郭柏林

(河南警察學(xué)院，河南鄭州450046)

法治化:河南省永城市社會(huì)治安管控模式永續(xù)之路

郭柏林

(河南警察學(xué)院，河南鄭州450046)

河南省永城市的社會(huì)治安管控模式引起學(xué)界和司法實(shí)務(wù)界的關(guān)注，它的主要特點(diǎn)是以防為主、打防并舉，其主要做法可以作為標(biāo)本在同類型的中小城市復(fù)制，但要實(shí)現(xiàn)這種模式的永續(xù)，有待于將其法治化。

社會(huì)治安管控模式;以防為主;法治化

改革開放后，豫魯蘇皖交界的黃淮平原長(zhǎng)期受農(nóng)業(yè)發(fā)展瓶頸的制約，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展落后于周邊地區(qū)，被有關(guān)學(xué)者稱之為“平原農(nóng)區(qū)現(xiàn)象”［1］。不過，近年來這個(gè)地區(qū)中心地帶的河南省永城市卻異軍突起，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展不僅在整個(gè)黃淮平原農(nóng)區(qū)令人刮目相看，就是在全國(guó)同類型的中小城市中也有不小影響。尤其難能可貴的是，永城市的發(fā)展并沒有以犧牲社會(huì)秩序的穩(wěn)定為代價(jià)，在維持發(fā)展良好勢(shì)頭的同時(shí)，探索出一套具有永城特點(diǎn)的行之有效的社會(huì)治安管控模式(以下簡(jiǎn)稱“永城模式”)。

一、“永城模式”堪稱同類型中小城市治安防控的標(biāo)本

今年6月2日，在永城市召開了“全國(guó)中小城市社會(huì)治安管控模式——以永城市為樣本”高層論壇會(huì)議(以下簡(jiǎn)稱“永城高層論壇會(huì)議”)，有關(guān)專家在此前后的幾天時(shí)間內(nèi)對(duì)永城市治安防控工作進(jìn)行了考察。雖然只是浮光掠影，但這種防控模式卻給人留下深刻的印象。該市本著“破大案是政績(jī)、不發(fā)案也是政績(jī)”的理念，實(shí)現(xiàn)了從“以打?yàn)橹鳌毕颉耙苑罏橹鳌钡膽?zhàn)略轉(zhuǎn)移。為此，建立起“空中有防控、街面有警亭、城周有卡口、農(nóng)村有卡點(diǎn)、社區(qū)有巡邏、信息主導(dǎo)、科技支撐”的立體復(fù)合型治安防控體系，編制了街面防控網(wǎng)、社區(qū)防控網(wǎng)、單位內(nèi)部防控網(wǎng)、視頻監(jiān)控網(wǎng)、區(qū)域警務(wù)協(xié)作網(wǎng)、虛擬社會(huì)防控網(wǎng)、治安卡口堵控網(wǎng)和重點(diǎn)場(chǎng)所管控網(wǎng)等八張“治安防控網(wǎng)”，構(gòu)筑了點(diǎn)線面塊結(jié)合，人防物防技防心防結(jié)合、打防管控建結(jié)合、網(wǎng)上網(wǎng)下結(jié)合，整體聯(lián)動(dòng)，資源共享的社會(huì)治安防控工程。

不可諱言，在中國(guó)目前社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)治安形勢(shì)整體上比較嚴(yán)峻，永城市不可能成為一片凈土。但“永城模式”的可貴之處在于:本行政區(qū)域內(nèi)的違法犯罪處在嚴(yán)密的監(jiān)控之中，所發(fā)案件被偵破幾率很高。本土違法犯罪者囂張氣焰被壓下，敢于挑戰(zhàn)法律權(quán)威者越來越少;外來的違法犯罪者，要么攝于永城嚴(yán)密防范的聲威不敢進(jìn)來，要么進(jìn)來作奸犯科馬上落入法網(wǎng)，這就是永城公安所講的“讓違法犯罪分子車難進(jìn)、人難出、有來無回”。事實(shí)上“永城模式”已經(jīng)取得良好的效果?！逗幽戏ㄖ茍?bào)》報(bào)道，目前在永城城區(qū)，接出警到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)時(shí)間平均達(dá)到3分鐘，接處警速度同比提升40%［2］。可想而知，當(dāng)違法犯罪者膽敢在永城街頭以身試法的時(shí)候，只要受害人或路人報(bào)警，公安民警如飛將軍自重霄入，違法犯罪者只得束手就擒。根據(jù)6月2日晚10時(shí)許隨機(jī)調(diào)查，一個(gè)多小時(shí)內(nèi)，5次看到巡邏車或巡邏小組，而且巡邏小組大多由一個(gè)民警和三個(gè)巡邏隊(duì)員組成，在永城這叫做防控區(qū)“1+3”工作模式。據(jù)說，不大的永城市區(qū)竟有12個(gè)這樣的防控區(qū)。這樣看來，不斷在街面巡邏的警力在接到報(bào)警后，用3分鐘左右的時(shí)間趕到現(xiàn)場(chǎng)完全是可能的。

在考察過程中，最令人耳目一新的是永城市公安局對(duì)派出所“零發(fā)案”獎(jiǎng)勵(lì)的做法。具體辦法是:對(duì)刑事案件發(fā)案堅(jiān)持日通報(bào)、周講評(píng)、月獎(jiǎng)勵(lì)，當(dāng)月實(shí)現(xiàn)“零發(fā)案”的派出所在每月講評(píng)會(huì)上當(dāng)場(chǎng)獎(jiǎng)勵(lì)1萬(wàn)元，連續(xù)實(shí)現(xiàn)“零發(fā)案”的，獎(jiǎng)金數(shù)額在起初1萬(wàn)元的基礎(chǔ)上逐月增加1萬(wàn)元。過去只有獎(jiǎng)勵(lì)破大案、抓兇犯民警或基層公安機(jī)關(guān)，獎(jiǎng)勵(lì)“零發(fā)案”卻是聞所未聞。然而，這種“零發(fā)案”獎(jiǎng)勵(lì)，卻使永城公安“以防為主”的戰(zhàn)略設(shè)想有了變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的有效機(jī)制。獎(jiǎng)勵(lì)是導(dǎo)向、是指揮棒。過去很長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，我們?cè)凇熬C合治理”方針之下也倡導(dǎo)“打防結(jié)合、以防為主”，但常常是參與打擊的民警比較容易立功受獎(jiǎng)，參與預(yù)防工作的民警卻事倍功半，流汗出力取得一定成效，卻被看成分內(nèi)工作理所當(dāng)然，自然與立功受獎(jiǎng)無緣，久而久之警力就向打擊方面流動(dòng)了，“以防為主”就成為一句空話。永城公安的“零發(fā)案”獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，就像一架特別管用的調(diào)節(jié)器，把該地公安工作的重點(diǎn)調(diào)整到“以防為主”的軌道上來。他們提出了一句口號(hào)，“寧讓防控累死、不讓破案難死”，這是永城公安“以防為主”的真實(shí)寫照。

需要說明的是，永城公安“以防為主”并沒有把打擊違法犯罪放在不重要的地位，而是將防范和打擊有機(jī)結(jié)合起來，使二者相互支撐、相互促進(jìn)。正如一份名為永城市公安局《進(jìn)一步強(qiáng)化打防違法犯罪工作意見》的文件中所要求的那樣:“實(shí)時(shí)掌握各類案件發(fā)案區(qū)域、部位、類別、侵害目標(biāo)對(duì)象、作案手段、作案人員特征等方面特征規(guī)律，發(fā)揮‘貓鼠同步’效應(yīng)，有針對(duì)性部署警力，安排工作時(shí)間，制定相應(yīng)的打防措施，提高與違法犯罪分子的碰撞幾率，實(shí)現(xiàn)‘警力跟著警情走’、手段跟著警情變，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)違法犯罪活動(dòng)的精確打擊、有效防控?！薄度嗣窆矆?bào)》有一篇永城市公安局構(gòu)建“大刑偵格局”的報(bào)道，說是該局在堅(jiān)持“以防為主”的同時(shí)，叫響“刑偵是主業(yè)”口號(hào)。他們?cè)谏钊胝{(diào)查研究后，借公安管理體制改革的東風(fēng)，在做大做強(qiáng)派出所、做專做實(shí)警務(wù)室和做精做優(yōu)局機(jī)關(guān)的同時(shí)，構(gòu)建了大刑偵格局，確立了“做強(qiáng)打擊主業(yè)，劍指各類犯罪，推進(jìn)整體作戰(zhàn)，樹立‘打擊是最好的防范’理念，打造結(jié)合部平安高地”的工作思路［3］?？梢姡莱枪矆?jiān)持了打防并舉，二者并無偏廢。

“永城模式”受到所有參加“永城高層論壇會(huì)議”的專家學(xué)者的贊賞。但也有學(xué)者對(duì)“永城模式”產(chǎn)生于這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度較高的城市、在全國(guó)其他中小城市是否可以復(fù)制提出疑問。永城市在全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣(市)中名列第100位，因而在構(gòu)建“永城模式”有較高的人力和財(cái)力的投入;但在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展逐步全面向好的情況下，不僅位于永城市之前的百?gòu)?qiáng)縣(市)有條件實(shí)現(xiàn)永城市這樣的投入，就是處在百?gòu)?qiáng)縣(市)之后的大多數(shù)中小城市都有可能像永城市一樣，投入一定的人力和財(cái)力，構(gòu)筑起具有本地特點(diǎn)的治安管控體系，完全是可以做到的。況且，“永城模式”的精髓是根據(jù)社會(huì)治安形勢(shì)不斷進(jìn)行警務(wù)創(chuàng)新，靈活運(yùn)用“打”和“防”兩種基本手段。所以，“永城模式”完全可以成為同類型中小城市構(gòu)筑治安防控體系的標(biāo)本。

二、“永城模式”會(huì)否人走政息?

在“永城高層論壇會(huì)議”上，不少學(xué)者對(duì)“永城模式”能否得到永續(xù)表示擔(dān)憂。不錯(cuò)，“永城模式”是建立在以該局局長(zhǎng)邵明杰為書記的黨委班子不懈努力地基礎(chǔ)上，再加上永城市委和市政府的大力支持、市直各相關(guān)部門的大力配合，才有了永城這樣一塊位于豫魯蘇皖交界之地的社會(huì)治安平安高地。但要仔細(xì)考察，“永城模式”帶有十分明顯的邵明杰色彩。所以，在邵明杰離開永城市公安局局長(zhǎng)這個(gè)崗位后，“永城模式”是否能夠繼續(xù)傳承、永續(xù)下去，不能不讓人們產(chǎn)生疑慮。

邵明杰是一個(gè)從河南省夏邑縣公安局普通民警成長(zhǎng)起來的公安領(lǐng)導(dǎo)干部，自1990年開始，他從普通民警、副所長(zhǎng)、所長(zhǎng)、副局長(zhǎng)，直到2007年被組織任命為民權(quán)縣公安局局長(zhǎng)，一步一個(gè)腳印，緩慢卻穩(wěn)步的成為主掌一方治安行政大權(quán)的重要官員。他熟知公安工作的每一個(gè)環(huán)節(jié)，能夠熟練把握基層公安機(jī)關(guān)的方方面面，因而在民權(quán)工作的短短兩年時(shí)間，使該縣公安工作實(shí)現(xiàn)了四個(gè)方面的明顯轉(zhuǎn)變:一是從商丘市公安工作綜合排序末位一躍轉(zhuǎn)變?yōu)槿?yōu)秀公安局;二是從上訪大縣轉(zhuǎn)變?yōu)樵郊?jí)“零上訪”;三是公安信息化建設(shè)實(shí)現(xiàn)從無到有、由弱到強(qiáng)、由強(qiáng)到精的轉(zhuǎn)變;四是從行風(fēng)評(píng)議排序靠后到人民群眾滿意的根本性轉(zhuǎn)變［4］。正是由于邵明杰善打硬仗和惡仗，2009年8月組織上決定調(diào)他到社會(huì)治安形勢(shì)更為復(fù)雜的永城市出任公安局黨委書記、局長(zhǎng)。到任伊始，他就帶領(lǐng)該局的班子成員制定了永城市公安局“和諧化解求上，高度穩(wěn)控求中，精確打擊求穩(wěn)”的18字方針，以此為開端，開始了“以防為主”的永城社會(huì)治安管控模式的探索之旅。短短一年多時(shí)間，不僅永城市社會(huì)治安面貌有了巨大變化，上面論述的“永城模式”也比較成熟地呈現(xiàn)在世人面前。

當(dāng)然，“永城模式”不可能是邵明杰的個(gè)人作品，它是集體創(chuàng)造的成果。例如，擁有博士學(xué)位的中共永城市委書記吳孟鐸就為這個(gè)模式的產(chǎn)生給予很大的支持，永城市政法委也為“永城模式”的實(shí)驗(yàn)到實(shí)施做了大量的協(xié)調(diào)工作，永城市公安局的班子成員和廣大民警以各種創(chuàng)新活動(dòng)為“永城模式”添磚加瓦，永城的市民和村民也以不同方式參與到構(gòu)建“永城模式”之中……但是，據(jù)調(diào)查“永城模式”的主要思路、基本框架是由邵明杰提出來的，所以，邵明杰是“永城模式”的主創(chuàng)人應(yīng)是毫無疑義的?？梢哉f，這個(gè)模式集中了邵明杰從警20年積累下來的經(jīng)驗(yàn)、智慧和膽略，表現(xiàn)出他對(duì)公安工作內(nèi)在規(guī)律的深刻認(rèn)識(shí)。正因?yàn)槿绱耍坝莱悄Ｊ健辈豢杀苊獾貛е勖鹘艿睦佑?。在中?guó)政治史上上演過無數(shù)起“人一走茶就涼”的事情，人們說這是一種“人走政息”的歷史怪圈。在人治仍然是我們巨大的歷史包袱情境下，不少走上新領(lǐng)導(dǎo)崗位的人，常常不愿蕭規(guī)曹隨，不管前任所定規(guī)則科學(xué)不科學(xué)，成績(jī)突出不突出，大多都要另起爐灶、另謀新規(guī)。結(jié)果由于領(lǐng)導(dǎo)人變動(dòng)，往往思路中斷，半途而廢;同樣一項(xiàng)工作，今天往西，明天往東，變來變?nèi)?，像翻燒餅，讓群眾無所適從。這樣的例子，稍有社會(huì)閱歷的人，都見過不少。所以，“永城高層論壇會(huì)議”上專家提出對(duì)“永城模式”永續(xù)的疑慮，是有深刻現(xiàn)實(shí)意義的。

“人走政息”是我國(guó)長(zhǎng)期的人治傳統(tǒng)所造成的一種社會(huì)痼疾。所謂人治是一種關(guān)于“國(guó)家主要應(yīng)由具有高尚道德的仁君、賢人通過道德感化來進(jìn)行治理”的政治學(xué)說［5］。這種學(xué)說在中外都曾經(jīng)出現(xiàn)過，但卻在中國(guó)的政治思想領(lǐng)域長(zhǎng)期占據(jù)主導(dǎo)地位，至今仍具有較大影響。人治思想導(dǎo)致我國(guó)長(zhǎng)期崇拜明君和清官，人民將國(guó)家和一個(gè)地區(qū)的長(zhǎng)治久安的希望寄托在他們身上。雖然在中國(guó)長(zhǎng)達(dá)兩千多年專制歷史上也出現(xiàn)一些明君和清官，但他們的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有昏君和貪官多。即便是關(guān)于明君和清官的種種傳說，也帶有老百姓希望的色彩，如果仔細(xì)分析明君清官主持公道、為民除害的故事細(xì)節(jié)，幾乎都能找到濫用權(quán)力的法律漏洞。況且無論明君清官制定的法律、確立的制度再好，只要他們退出歷史舞臺(tái)，好法律好制度馬上會(huì)煙消云散。新中國(guó)誕生后，封建專制制度完全被掃進(jìn)歷史的垃圾堆，但關(guān)于人治的政治思想還在各種誘人的包裝下頑固地在一定的范圍內(nèi)發(fā)生影響。因而，人走政息的戲碼也以不同的劇情，不時(shí)上演一番。由此可見，“永城模式”要避免人走政息的悲劇，必須徹底擺脫人治的窠臼。

三、“永城模式”已經(jīng)含有一些法治元素

法治是與人治相對(duì)的一個(gè)概念，它與人治的根本區(qū)別在于它主張依據(jù)法律治理國(guó)家，而后者卻將治理國(guó)家寄希望于明君和清官。雖然從我國(guó)春秋戰(zhàn)國(guó)、西方的古希臘開始，直到近代西方啟蒙運(yùn)動(dòng)，曾經(jīng)有過三次關(guān)于人治與法治的大爭(zhēng)論，①三次爭(zhēng)論分別是:我國(guó)春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的儒(主張人治)法(主張法治)兩家的爭(zhēng)論，古希臘柏拉圖(主張人治)與亞里士多德(主張法治)的爭(zhēng)論，17－18世紀(jì)西方啟蒙學(xué)者(主張法治)與封建衛(wèi)道士(主張人治)的爭(zhēng)論。但是，在近代西方國(guó)家經(jīng)歷了一系列革命之后，有了民主制度，法治才作為基本的治國(guó)原則被確定下來，法治與民主密切相連。中華人民共和國(guó)誕生之初，黨和國(guó)家比較重視法律制度的建設(shè)，但“文化大革命”中在“砸爛公檢法”的口號(hào)下，法律制度被毀壞殆盡。十年動(dòng)亂結(jié)束后，我們一度認(rèn)為法治是資本主義國(guó)家的東西，所以特別強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義法制建設(shè)。隨著對(duì)社會(huì)發(fā)展理論研究的深入，逐步認(rèn)識(shí)到法制無論是廣義所講的“法律與制度”，還是狹義講的“法律規(guī)定”，都是自國(guó)家產(chǎn)生以來所有社會(huì)制度都具有的東西，它不必然地與民主聯(lián)系在一起。只有把法制作為治國(guó)甚至辦事的基本方略、也就是依法治國(guó)和依法辦事成為社會(huì)運(yùn)行的基本規(guī)則，實(shí)現(xiàn)了法治，人民的民主權(quán)利和其他方面的權(quán)益才能得到保障，社會(huì)主義民主制度才能得到鞏固和發(fā)展。據(jù)此，中共“十五大”提出“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的要求。隨著社會(huì)主義法治理念的傳播，“依法行政”、“依法治縣”、“依法治校”等等口號(hào)紛紛見諸各種文件之中，好似法治已經(jīng)深入人心。其實(shí)，只要稍微留心我國(guó)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)法治雖然已經(jīng)開始發(fā)揮作用，人治卻頑固地與法治爭(zhēng)奪地盤，不愿輕易離開社會(huì)舞臺(tái)。

“永城模式”作為一種警務(wù)模式，必然與法治結(jié)下不解之緣。眾所周知，公安機(jī)關(guān)是武裝性質(zhì)國(guó)家治安行政力量和刑事執(zhí)法機(jī)關(guān)，因而公安機(jī)關(guān)的各項(xiàng)警務(wù)工作必須依法辦事是不言而喻的?？雌饋砉矙C(jī)關(guān)只要嚴(yán)格依照法律去執(zhí)法，不應(yīng)該在法治方面有什么問題?？墒?，像“永城模式”這樣的警務(wù)運(yùn)作模式所面臨的法治問題比嚴(yán)格執(zhí)法要復(fù)雜得多!美國(guó)當(dāng)代著名法哲學(xué)家約翰．羅爾斯給法治提出這樣一個(gè)準(zhǔn)則:“任何充分體現(xiàn)一種法律體系觀念的規(guī)范體系都要遵守它們?！睘槭裁匆羞@樣一個(gè)準(zhǔn)則呢?“在其他條件相同的情況下，如果一種法律秩序比較完善地實(shí)行著法治的準(zhǔn)則，那么這個(gè)法律秩序就比其他法律秩序更為正義。它將為自由提供較可靠的基礎(chǔ)，為組織起來的合作體系提供一個(gè)較有效的手段?！保?］把“任何充分體現(xiàn)一種法律體系觀念的規(guī)范體系”都納入法治的準(zhǔn)則中，自然也包括“永城模式”這樣的警務(wù)運(yùn)作模式。所以，“永城模式”本身也是法治準(zhǔn)則要求遵守的“體現(xiàn)一種法律體系觀念的規(guī)范體系”。

另一個(gè)美國(guó)當(dāng)代法學(xué)家朗．L．富勒說的更具體:“如果法律被理解成‘使人類行為服從于規(guī)則之治的事業(yè)’，那么這種事業(yè)便不是只在兩三條戰(zhàn)線上展開，而是在成千上萬(wàn)條戰(zhàn)線上展開?！薄熬S持一套法律體系之完整性所涉及的那些問題不僅突出體現(xiàn)在州法和國(guó)法之中，而且影響著教會(huì)、俱樂部、大學(xué)、工會(huì)等社團(tuán)組織的內(nèi)部章程。因此，我宣布，就我的分析之目的而言，這些組織的內(nèi)部章程也是‘法律’?！保?］可見，“永城模式”也可以被列入超廣義的法律之中。①在現(xiàn)代漢語(yǔ)中，狹義的法律僅指全國(guó)人大及其常委會(huì)通過的法律，廣義的法律除狹義法律外還包括國(guó)務(wù)院及所屬部門頒布的行政法規(guī)、各級(jí)地方國(guó)家機(jī)關(guān)頒布的地方法規(guī)等。這里的“法律”外延大大超過廣義上的法律，故用“超廣義法律”一詞。不過，細(xì)加分析可以發(fā)現(xiàn)，“永城模式”既不屬于國(guó)法、州法(地方法規(guī))，又不屬于社團(tuán)組織的內(nèi)部章程，而是一個(gè)掌握公權(quán)力的政府機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)公布的一系列警務(wù)運(yùn)行的規(guī)則。這些規(guī)則既要求下屬部門執(zhí)行、又要求各相關(guān)部門配合、還要求公眾遵守，所以它更像朗．L．富勒所說的“兩種經(jīng)常被混淆在一起的社會(huì)秩序安排形式”中的一種——管理性指令，另一種是法律?！耙惶坠芾硐到y(tǒng)中的指令主要規(guī)劃的是下屬與他們上級(jí)之間的關(guān)系，只是附帶性地涉及下屬與第三人之間的關(guān)系。與此相反，一套法律系統(tǒng)中規(guī)則通常主要是為了調(diào)整公民與公民之間的關(guān)系，而只是以附帶的方式涉及公民與確定規(guī)則的權(quán)威之間的關(guān)系?！保?］從這些論述看，像“永城模式”的這樣的管理性指令，在超廣義法律系統(tǒng)內(nèi)，其法律屬性雖然低于國(guó)家法律、行政法規(guī)和地方法規(guī)，但卻高于社團(tuán)組織的內(nèi)部章程。

四、法治化是實(shí)現(xiàn)“永城模式”永續(xù)的根本出路

從上個(gè)問題的討論我們可知，“永城模式”本身也是法治所要求遵循的一種法律體系觀念的規(guī)范體系，這是永城公安進(jìn)行的很有意義的探索。但是，這種模式還沒有通過法定程序成為全市公安民警、甚至全市人民的共同意志，它還帶有一定的個(gè)人色彩。所以，它很可能走向人走政息的悲劇。避免這個(gè)悲劇的根本出路在于全面實(shí)現(xiàn)自身的法治化。所謂法治化，就是所有社會(huì)管控事業(yè)都應(yīng)以法治為依歸，將法治貫徹到方方面面、整個(gè)過程。公安工作更應(yīng)如此。那么，如何進(jìn)一步推進(jìn)“永城模式”的法治化呢?

首先，將“永城模式”上升為永城市人民代表大會(huì)的決定。我國(guó)的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》賦予省級(jí)人大及省級(jí)政府駐在地的市人大、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大市的人大有地方法規(guī)的立法權(quán)，而縣級(jí)城市的人大相應(yīng)享有“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”的權(quán)力?？h級(jí)人大作為一縣(市)范圍內(nèi)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，是這個(gè)縣(市)人民當(dāng)家做主的平臺(tái)。它作出的決定既不屬于狹義上的法律，也不屬于廣義上的法律，但在超廣義法律中的位階卻高于管理性指令，更高于單位內(nèi)部的規(guī)章，因而具有更強(qiáng)的穩(wěn)定性。“永城模式”目前只是永城市公安局一系列相關(guān)規(guī)范性文件的綜合，如果將其系統(tǒng)化、進(jìn)一步規(guī)范，提交給市人大討論通過，形成一個(gè)關(guān)于全市社會(huì)治安管控的決定，那么“永城模式”就上升成為全市人民的意志，其穩(wěn)定性將大大提高。

其次，強(qiáng)化“永城模式”的制度化。制度化也是法治化的應(yīng)有之義，只不過制度更強(qiáng)調(diào)的是法治運(yùn)行的路徑和框架，而不過多涉及法治的內(nèi)容。社會(huì)治安研究專家金其高教授特別重視社會(huì)治安防控中的制度化問題，他說:“必須實(shí)現(xiàn)制度化。這種制度化具有廣度、深度和延展性，其涉及社會(huì)的物質(zhì)文明、管理體制、法律規(guī)定、文化傳統(tǒng)、人的素質(zhì)、治安實(shí)踐及社會(huì)情勢(shì)各方面。但目前特別需要解決的是建立健全社會(huì)治安系統(tǒng)防控的法律制度問題?！保?］當(dāng)然金教授是從全國(guó)的宏觀角度講的，在永城市范圍內(nèi)講社會(huì)治安管控模式需要不同的視角?！坝莱悄Ｊ健钡闹贫然?，就是在永城市人大相關(guān)決定的基礎(chǔ)上，制定出科學(xué)周密的制度框架。永城社會(huì)治安防控體系有哪些環(huán)節(jié)組成，每一個(gè)環(huán)節(jié)的要求是什么，每一個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任人及財(cái)和物的保障，各個(gè)環(huán)節(jié)之間怎么連接，連接中有關(guān)方面的權(quán)利與義務(wù)，對(duì)有關(guān)人員的管理與培訓(xùn)以及獎(jiǎng)懲措施等等，都要有明確的制度，并且嚴(yán)格落實(shí)，常抓不懈。有制度而不落實(shí)，等于沒有制度。落實(shí)制度是“永城模式”的制度化的關(guān)鍵。

其三，讓“永城模式”扎根于永城人民心中。一種警務(wù)運(yùn)作模式能不能永續(xù)下去，很重要的一個(gè)因素是當(dāng)?shù)氐娜嗣袢罕娛欠裾J(rèn)可它。包括警務(wù)模式在內(nèi)的所有司法模式想要獲得人民群眾認(rèn)可，除通過廣泛的宣傳、務(wù)實(shí)的運(yùn)用讓民眾知道這些模式是怎么回事外，還必須取得以下兩個(gè)方面的成果:一是除弊，即革除社會(huì)的違法犯罪，還人民群眾安寧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境;二是便民，即為人民群眾提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，提高他們的安全感和幸福感。正如孫中山先生所說:“能除弊方能確立司法的尊嚴(yán)，能便民方能完成司法的效用?！保?0］這些成果越大、效用越強(qiáng)、連續(xù)的時(shí)間越長(zhǎng)，相應(yīng)的司法模式就在人民群眾心中扎根越深。就“永城模式”來說，目前還存在宣傳力度不夠、部分民眾不了解等問題;其成果雖在一定程度顯現(xiàn)出來，但社會(huì)治安不可能畢其功于一役，是一項(xiàng)長(zhǎng)期的艱苦工作，稍一松懈，前功盡棄。所以，永城公安一方面應(yīng)加強(qiáng)宣傳力度，爭(zhēng)取讓“永城模式”家喻戶曉，人人皆知;另一方面，應(yīng)排除一切困難將“永城模式”堅(jiān)持下去，不斷擴(kuò)大除弊、便民等成果，不斷積累這些成果對(duì)民眾的積極影響，使“永城模式”在民眾心中扎下根來。試想，在民眾心中扎根的警務(wù)模式，誰(shuí)敢輕易拋棄它呢?

總之，“永城模式”作為永城市黨政警民合力構(gòu)建的一項(xiàng)社會(huì)治安工程，已經(jīng)取得令人注目的效果?？梢赃@樣說，“永城模式”有聲有色地發(fā)展到現(xiàn)在，既是依靠以公安民警為主、各類專兼職巡防力量為輔、全社會(huì)參與的各類治安力量積極努力的結(jié)果，又是永城市黨政領(lǐng)導(dǎo)大力推進(jìn)的結(jié)果。在這個(gè)黨政警民共筑“永城模式”工程過程中，黨政機(jī)關(guān)提供了政策支持、組織保障、財(cái)物供給，公安機(jī)關(guān)則發(fā)揮樞紐作用，將上級(jí)各種推力化為動(dòng)力，千方百計(jì)把盡可能多的人民群眾組織到社會(huì)治安管控體系之中。正是由于民眾的積極參與，才解決了警力不足的問題，初步實(shí)現(xiàn)“警力有限、民力無窮”的設(shè)想?，F(xiàn)在的問題是，“永城模式”立身的基礎(chǔ)還不夠厚實(shí)。俗話說，“基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖”。通過上述三個(gè)方面的努力，著力實(shí)現(xiàn)“永城模式”的法治化，可以達(dá)到夯實(shí)“永城模式”基礎(chǔ)的目的。只要基礎(chǔ)厚實(shí)了，這個(gè)模式就可以永續(xù)下去了。

［1］李新杰，萬(wàn)兵．聚焦河南發(fā)展［M］．河南:河南大學(xué)出版社，2006．262．

［2］何永剛，張浩．高擎創(chuàng)新劍 踏上新征程［N］．河南法制報(bào)，2010－10－18．

［3］夏吉春，張浩．永城:構(gòu)建大刑偵格局打造結(jié)合部地區(qū)平安高地［N］．人民公安報(bào)，2010－11－21．

［4］蘇威等．警徽閃閃照征程［EB/OL］．http://bbs．dahe．cn/bbs/thread－2817049 －1 －1．htm l．

［5］中國(guó)大百科全書(法學(xué)卷)［M］．北京:中國(guó)大百科全書出版社，2006:92．

［6］(美)約翰．羅爾斯．正義論［M］．何懷宏等譯．北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1988．234．

［7］(美)朗．L．富勒．法律的道德性［M］．北京:商務(wù)印書館，2005．146，227．

［8］(美)朗．L．富勒．法律的道德性［M］．北京:商務(wù)印書館，2005．240．

［9］金其高．中國(guó)社會(huì)治安防控［M］．北京:中國(guó)方正出版社，2004．156．

［10］孫中山．與大本營(yíng)法制委員的談話［A］．孫中山全集(第10卷)［C］．北京:中華書局，1990．86．

Legalization:A Sustainable Mode for Security Management and Control Practiced in Yongcheng

GUO Bai－lin
(Henan Police College，Zhengzhou Henan China 450046)

The securitymanagement and controlmode practiced in Yongcheng has drawn wide attention both from the academic and the judicial circles．Itsmain characteristics lie in the prioritization of prevention and the combining prevention with striking．Such practice can be extentded to other small and medium －sized citieswhile its sustainability relies on its legalization．

Mode of securitymanagement and control;Prioritization of prevention;Legalization

D631

A

1008－2433(2011)06－0013－05

2011－10－08

郭柏林(1957—)，男，河南鄭州人，河南警察學(xué)院“小城鎮(zhèn)治安研究所”副所長(zhǎng)，教授，主要研究方向?yàn)檎螌W(xué)、倫理學(xué)。