趙 耀

（中共中央黨校，北京 100091）

選人用人制度改革探析
——基于政治合法性的視角

趙 耀

（中共中央黨校，北京 100091）

執(zhí)政黨如何選人用人，涉及到執(zhí)政黨政治合法性問題。增強(qiáng)選人用人合法性就是使民眾認(rèn)可執(zhí)政黨選人用人制度。執(zhí)政黨必須針對(duì)選人用人的合法性不足，改革選人用人制度，提高選人用人合法性，才能保持和鞏固執(zhí)政地位。

合法性；選人用人；合法性不足；對(duì)策

合法性是當(dāng)代政治學(xué)的核心概念，它反映了公共權(quán)力與民眾的政治關(guān)系。“政治合法性，就是指政府基于被民眾認(rèn)可的原則的基礎(chǔ)上實(shí)施統(tǒng)治的正統(tǒng)性或正當(dāng)性。簡單而言，就是政府實(shí)施統(tǒng)治在多大程度上被民眾視為合理的和符合道義的”[1](P144)。政黨雖然不是國家機(jī)關(guān)，但政黨的活動(dòng)與國家政權(quán)密切相關(guān)。政黨為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)本階級(jí)的利益，就需要掌握公共權(quán)力，成為執(zhí)政黨，依靠行使公共權(quán)力，來實(shí)現(xiàn)黨的意志和目標(biāo)。但是，一個(gè)政黨能否上臺(tái)執(zhí)政并保持其執(zhí)政地位，并非取決于政黨的主觀愿望，而主要依據(jù)民眾的支持。民眾的支持是政黨執(zhí)政的先決條件。在現(xiàn)代社會(huì)，一個(gè)政黨無論它的自我評(píng)價(jià)有多高，組織狀況多么完備、嚴(yán)密，如果得不到民眾的支持，它就不可能上臺(tái)執(zhí)政或是長久地保持其執(zhí)政地位[2]?？梢?，合法性是執(zhí)政黨上臺(tái)執(zhí)政的基礎(chǔ)，是長期執(zhí)政的關(guān)鍵。由于執(zhí)政黨的執(zhí)政是通過各級(jí)黨的干部來具體掌握和運(yùn)用權(quán)力，這就涉及到執(zhí)政黨選人用人的政治合法性問題。隨著政治體制改革的深入和社會(huì)主義民主政治的推進(jìn)，民眾對(duì)于選人用人的關(guān)注和參與越來越高，對(duì)于干部隊(duì)伍建設(shè)的要求越來越高，并將選人用人與執(zhí)政黨執(zhí)政的合法性聯(lián)系起來，因此，改革選人用人制度，提高選人用人的合法性，是執(zhí)政黨亟需解決的重大課題。

一、選人用人合法性的闡釋

如前所述，政治合法性是一種正當(dāng)性和合理性，它通過民眾的認(rèn)可和擁護(hù)程度表現(xiàn)出來。只有那些被民眾內(nèi)心所體認(rèn)的權(quán)威和秩序，才具有政治學(xué)意義上的合法性。就選人用人的合法性而言，一方面，指涉由誰來充當(dāng)公共權(quán)力的掌握者，怎樣選擇公共權(quán)力的掌握者才是正當(dāng)?shù)?；另一方面，還指涉選人用人的合法化。哈貝馬斯認(rèn)為，所謂合法化，就是借助論證的力量說服人們?nèi)シ?，合法性取決于合法化本身的論證水平。因?yàn)檫x人用人的合法性都是通過對(duì)合法性資源的掌握和運(yùn)用來獲得的，這一過程就是選人用人的合法化。那么，取得和增強(qiáng)選人用人合法性的主要途徑只能是盡可能增加民眾的共識(shí)和認(rèn)同感，從而使民眾認(rèn)可執(zhí)政黨選人用人制度。

1.權(quán)力授受的合法性

“馬克思主義權(quán)力觀概括起來是兩句話：權(quán)為民所賦，權(quán)為民所用”[3]。這兩句話鮮明地指出了政黨與民眾之間的權(quán)力授受關(guān)系。政黨是民眾控制公共權(quán)力的工具，政黨必須首先取得民眾授權(quán)。要取得民眾授權(quán)，政黨必須滿足并體現(xiàn)民眾的利益、愿望和要求。這樣，政黨和民眾之間建立起一種相關(guān)關(guān)系，公民通過選擇執(zhí)政黨來表達(dá)意愿，執(zhí)政黨通過向民眾提供滿意人選獲得他們的支持，這迫使執(zhí)政黨在選人用人時(shí)要充分顧及民眾的要求。執(zhí)政黨上臺(tái)執(zhí)政，獲得了控制公共權(quán)力的機(jī)會(huì)，主要是對(duì)機(jī)構(gòu)和官職的控制，即對(duì)“選人用人權(quán)”的控制。在民主政治條件下，公共權(quán)力的所有權(quán)屬于民眾，執(zhí)政黨對(duì)公共權(quán)力（包括選人用人權(quán)）實(shí)施控制只不過是民眾對(duì)公共權(quán)力所有權(quán)的邏輯延伸。這種控制的每一步都以是否反映民眾的要求為準(zhǔn)繩[4]。

2.選人用人標(biāo)準(zhǔn)的合法性

政黨承擔(dān)著選人用人的重要功能。按照阿爾蒙德的觀點(diǎn)，每個(gè)政治體系必定要通過各種方式選用部分人員在政治結(jié)構(gòu)中擔(dān)當(dāng)精英角色。政黨都非常重視選拔和培養(yǎng)自己的政治精英，“政黨是招募精英和培養(yǎng)政治骨干的重要途徑。它提供了準(zhǔn)備、選擇和培養(yǎng)國家各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的重要機(jī)制。它像是政府的門衛(wèi)，控制著個(gè)人進(jìn)入政府的程序。它選拔政治精英，通過多種方式培養(yǎng)組織精英的實(shí)際政治能力。在許多情況下，政黨為政治家提供了培訓(xùn)的場所，為他們提供從事政治活動(dòng)所必需的技術(shù)、知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)以及職業(yè)結(jié)構(gòu)”[1](P178)。馬克思主義政黨始終把挑選干部作為革命和建設(shè)的基本問題之一，把培養(yǎng)選拔本階級(jí)的精英作為一項(xiàng)重要任務(wù)，因?yàn)槭聵I(yè)成敗，關(guān)鍵在人，關(guān)鍵在干部。選人用人必須堅(jiān)持一定的標(biāo)準(zhǔn)，選什么樣的人、用什么樣的人折射政黨的性質(zhì)和宗旨，執(zhí)政黨通過體現(xiàn)時(shí)代要求和民眾意愿的選人用人標(biāo)準(zhǔn)選拔使用干部，就從根本上保證了干部的合法性來源。歷經(jīng)革命和建設(shè)，執(zhí)政黨的選人用人標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生了演進(jìn)，從“四化”標(biāo)準(zhǔn)——六大基本條件——五種能力——“六大導(dǎo)向”①鄧小平提出干部選拔的“四化”標(biāo)準(zhǔn)，即“革命化、年輕化、知識(shí)化、專業(yè)化”。2002年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》頒布，第二章第六條規(guī)定了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的六大基本條件。2004年《關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》提出，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要具有科學(xué)判斷形勢的能力、駕馭市場經(jīng)濟(jì)的能力、應(yīng)對(duì)復(fù)雜局面的能力、依法執(zhí)政的能力和總攬全局的能力五種能力。2008年，在全國組織工作會(huì)議上，習(xí)近平同志提出，干部選拔要遵守“六大導(dǎo)向”，即注重品行、科學(xué)發(fā)展、崇尚實(shí)干、重視基層、鼓勵(lì)創(chuàng)新、群眾公認(rèn)。，到“德才兼?zhèn)?、以德為先”，“把政治上靠得住、工作上有本事、作風(fēng)上過得硬、人民群眾信得過的干部選拔上來”[5](P20)。選人用人標(biāo)準(zhǔn)在不斷發(fā)展和豐富，與時(shí)俱進(jìn)，但是始終貫穿著“立黨為公、執(zhí)政為民”的執(zhí)政價(jià)值觀，這也是執(zhí)政黨最本質(zhì)的合法性根源。正是這個(gè)價(jià)值理念贏得了民眾的價(jià)值認(rèn)同，奠定了選人用人合法性的思想基礎(chǔ)。因?yàn)槊癖妼?duì)選人用人標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)同，歸根結(jié)底是從執(zhí)政黨的價(jià)值理念中獲得的。

3.制度和程序的合法性

在現(xiàn)代政治中，合法性獲得的一個(gè)重要基礎(chǔ)是統(tǒng)治合法性必須建立在正式制定的規(guī)則和法律的正當(dāng)行為的要求之上，人們服從依照法規(guī)而占據(jù)某個(gè)職位并行使權(quán)力的統(tǒng)治者，如通過選舉任職的政府官員。[6]選人用人制度的合法化，就要求執(zhí)政黨必須努力證明選人用人制度是符合“權(quán)為民所賦、權(quán)為民所用”的馬克思主義權(quán)力觀的，同時(shí)選人用人必須通過合法的途徑，按照正常的程序，來自于民意并體現(xiàn)著民意，才能得到民眾的認(rèn)可。因此，在選人用人過程中必須嚴(yán)格依照法律法規(guī)、制度和程序來進(jìn)行。

二、選人用人合法性不足的表現(xiàn)及其危害

近年來，選人用人制度改革取得了很大進(jìn)展，但是選人用人合法性不足問題還不同程度存在，在有些方面表現(xiàn)相當(dāng)突出。如果選人用人合法性不足長期存在，就會(huì)直接導(dǎo)致民眾對(duì)執(zhí)政黨干部工作甚至干部隊(duì)伍素質(zhì)產(chǎn)生不信任，進(jìn)而對(duì)執(zhí)政黨的執(zhí)政能否代表最廣大人民群眾的根本利益產(chǎn)生懷疑，執(zhí)政黨就會(huì)失去民眾的認(rèn)同、支持和忠誠，以至于發(fā)生合法性危機(jī)，而合法性危機(jī)的直接后果是導(dǎo)致松動(dòng)和銷蝕執(zhí)政基礎(chǔ)，對(duì)執(zhí)政黨地位產(chǎn)生嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。這是執(zhí)政黨面對(duì)的極其重大的緊迫問題。

1.任命制與選舉制錯(cuò)位，弱化了權(quán)力授受的合法性

長期以來，執(zhí)政黨在選人用人上有兩種基本制度形式，一種是任命制，由黨組織直接任免委派干部；另一種是選舉制，即黨組織不直接任免，而是通過黨的干部路線的指導(dǎo)作用，通過黨的建議和監(jiān)督作用，采用推選和舉薦方式產(chǎn)生干部。就黨內(nèi)干部制度而言，在正常情況下，黨的各級(jí)委員會(huì)都應(yīng)由黨的各級(jí)代表大會(huì)或黨員大會(huì)選舉產(chǎn)生。調(diào)動(dòng)或指派下級(jí)黨組織的負(fù)責(zé)人，是在黨的地方各級(jí)代表大會(huì)閉會(huì)期間，為保持黨的領(lǐng)導(dǎo)工作的連續(xù)性而采取的一種措施。對(duì)此，黨章第十三條作了明確規(guī)定?？梢钥闯觯谶@里任命制是對(duì)選舉制的一種補(bǔ)充，不可濫用。但在實(shí)際中，這樣的“調(diào)動(dòng)或者指派”太頻繁、面太大，致使一些地方的主要負(fù)責(zé)人，特別是高級(jí)負(fù)責(zé)人(包括“委員”“常委”等職務(wù)都是任命的)實(shí)際上可以不對(duì)相應(yīng)的組織負(fù)責(zé)，或者實(shí)際上可以不受相應(yīng)組織的約束。這種做法是與黨章相悖的。黨章第十四條規(guī)定：“黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，對(duì)同下級(jí)組織有關(guān)的重要問題作出決定時(shí)，在通常情況下，要征求下級(jí)組織的意見?！盵7](P34)重要問題包括“調(diào)動(dòng)或者指派”，一般情況下是應(yīng)該向有關(guān)下級(jí)機(jī)關(guān)說明原因的。否則，上級(jí)機(jī)關(guān)凡是認(rèn)為“有必要”，就可以“調(diào)動(dòng)或者指派”下級(jí)負(fù)責(zé)人，那就會(huì)有損選人用人的公信度。同時(shí)，在選人用人過程中，有的打著“黨管干部”的旗號(hào)，認(rèn)為“黨管干部”就是黨委說了算，沒有必要走形式，甚至把黨內(nèi)選舉看作是多余的，隨之采取各種形式應(yīng)付，把本應(yīng)選舉產(chǎn)生的干部用任命的方式代替。這樣做的嚴(yán)重后果就是將任命制絕對(duì)化、凝固化，把選人用人決定權(quán)掌握在少數(shù)人手中，結(jié)果只能是“由少數(shù)人選人，在少數(shù)人中選人”。少數(shù)人替代組織選人用人，從根本上扭曲了權(quán)力授受的合法性。目前，隨著選人用人制度改革的深入，競爭性選拔干部在任用干部中的比例逐步擴(kuò)大，在選人用人路徑選擇方面，任命制與選舉制權(quán)限不清的問題更加突出。比如，由于路徑錯(cuò)誤，造成本該通過競爭性選拔而上崗的政務(wù)類干部，卻繼續(xù)沿用任命制，由上級(jí)直接任命或形式上走走選舉程序。本該采用任命制來等級(jí)授職的業(yè)務(wù)類干部，卻要像政務(wù)類干部那樣去參加選舉。結(jié)果該選的不選，該任命的選舉，就易于產(chǎn)生混亂[8]。

2.民主推薦、民意測評(píng)失真，不能完全體現(xiàn)真實(shí)的民意

民主推薦、民意測評(píng)結(jié)果的科學(xué)性和真實(shí)性是選人用人合法性的基礎(chǔ)。選人用人是一項(xiàng)復(fù)雜性的工作。從單位內(nèi)部政治生態(tài)看，單位內(nèi)部風(fēng)氣、“一把手”素質(zhì)、內(nèi)部利益關(guān)系等因素，都可能影響到民主推薦、民意測評(píng)結(jié)果。比如，某些單位風(fēng)氣不正，內(nèi)部政治生態(tài)不是良性循環(huán)，雖然民主推薦、民意測評(píng)結(jié)果是真實(shí)的，但有時(shí)選出來的恰恰是帶頭搞不正之風(fēng)的人。從參與主體看，一方面一味地?cái)U(kuò)大群眾參與范圍，讓不了解情況的人隨意投票、盲目投票，表面上轟轟烈烈地?cái)U(kuò)大了群眾參與度，但實(shí)質(zhì)上降低了知情者所投票的份量，反而使群眾參與結(jié)果出現(xiàn)偏差。另一方面，單位內(nèi)部的民主推薦經(jīng)常都是特定級(jí)別的人參與，而有權(quán)參與的人又往往囿于各種利益關(guān)系、人際關(guān)系的制約，導(dǎo)致投票結(jié)果反映的是利益關(guān)系而非被選舉人的素質(zhì)。這些都直接影響民主推薦、民意測評(píng)的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

3.以合法的形式反映少數(shù)人意志，以法定的程序掩蓋暗箱操作

選人用人的合法性體現(xiàn)在大多數(shù)民眾的意愿。但是，在現(xiàn)實(shí)中，選人用人權(quán)往往蛻變成某些領(lǐng)導(dǎo)者的私權(quán)，消解了組織意識(shí)，直接導(dǎo)致干部隊(duì)伍宗派產(chǎn)生，助長領(lǐng)導(dǎo)干部獨(dú)斷專行作風(fēng)，扭曲了干部黨內(nèi)民主制度，使干部隊(duì)伍整體素質(zhì)下降。尤其是“一把手”在選人用人上權(quán)力過大。由于民主集中制的具體機(jī)制尚未有效完善，在黨委集體領(lǐng)導(dǎo)中主要領(lǐng)導(dǎo)人的意志仍起著決定性作用。因此，在選人用人上雖然有諸多程序、環(huán)節(jié)，但仍為主要領(lǐng)導(dǎo)的意志留下較大空間，使堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)流于形式。雖然實(shí)行了常委會(huì)或全委會(huì)“票決制”，在某些方面、某種程度上限制了“一把手”的權(quán)力，但“一把手”仍可在多個(gè)環(huán)節(jié)起到重要的影響作用。比如，可以通過“個(gè)別醞釀”以及事實(shí)上存在的“引導(dǎo)”權(quán)發(fā)揮重要作用。而且，領(lǐng)導(dǎo)者選人用人的自由裁量權(quán)經(jīng)常以合法的形式體現(xiàn)出來，有的通過限定候選人條件，有的以種種方式“做工作”，等等。這些做法，從本質(zhì)上說，是以法定的程序把領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人意志合法化。還有少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者以“改革”的名義，考試競聘，把“自己人”合法引入本單位，形成小圈子，但程序、手段完全合法。在一些地方選舉中，遵循“上面說了算”，以實(shí)現(xiàn)主要領(lǐng)導(dǎo)人意圖為唯一目的，有的以組織名義“做工作”，以便確保上級(jí)內(nèi)定的候選人“高票當(dāng)選”，這種狀況與拉票無異，只不過拉票的主體不同而已[9]。少數(shù)人尤其是“一把手”獨(dú)占選人用人權(quán)，這就為任人唯親乃至跑官要官、買官賣官提供了可能。

4.權(quán)錢交易頻發(fā)扭曲了選人用人標(biāo)準(zhǔn)，民眾對(duì)合法性產(chǎn)生質(zhì)疑

“一些地方和部門選人用人公信度不高，跑官要官、買官賣官等問題屢禁不止”[5](P5)，這種現(xiàn)象降低了組織的威信和神圣性，扭曲了選人用人標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)干部隊(duì)伍建設(shè)造成了非常惡劣的影響，民眾對(duì)此深惡痛絕。權(quán)錢交易在很大程度上是市場經(jīng)濟(jì)條件下的產(chǎn)物，從制度分析的角度來看，買官賣官實(shí)質(zhì)上是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的行為。選人用人腐敗的猖獗意味著，經(jīng)過成本和收益的理性計(jì)算，賣官者發(fā)現(xiàn)買官賣官有利可圖、有機(jī)可乘、風(fēng)險(xiǎn)很小，因而誘使意志薄弱的領(lǐng)導(dǎo)干部主動(dòng)選擇這種方式來實(shí)現(xiàn)自利的動(dòng)機(jī)。同時(shí)，買官者認(rèn)為職位是可以用錢買來的，那些通過權(quán)錢交易獲得領(lǐng)導(dǎo)職位的人，為了彌補(bǔ)“成本”，一旦掌權(quán)，必然會(huì)變本加厲搞腐敗。選人用人腐敗的屢禁不止，就其深層次原因來說，反映了現(xiàn)有的制度結(jié)構(gòu)和制度安排在激勵(lì)機(jī)制、機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)和約束機(jī)制等方面存在著一些缺陷。

三、選人用人制度改革的思考與對(duì)策

政治合法性意味著政權(quán)或制度的合理性。“制度指的是那些取得了一定程度合法性的、復(fù)合的并且反復(fù)出現(xiàn)的行為模式和互動(dòng)過程”[10](P349)。執(zhí)政黨要使自己保持足夠的合法性，獲得來自民眾的源源不斷的支持，就必須想方設(shè)法建立一種制度，這種制度能夠較好地體現(xiàn)執(zhí)政黨與民眾之間代表與被代表的關(guān)系，既能保證執(zhí)政黨對(duì)整個(gè)政治體制的控制，又能保證民意得到順暢的表達(dá)[11](P550)。從長遠(yuǎn)發(fā)展和政權(quán)持久延續(xù)的角度看，對(duì)于維護(hù)政治統(tǒng)治來說，因?yàn)橹贫群侠矶艿矫癖娬J(rèn)可更為根本。因此，必須致力于選人用人制度的合法性建設(shè)，將制度、程序建立在無可置疑的公認(rèn)原則上，實(shí)現(xiàn)黨管干部原則、擴(kuò)大民主和依法辦事的統(tǒng)一。

1.堅(jiān)持黨管干部原則，賦予新的時(shí)代內(nèi)涵

綜觀30多年來選人用人制度改革，黨管干部始終貫穿其中，保證了改革的正確方向。所謂黨管干部，就是黨領(lǐng)導(dǎo)干部工作，即把干部看作權(quán)力運(yùn)作的主體，從執(zhí)政黨運(yùn)用權(quán)力推動(dòng)國家和社會(huì)發(fā)展的角度，對(duì)干部的使用、干部用權(quán)的全過程進(jìn)行控制，保證執(zhí)政黨路線、綱領(lǐng)、方針、政策得到執(zhí)行，保證黨的執(zhí)政目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。黨管干部不是一句空洞僵化的政治口號(hào)，無論是任命制還是選舉制都必須體現(xiàn)這一原則，黨管干部原則與為實(shí)現(xiàn)這一原則而制定的依法選舉和任免干部的法律法規(guī)，其目的是完全一致的。推進(jìn)選人用人制度改革，必須推動(dòng)黨管干部科學(xué)化，應(yīng)辯證地看待和處理黨管干部與人民當(dāng)家作主之間的關(guān)系，不能把兩者對(duì)立起來。黨管干部管得是否科學(xué)、有效，說到底，就在于能不能既保持黨對(duì)整個(gè)干部選擇過程的有效控制，又不使公眾的選擇權(quán)失去意義，要避免為了控制而架空公眾的選擇權(quán)或者為了保證公眾的選擇權(quán)而架空黨的領(lǐng)導(dǎo)[12]。

2.逐步減少任命制，努力擴(kuò)大選舉制

“每一個(gè)人大概都會(huì)同意‘廣泛民主原則’要包括以下兩個(gè)必要條件：第一，完全的民主性；第二，一切職務(wù)經(jīng)過選舉”[13](P135)。選舉制是以“多數(shù)原則”為依據(jù)，通過程式化表決機(jī)制遴選官員的基本制度，這一制度強(qiáng)調(diào)多數(shù)人意見表達(dá)的可能性和意見表達(dá)的實(shí)現(xiàn)。十七屆四中全會(huì)從積極發(fā)展黨內(nèi)民主的高度，明確地提出：“逐步擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉范圍。黨的任何組織和個(gè)人不得以任何方式妨礙選舉人依照規(guī)定自主行使選舉權(quán)?！盵5](P18)由于權(quán)力授受關(guān)系決定選人用人權(quán)力的運(yùn)行取向，因此，只有從解決制度問題入手，變?nèi)蚊茷檫x舉制，才能根本解決權(quán)力錯(cuò)位問題。從現(xiàn)實(shí)看，逐步減少任命制，努力擴(kuò)大選舉制是選人用人制度改革的發(fā)展趨勢。目前的競爭性干部選拔在某種意義上秉承了選舉制的基本精神。競爭性選拔從間接選舉到直接選舉，從混合投票到直接投票，從每輪按比例篩選到最后的票決等，無不體現(xiàn)選舉制的精神。在一定意義上，選舉制是對(duì)任命制的革命，因而也就成為選人用人制度改革的難點(diǎn)。對(duì)此，一方面，要處理好黨管干部與依法選舉和任免干部的關(guān)系，理清選舉制與任命制的適用范圍?！案刹俊北旧硎呛軐挿旱母拍?，對(duì)不同類型的干部需要有不同的改革方案。應(yīng)當(dāng)明確界定選舉制和任命制各自運(yùn)作的邊界，有關(guān)黨規(guī)黨法要對(duì)選舉制和任命制的適用條件和范圍做出具體規(guī)定。一般說來，在代表大會(huì)和委員會(huì)制機(jī)構(gòu)中，政務(wù)類干部需要選舉，因?yàn)檎?wù)類干部主決策，應(yīng)側(cè)重以公開公平公正為價(jià)值導(dǎo)向，選舉為常態(tài)，任命為非常態(tài)，而職能部門專業(yè)性技術(shù)性較強(qiáng)崗位不需要選舉，因?yàn)闃I(yè)務(wù)類干部主執(zhí)行，應(yīng)側(cè)重以效率為價(jià)值導(dǎo)向，任命為常態(tài)，競爭性選拔為非常態(tài)。另一方面，必須嚴(yán)格遵守選舉制的操作規(guī)范，黨規(guī)黨法要明確規(guī)定選舉產(chǎn)生干部的履職程序，關(guān)鍵是在任期內(nèi)不得被隨意調(diào)離，剛剛當(dāng)選旋即被調(diào)離是對(duì)選舉權(quán)威性的蔑視，既不利于廣大黨員及其黨代表對(duì)當(dāng)選干部的了解監(jiān)督，也不利于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)考察干部。涉及到黨內(nèi)干部異地交流問題，宜在任屆中期進(jìn)行，交流的干部在程序上先進(jìn)行代理，后經(jīng)過黨內(nèi)選舉正式任用。當(dāng)然，選舉制的實(shí)現(xiàn)并不是一蹴而就的，面臨一定的政治風(fēng)險(xiǎn)，因而應(yīng)當(dāng)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有計(jì)劃地穩(wěn)步進(jìn)行，有步驟、分階段向前推進(jìn)。但是，不能因?yàn)檫x舉制具有較大風(fēng)險(xiǎn)而裹足不前。

3.堅(jiān)持群眾公認(rèn)原則，不斷擴(kuò)大民眾選人用人的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)

民眾的權(quán)利是選人用人合法性的重要源泉?！叭罕姂?yīng)當(dāng)有權(quán)為自己選擇負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)者。群眾應(yīng)當(dāng)有權(quán)撤換他們。群眾應(yīng)當(dāng)有權(quán)了解和檢查他們活動(dòng)的每一個(gè)細(xì)節(jié)”[14](P143-144)。十七屆四中全會(huì)指出：“以落實(shí)黨員知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)為重點(diǎn)，進(jìn)一步提高黨員對(duì)黨內(nèi)事務(wù)的參與度，充分發(fā)揮黨員在黨內(nèi)生活中的主體作用?！盵5](P17)黨員群眾的主體作用應(yīng)體現(xiàn)在選人用人上。知情才能參與，首先，黨員群眾要有知情權(quán)。能夠了解和掌握黨的干部路線、方針、政策和干部工作的主要任務(wù)和工作重點(diǎn)，不同類型和層次的干部選拔任用資格、條件、方法和程序，當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)班子職數(shù)配置及空缺情況，選拔任用干部、調(diào)配安排干部的過程和結(jié)果，包括民主推薦、民意測評(píng)結(jié)果等情況。其次，以知情為基礎(chǔ)，擴(kuò)大群眾參與?？茖W(xué)規(guī)范黨員群眾參與民主推薦、民意測評(píng)的范圍、層次、人數(shù)、比例，把握“群眾”的廣泛性、層次性和代表性特點(diǎn)，做到群眾推薦、測評(píng)和考核中的廣泛性、層次性和代表性的統(tǒng)一。在代表性方面，尤其需要強(qiáng)調(diào)的是，代表必須是群眾推舉的，而不是指定的，切實(shí)能夠反映各相關(guān)利益主體和絕大多數(shù)人的意志和要求，公正地行使其所代表的部門和人員的代表職能。充分吸收關(guān)聯(lián)度高、知情度深、代表性強(qiáng)的群眾參與，并逐步創(chuàng)造條件將參與結(jié)果及時(shí)向群眾反饋，形成良性互動(dòng)循環(huán)。當(dāng)前，關(guān)鍵要在提高民主推薦質(zhì)量上下功夫。重點(diǎn)是明確參與推薦范圍，完善程序，科學(xué)分析民主推薦結(jié)果。再次，在選人用人過程中，建立以擴(kuò)大民主為改革取向的公開選拔機(jī)制，逐步擴(kuò)大選擇的范圍和比例，實(shí)行“差額推薦”、“差額考察”、“差額上會(huì)”、“差額提名”、“差額選舉”制度。最后，要建立健全黨員群眾對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人以及對(duì)干部工作程序的監(jiān)督機(jī)制。黨員群眾的有效監(jiān)督可以彌補(bǔ)現(xiàn)行干部工作監(jiān)督機(jī)制的不足，杜絕選人用人中的帶“病”提拔、帶“病”作業(yè)、帶“病”換崗和帶“病”離崗現(xiàn)象。

4.從源頭上消除制度性缺陷，有效遏制選人用人腐敗

如前分析，自上而下的選人用人制度使得選人用人權(quán)集中在少數(shù)人尤其是“一把手”手中，同時(shí)對(duì)選人用人權(quán)缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，這是導(dǎo)致選人用人腐敗的重要制度誘因。因此，改革選人用人制度就成為從源頭上預(yù)防和治理跑官要官、買官賣官等選人用人腐敗的關(guān)鍵。擴(kuò)大干部選任工作中的民主，逐步減少任命制，努力擴(kuò)大選舉制是一條有效的途徑。任命制客觀上使選人用人權(quán)集中在少數(shù)人手中，買官者只需有限的賄賂成本就可以搞定少數(shù)受賄對(duì)象。而在競爭性選舉制中，買官者面對(duì)的選民人數(shù)眾多，賄選成本遠(yuǎn)高于買官成本，即便賄選者當(dāng)選，也很難把賄選成本轉(zhuǎn)嫁給選民。因?yàn)椋S著選民權(quán)利意識(shí)的覺醒很難被收買，而且競爭對(duì)手從對(duì)立的角度進(jìn)行監(jiān)督，加之賄選成本增加使之難以承擔(dān)，賄選幾率會(huì)減少。隨著干部選任工作中的民主不斷擴(kuò)大，選舉制越來越多地得以推行，跑官要官、買官賣官等選人用人腐敗就會(huì)呈現(xiàn)頹勢[15](P372-373)。

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趙耀（1969-），男，河北冀州人，中共中央黨校黨建教研部博士研究生，研究方向?yàn)檎h理論與政黨比較。

D 262.3

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1671-7155（2011）04-0047-04

10.3969/j.issn.1671-7155.2011.04.009

2011-06-03

（責(zé)任編輯 何正欣）