)實中的應(yīng)急管理程序來看，均將血鉛超標事件納入到突發(fā)環(huán)境污染事件，這樣的類型化處理沒有問題。但是，筆者認為，在突發(fā)污染事件應(yīng)急管理的框架下，機制實施的目的在于控制和治理環(huán)境污染，雖然會間接起到保護公眾生命健康的目的，但不是以此為直接目標。如果在突發(fā)環(huán)境事件類型劃分中加入專門的“突發(fā)健康損害事件”，則直接以公民的生命健康受到損害為由啟動突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案，并以公民生命健康權(quán)受到保障與救濟的狀況作為評估機制實施的標準。

二、法律依據(jù)的疏漏與補足

1.血鉛超標事件應(yīng)急處置中法律依據(jù)的疏漏

雖然，突發(fā)性環(huán)境事件屬于非常規(guī)決策和非程序性問題，政府具有許多即時性和便利性的權(quán)力，但是現(xiàn)代民主和法治國家的一個基本要求是，國家應(yīng)當以法律的形式來規(guī)范整個環(huán)境應(yīng)急機制，特別是當政府在行使涉及到應(yīng)急資源的配置和征用、對有關(guān)組織或個人的獎懲等的強制性權(quán)力時，更應(yīng)當有行為法上的依據(jù)[9](P25-26)。就國際經(jīng)驗來看，多數(shù)國家在處置突發(fā)公共事件時都注重制定統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法，以規(guī)范政府在突發(fā)公共事件發(fā)生時所行使的應(yīng)急性權(quán)力，包括權(quán)力的行使主體、程序、對公民權(quán)力的限制以及救濟等具體內(nèi)容。

自2003年“非典”事件之后，我國加快了突發(fā)公共事件應(yīng)急機制建設(shè)。2006年1月8日國務(wù)院發(fā)布《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，2007年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于全面加強應(yīng)急管理工作的意見》、《關(guān)于加強基層應(yīng)急管理工作的意見》，并組織編寫了一系列專項應(yīng)急預(yù)案。在中央政府層面出臺突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案和各專項應(yīng)急預(yù)案后，各層級的地方政府也建立了相應(yīng)的突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案體系，至此我國的應(yīng)急管理體系初步建立。與此同時，我國在現(xiàn)實需求和各界呼吁下，注重了突發(fā)公共事件應(yīng)對的法制建設(shè)，全國人大常委會2007年8月通過了《突發(fā)事件應(yīng)對法》?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》被有些學者認為是我國應(yīng)急行政法治的一個里程碑，它通過確立“分類”、“分級”、“分期”原則、引入比例原則等措施注重保護公民權(quán)益，著眼點在于規(guī)范政府應(yīng)急權(quán)力、提高政府應(yīng)急能力[10](P68-72)。對于我國現(xiàn)行《突發(fā)事件應(yīng)對法》所存在的問題及發(fā)揮其預(yù)期作用迫切需要改進的措施，已有不少學者論及。從研究目的出發(fā)，本文論述現(xiàn)行的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機制存在的問題不著眼于此。

一般而言，國家對社會的管理有兩種，一種是常態(tài)管理，一種是非常態(tài)管理（危機管理）[11](P8)。對于常態(tài)管理，我們建立了很多管理制度，積累了較為完備的經(jīng)驗；但對危機管理中非常態(tài)應(yīng)對的預(yù)防和應(yīng)急準備不足。為了應(yīng)對這一現(xiàn)狀，目前我國關(guān)于行政應(yīng)急管理的規(guī)定有兩類，包括單項行政應(yīng)急立法和行政應(yīng)急預(yù)案。單項立法的突出問題是，它們不但缺乏統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，而且更多地反映行政應(yīng)對措施的有效性、合法性保障機制的相對不足。行政應(yīng)急預(yù)案是行政機關(guān)制定的預(yù)備工作方案，屬于行政工作計劃的范疇。它不能在已有法律授權(quán)以外設(shè)立新的行政應(yīng)急權(quán)利義務(wù)，只是對現(xiàn)有法律授權(quán)的具體實施辦法[12](P28)。也即是說，在應(yīng)急管理中，我們應(yīng)當重視以單項應(yīng)急立法和行政應(yīng)急預(yù)案所構(gòu)成的應(yīng)急管理機制，但僅此不夠，單項應(yīng)急立法和行政應(yīng)急預(yù)案自身的性質(zhì)決定了，要發(fā)揮其預(yù)期作用，還必須在應(yīng)急機制啟動應(yīng)急管理后，將所有應(yīng)急管理工作納入到常態(tài)管理的法律制度體系中。就突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急管理來看，除了啟動《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》，還必須重視適用現(xiàn)行的環(huán)境法律制度。

但是，我國環(huán)境法律體系所確立的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的常態(tài)管理制度體系中并沒有確立保障公民健康的法律依據(jù)。雖然我國環(huán)境基本法明確規(guī)定了“保護和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康”的立法目的，其他單行法也根據(jù)《環(huán)境保護法》規(guī)定了相似的立法目的。但是，在具體的環(huán)境法律機制建構(gòu)和法律制度設(shè)計中卻并沒有規(guī)定“保障人體健康”的具體內(nèi)容?？疾飙h(huán)境立法思路和具體法律制度設(shè)計的歷史變遷，初期的環(huán)境法律基本上著眼于環(huán)境污染的治理，發(fā)展中的環(huán)境法逐步轉(zhuǎn)向?qū)τ谖廴镜姆乐尾⒅?，現(xiàn)在我們的環(huán)境立法和制度設(shè)計重視了環(huán)境污染的防治和生態(tài)環(huán)境的保護，也認識到環(huán)境侵權(quán)的原因行為既有環(huán)境污染也有生態(tài)破壞。但是我們的環(huán)境立法和實踐卻并沒有充分關(guān)注環(huán)境與健康的內(nèi)在關(guān)系，沒有關(guān)注環(huán)境法律如何通過治理污染、保護環(huán)境來促進健康。在污染防治和資源保護的單行環(huán)境法律體系中，以對多種形式污染的控制、多樣環(huán)境要素的保護為主要立法思路，相對應(yīng)地，也以污染防治、生態(tài)保護的效果作為考察環(huán)境法律實施效果的依據(jù)。但是，環(huán)境法律體系對于現(xiàn)實的規(guī)制和關(guān)注也僅到此一步，沒有把健康的考量標準納入檢查環(huán)境法律實施效果的視野。

在眾多的血鉛超標事件中，各地方政府啟動突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理機制，而具體的危機處置過程適用的制度內(nèi)核則是常規(guī)化的環(huán)境行政管理制度，制度適用的預(yù)期是化解社會群體性糾紛，維護社會秩序穩(wěn)定，治理污染。比如，清遠血鉛超標事件發(fā)生后，清遠市政府啟動應(yīng)急處理工作，向廣東奧克萊電源有限公司下達《關(guān)于責令停產(chǎn)整治的通知》，責令其停產(chǎn)整治，全面展開了解調(diào)查，并加大排查力度，對出現(xiàn)問題的兒童實行復查和醫(yī)治。福建上杭血鉛超標事件發(fā)生后，地方政府啟動應(yīng)急預(yù)案，主要工作是對污染源華強電池廠下達無限期“停產(chǎn)令”，同時，由縣環(huán)保局派員入駐工廠，實施在線監(jiān)測和監(jiān)督整改，對環(huán)境進行進一步檢測，對血鉛超正常值的兒童進行醫(yī)治及營養(yǎng)干預(yù)。這些應(yīng)急措施的實施都是以治理污染、保護環(huán)境為直接目的，并沒有直接指向?qū)τ诠窠】档木S護，即使是對血鉛超標兒童的醫(yī)治也是以平息糾紛、維護秩序、解決群體性事件為直接指向的。不以公民健康為指向的應(yīng)急機制及環(huán)境管理所直接導致的問題是，在眾多血鉛超標事件中，陜西鳳翔、福建上杭等地對于重金屬污染源的監(jiān)測數(shù)據(jù)都顯示，廢水、廢氣、固廢排放符合國家相關(guān)標準，周邊土壤鉛含量也符合國家土壤環(huán)境質(zhì)量標準，但最終都引致大量的血鉛超標。

2.突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理中法律依據(jù)的體系化、立體化完善

突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機制的實施契機于突發(fā)環(huán)境事件的發(fā)生，但應(yīng)急機制實施后，還是必須轉(zhuǎn)入常規(guī)的環(huán)境管理制度，適用既有的環(huán)境管理制度體系，在具有內(nèi)在自洽性的制度框架內(nèi)才能實現(xiàn)環(huán)境危機的有效應(yīng)對。因此，要真正解決頻發(fā)的血鉛超標事件并且形成一種預(yù)防類似事件發(fā)生的長效機制，就必須在常規(guī)的環(huán)境法律制度體系中補足既有制度體系的疏漏，實現(xiàn)契合現(xiàn)實需求的環(huán)境法律制度的立體化。頻繁爆發(fā)的血鉛超標事件對于我們完善現(xiàn)有的環(huán)境法律制度提出了要求，要實現(xiàn)此目的，如上文所述，我國《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》為代表的應(yīng)急機制中列舉了三類突發(fā)環(huán)境事件，還應(yīng)當加入一類專門的“突發(fā)健康損害事件”，除此之外，還必須在現(xiàn)行的環(huán)境法律制度體系中補充保障公民人體健康的立法規(guī)定。

筆者認為，出于現(xiàn)實可操作性考慮，預(yù)期實現(xiàn)現(xiàn)行的環(huán)境法律制度保障人體健康，在現(xiàn)有的法律框架下，最有可能的具體路徑是完善現(xiàn)行的環(huán)境標準體系。在我國制度語境中，環(huán)境標準是環(huán)境法律制度體系的重要構(gòu)成部分，并且，環(huán)境標準作用于環(huán)境執(zhí)法從而保障健康，其意義表現(xiàn)在：第一，環(huán)境標準指導確立以保護健康為中心的環(huán)境政策；第二，環(huán)境標準的靈活性、兼容性、技術(shù)性有利于采取多種政策手段保障健康；第三，環(huán)境標準作為具體環(huán)境執(zhí)法的行為準則和檢驗標準[13](P19-20)。具體而言，通過完善現(xiàn)行的環(huán)境標準體系以確立保障人體健康的法律依據(jù)，可以從以下幾個方面做起：

第一，確立保障人體健康在環(huán)境標準體系建設(shè)中的目標地位，通過調(diào)查，明晰各種污染物對人體健康損害的判定標準，追蹤環(huán)境污染物對人體損害的污染源，調(diào)查環(huán)境事件中會損害公共健康的環(huán)境因素與因果關(guān)系，分析環(huán)境因子破壞對人體健康影響的內(nèi)在機理，確立科學完善的控制污染物排放和環(huán)境質(zhì)量破壞標準從而保障人體健康。

第二，填補環(huán)境與健康標準的空白，制定符合中國國情的環(huán)境健康標準體系，尤其是需要在探析兒童等敏感人群對于環(huán)境質(zhì)量標準需求的基礎(chǔ)上確立專門的健康標準。

第三，加強環(huán)境標準之間的協(xié)調(diào)，特別是具有相互遷移關(guān)系的環(huán)境媒介（主要是大氣、水、土壤等）之間的環(huán)境質(zhì)量標準協(xié)調(diào)、環(huán)境質(zhì)量標準與各類污染物排放標準之間的協(xié)調(diào)，環(huán)境標準與衛(wèi)生標準、農(nóng)業(yè)和工礦業(yè)生產(chǎn)標準之間的協(xié)調(diào)。

第四，完善環(huán)境標準的實施工具，特別是改進排污許可證制度，強化環(huán)境監(jiān)測制度。將排放許可證與污染物排放標準和環(huán)境容量緊密結(jié)合起來，并配套實施嚴格的環(huán)境監(jiān)測制度，提高環(huán)境監(jiān)測能力，增加監(jiān)測覆蓋面和監(jiān)測頻度，確保排污許可證制度在環(huán)境污染控制方面發(fā)揮應(yīng)有的作用。

第五，針對重金屬污染已經(jīng)在不同區(qū)域大面積呈現(xiàn)并導致血鉛超標的趨勢，國務(wù)院2011年2月18日批復環(huán)保部《重金屬污染綜合防治“十二五”規(guī)劃》，在此基礎(chǔ)上，需要在重金屬工業(yè)等特殊行業(yè)集中的特殊地區(qū)實行專門的環(huán)境標準，并使得現(xiàn)行行業(yè)標準與之相協(xié)調(diào)，降低高環(huán)境健康風險區(qū)域人們的健康風險。

三、環(huán)境信息公開制度的缺陷與矯正

政府環(huán)境信息公開，是指政府向社會、公眾公布以一定形式記錄和保存的有關(guān)生態(tài)環(huán)境、自然資源、防災(zāi)減災(zāi)的信息、情報、資料、數(shù)據(jù)。既有的文獻研究了政府環(huán)境信息公開的相關(guān)內(nèi)容，比如從保障公民的環(huán)境權(quán)、環(huán)境知情權(quán)和環(huán)境信息權(quán)等方面論述政府公開環(huán)境信息的權(quán)利基礎(chǔ)、必要性，也從保障環(huán)境權(quán)利、提高公眾環(huán)境參與意識和促進環(huán)境保護等方面研究了政府公開環(huán)境信息的重要意義。這些研究很有必要，也存在不少拓展的空間，但這里不打算進行理論探討。從突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理的角度出發(fā)，筆者認為，政府公開環(huán)境信息尤有特殊的現(xiàn)實意義。

1.現(xiàn)行突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理中環(huán)境信息公開制度的缺陷

現(xiàn)行突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理中的環(huán)境信息公開制度在實施過程中，存在著諸多缺陷，效果也不甚理想，可以總結(jié)為以下幾個方面：

第一，政府主動公開環(huán)境信息義務(wù)的履行不夠。雖然按照國家規(guī)定，《環(huán)境信息公開辦法》也詳細規(guī)定了信息公開的具體要求，但地方政府在處置突發(fā)環(huán)境事件中的環(huán)境信息公開時存在諸多問題。比如，《環(huán)境信息公開辦法》（試行）要求環(huán)保部門必須在職責范圍內(nèi)公開環(huán)境法律法規(guī)、政策、標準、行政許可與行政審批等17個方面的環(huán)境信息，但很多地方環(huán)保部門以技術(shù)跟不上為由強調(diào)公開這些環(huán)境信息的難度，導致實際上公開的環(huán)境信息的范圍不全面、不及時。

第二，公民申請政府公開環(huán)境信息時很難盡如人意。比如云南省會澤縣也爆發(fā)了兒童血鉛超標事件，筆者在當?shù)卣{(diào)研中了解到，公眾向環(huán)境監(jiān)測站索要環(huán)境信息，監(jiān)測站一般都不會提供，并且還認為沒有公開太多環(huán)境信息的必要。會澤縣的環(huán)境信息主要是發(fā)往政府職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，滿足公民申請政府公開環(huán)境信息的主要內(nèi)容是地方空氣質(zhì)量，但不包括過于具體的環(huán)境信息，比如某個企業(yè)的排污情況。再比如，會澤縣衛(wèi)生局也沒有公布一些因為企業(yè)排污導致環(huán)境損害至人體健康受損的數(shù)據(jù)，而僅僅是公開一些普適性的疾病防治常識。

第三，政府提供的環(huán)境與健康信息在真實性上遭受質(zhì)疑。以福建上杭血鉛超標事件為例，福建上杭自發(fā)現(xiàn)一例血鉛超標之后，蛟洋村71位村民要求鄉(xiāng)村醫(yī)生帶著孩子們到龍巖市第二醫(yī)院檢測，但檢測結(jié)果中超過100微克/升的只有4人，超過60微克/升的65人，還有2人在60微克/升以下，這使得廣大村民廣泛質(zhì)疑檢測結(jié)果的真實性，于是更多村民舍近求遠地避開龍巖市第二醫(yī)院，到福州、廈門甚至廣東、江西的醫(yī)院去檢測。而檢測結(jié)果又進一步證實了村民們的猜疑，大多數(shù)兒童血鉛檢測的結(jié)果都高于100微克/升。于是，在不真實的環(huán)境健康信息下，村民普遍陷入恐慌。

2.突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置中政府環(huán)境信息公開制度的矯正

第一，及時、動態(tài)、準確、真實地公布環(huán)境信息。雖然我國《環(huán)境信息公開辦法（試行）》既明確規(guī)定了環(huán)保部門主動公開和環(huán)保部門依公民、法人和其他組織申請公開兩種方式，又在第11條明確規(guī)定了環(huán)保部門應(yīng)當在職責權(quán)限范圍內(nèi)向社會主動公開政府環(huán)境信息的17項內(nèi)容。但是，僅此不夠，因為上述內(nèi)容的規(guī)定僅僅針對的是常態(tài)的環(huán)境管理。在突發(fā)環(huán)境事件中，應(yīng)當根據(jù)“屬地”原則，以有助于公眾環(huán)境知情權(quán)和參與權(quán)實現(xiàn)的目的，將環(huán)境污染事件發(fā)生及其解決過程與方式、對于在本地建設(shè)的項目的環(huán)評結(jié)果、污染企業(yè)致害機理、環(huán)境污染與健康損害之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)等內(nèi)容，及時且真實地向公眾動態(tài)公布，以盡量實現(xiàn)保障健康、防治污染、化解危機、維護秩序為指向。

第二，構(gòu)建環(huán)境信息聯(lián)動和部門共享機制。環(huán)境與健康是一個有機的整體，需要各職能部門之間的配合，其中一個重要方面就是信息共享。信息的共享會節(jié)約大量成本，會使職能部門在成本最小的情況下、在最短的時間內(nèi)考慮到各方面的因素作出最有利于環(huán)境的決策。因此筆者建議，要構(gòu)建縱橫交錯的環(huán)境信息共享平臺。從職能部門之間的聯(lián)動和信息共享上看，在與生態(tài)環(huán)境和公民健康相關(guān)的職能部門之間建立長效的常規(guī)的信息共享平臺與交流機制；從地區(qū)信息共享上看，尤其重視跨行政區(qū)域環(huán)境污染信息的共享與聯(lián)動。建立這樣的聯(lián)動和共享機制，就能夠保證時間上連續(xù)、空間上全面的環(huán)境質(zhì)量狀況和環(huán)境污染相關(guān)疾病與死亡的發(fā)生狀況以及有關(guān)分析結(jié)果為各管理部門動態(tài)掌握。

第三，拓展環(huán)境與健康事件的信息來源并及時公開。以血鉛超標事件應(yīng)急處置為例，為便于環(huán)境污染健康損害問題的早期發(fā)現(xiàn)和預(yù)警，應(yīng)擴大事件收集范圍，除應(yīng)包括有明確污染原因，如安全生產(chǎn)事故、交通事故、違法排污行為等原因所導致的健康損害的環(huán)境事件外，還應(yīng)該針對突發(fā)環(huán)境事件對于公民健康和生態(tài)環(huán)境將造成不可逆轉(zhuǎn)損害的特性，對存在潛在健康風險的污染事件以及經(jīng)媒體曝光或民眾舉報的可能與環(huán)境污染有關(guān)的健康損害事件進行收集。同時，突發(fā)環(huán)境事件、環(huán)境信訪相關(guān)信息應(yīng)與環(huán)境與健康工作關(guān)聯(lián)，充分利用環(huán)境保護部門、衛(wèi)生部門已有的環(huán)境與健康事件調(diào)查成果、環(huán)境污染健康損害高風險區(qū)域數(shù)據(jù)，予以共享和公開。

四、結(jié)語

血鉛超標事件除了引起社會廣泛的關(guān)注和擔憂，也不斷迫使我們反思現(xiàn)行經(jīng)濟增長模式和社會發(fā)展方式。在污染企業(yè)與普通公民、經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護、政績訴求與公眾健康等多重博弈中，我們不得不及時做出抉擇。如今，在我國構(gòu)建和諧社會、“兩型社會”和堅持科學發(fā)展觀的政策導向下，國家和社會在宏觀政策層面已經(jīng)非常注重可持續(xù)發(fā)展，促進生態(tài)環(huán)境的保護，秉持綠色GDP的考核標準，國務(wù)院最近批復了《重金屬污染綜合防治“十二五”規(guī)劃》，由環(huán)保部、監(jiān)察部、司法部等國家九部門聯(lián)合開展的打擊不法排污專項行動也將重金屬污染防治作為重點。可以預(yù)見，在國家政策層面將采取更有力措施遏制血鉛超標事件的頻繁發(fā)生。同時，血鉛超標事件也拷問了我國突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急機制和常規(guī)管理制度，拷問了我國現(xiàn)行制度的績效及其執(zhí)行力。我們還需要應(yīng)對現(xiàn)行機制中對于公民健康保障價值標準的缺位、法律依據(jù)的疏漏和環(huán)境信息公開的缺失等問題，有針對性地進行制度完善，以發(fā)揮應(yīng)急機制和常規(guī)制度在應(yīng)對處置血鉛超標等突發(fā)環(huán)境事件中的協(xié)同作用。

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劉超（1980-），男，湖北武穴人，法學博士，武漢大學法學院博士后研究人員，華僑大學法學院講師，研究方向為環(huán)境法和環(huán)境民法。

D 922.68

A

1671-7155（2011）04-0064-06

10.3969/j.issn.1671-7155.2011.04.013

2011-04-22

泉州市社會科學研究2010年規(guī)劃項目“新公共管理理論視閾下預(yù)防和處置突發(fā)公共事件應(yīng)急機制研究：以泉州市為中心”（項目編號：2010B—ZC07）的階段性成果。

（責任編輯 周吟吟）