梁燕君

“蔬菜傍農(nóng)藥，陳米著靚妝，面粉兌尿素，海鮮泡甲醛，硫磺熏銀耳，激素喂甲魚(yú)，火鍋添罌粟，礦油噴餅干?！彪m然我國(guó)不斷加大食品安全監(jiān)管力度，把打擊制售假冒偽劣食品等違法犯罪活動(dòng)作為規(guī)范市場(chǎng)秩序的重點(diǎn)，但“從農(nóng)田到餐桌”的食品產(chǎn)業(yè)鏈條中卻依然存在著不少的問(wèn)題。

一、食品安全問(wèn)題的危害

我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品濫用違禁農(nóng)藥、獸藥、有害添加劑未得到有效遏制，殘留超標(biāo)問(wèn)題突出。2002年，農(nóng)業(yè)部檢測(cè)20660個(gè)樣品，氯霉素在雞肝、牛奶中的超標(biāo)率為9.16%和3.12%；青霉素在牛奶中的超標(biāo)率為8.64%；瘦肉精在豬肝超標(biāo)率為6.34%，我國(guó)從未批準(zhǔn)生產(chǎn)使用的禁用藥物卡巴多在豬肝和雞肝中的超標(biāo)率分別為13.23%和36%。目前在我國(guó)1200條河流中，850條江河受到不同程度的污染，130多個(gè)湖泊和近海區(qū)域都不同程度地存在富營(yíng)養(yǎng)化問(wèn)題，畜禽養(yǎng)殖業(yè)環(huán)境嚴(yán)重污染造成的包括動(dòng)物疫病和人畜共患性疾病等生物性危害日益突出。

在食品生產(chǎn)加工領(lǐng)域則表現(xiàn)為食品生產(chǎn)單位多、小、散、亂現(xiàn)象。100多百萬(wàn)食品生產(chǎn)單位約70%是10人以下的家庭小作坊，大多不具備生產(chǎn)合格食品的必備條件；小企業(yè)、小作坊加工設(shè)備落后、從業(yè)人員素質(zhì)低，管理制度和生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)形同虛設(shè)，摻雜使假、以次充好、濫用添加劑、用非食品原料甚至使用有毒有害原料加工食品等情況相當(dāng)普遍。

在阜陽(yáng)奶粉、龍口粉絲和四川泡菜等食品安全案件被陸續(xù)曝光之后，日本、美國(guó)、香港、澳門等國(guó)家和地區(qū)相繼采取設(shè)限措施，使我國(guó)食品出口遭到挫折。出口食品被扣留或退貨不僅使我國(guó)蒙受了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，更使我國(guó)食品在國(guó)際上喪失了良好的信譽(yù)。他們會(huì)轉(zhuǎn)向其他國(guó)家尋求進(jìn)口源，或者對(duì)我國(guó)產(chǎn)品提出更為嚴(yán)格的要求，在進(jìn)口我國(guó)產(chǎn)品時(shí)加強(qiáng)更多方面的檢驗(yàn)，這些都直接影響了我國(guó)出口食品的貿(mào)易往來(lái)。

面對(duì)相繼出現(xiàn)的食品安全問(wèn)題，我國(guó)政府對(duì)食品安全的整治力度也在不斷的加大，相繼出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法》；《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》《中華人民共和國(guó)進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法實(shí)施條例》；《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則（試行）》《食品添加劑衛(wèi)生管理辦法》等一系列的法律法規(guī)和部門規(guī)章制度。2007年8月17日國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)布了《中國(guó)的食品質(zhì)量安全狀況》白皮書(shū)，為保障食品安全、提升質(zhì)量水平、規(guī)范進(jìn)出口食品貿(mào)易秩序提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)和良好的環(huán)境。

在此背景下，國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局于2007年8月31日發(fā)布第98號(hào)令，公布并正式實(shí)施了我國(guó)的《食品召回管理規(guī)定》就顯得特別的及時(shí)。管理規(guī)定主要內(nèi)容包括食品召回的管理體制、食品安全信息管理、食品安全危害調(diào)查和評(píng)估、食品召回的實(shí)施及法律責(zé)任等。這一規(guī)定的出臺(tái)為規(guī)范我國(guó)不安全食品的召回提供了制度保障，必將強(qiáng)化食品生產(chǎn)者的質(zhì)量安全管理意識(shí)，提高食品加工制作水平和產(chǎn)品質(zhì)量安全水平。是我國(guó)政府重視食品安全的又一項(xiàng)重要舉措。

二、關(guān)于食品召回制度

食品召回制度是指食品的生產(chǎn)商、進(jìn)口商或經(jīng)銷商在獲悉其生產(chǎn)、進(jìn)口或經(jīng)銷的食品存在可能危害消費(fèi)者健康、安全的缺陷時(shí)，依法向政府部門報(bào)告、及時(shí)通知消費(fèi)者，并從市場(chǎng)和消費(fèi)者手中收回問(wèn)題食品，并采取更換、賠償?shù)确e極有效補(bǔ)救措施，以消除缺陷食品危害的制度。

20世紀(jì)80年代，發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)為了消除或減少食品安全惡性事件的發(fā)生，先后根據(jù)各國(guó)的國(guó)情建立了不同類型的食品安全管理體制，特別是美國(guó)、英國(guó)、歐盟、加拿大、德國(guó)、澳大利亞、新西蘭等歐美國(guó)家，食品召回制度已成為處理食品安全事件的重要措施之一。以美國(guó)為例，食品召回是在政府職能部門監(jiān)管下實(shí)施的強(qiáng)制行為，依照FSIS（農(nóng)業(yè)部食品安全檢疫局）和FDA（食品和藥品管理局）的要求，依據(jù)《聯(lián)邦肉產(chǎn)品檢驗(yàn)法》（FMIA）、《禽產(chǎn)品檢驗(yàn)法》（PPIA）、《食品、藥品及化妝品法》（FDCA）、以及《消費(fèi)者產(chǎn)品安全法》（CPSA）等法律，來(lái)進(jìn)行操作的，政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行管理而沒(méi)有代替企業(yè)做決策，很好的鼓勵(lì)了企業(yè)的自律行為。

三、落實(shí)食品召回制度的政策建議

在產(chǎn)品銷售和售后服務(wù)、質(zhì)量問(wèn)題處理等環(huán)節(jié)上，消費(fèi)者與企業(yè)之間存在很大程度的信息和地位的不對(duì)稱，而由政府對(duì)缺陷食品召回進(jìn)行管理具有社會(huì)成本低、主動(dòng)性強(qiáng)、管理覆蓋面廣、介入時(shí)間快、方式靈活多樣等特點(diǎn)，除行政懲戒外，還可起到監(jiān)督、促進(jìn)等作用。因此在缺陷食品的發(fā)現(xiàn)及對(duì)缺陷食品進(jìn)行召回的過(guò)程中，需要我國(guó)政府部門發(fā)揮作用。

（一）加快食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系和檢測(cè)體系的建設(shè)

（1）加快食品安全標(biāo)準(zhǔn)的修訂。食品召回制度的實(shí)施，需要一套完善的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，作為判定是否是問(wèn)題食品的依據(jù)。目前國(guó)際通行的食品安全的標(biāo)準(zhǔn)是CAC，它是聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織237種食品的檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)和41個(gè)衛(wèi)生安全標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)158種農(nóng)藥、54種獸藥、1005種添加劑和25種食品污染物進(jìn)行了評(píng)估，一共有8000個(gè)左右與食品相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)。包括農(nóng)藥、獸藥殘留物限量標(biāo)準(zhǔn)、添加劑標(biāo)準(zhǔn)、各種污染物限量標(biāo)準(zhǔn)、輻照污染標(biāo)準(zhǔn)、感官、品質(zhì)檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)、檢測(cè)分析方法標(biāo)準(zhǔn)、取制樣技術(shù)設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)、以及檢驗(yàn)數(shù)據(jù)的處理準(zhǔn)則等。我國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)化工作還比較落后，發(fā)達(dá)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)平均3-5年修訂一次，而我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)平均標(biāo)齡12年，20多年沒(méi)有修訂的標(biāo)準(zhǔn)也有，標(biāo)準(zhǔn)老化問(wèn)題突出。

建議由政府牽頭對(duì)各部門已經(jīng)制定的各種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行清理，在保證彼此協(xié)調(diào)的前提下由相關(guān)部門制定其負(fù)責(zé)范圍內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)體系并根據(jù)食物系統(tǒng)的技術(shù)進(jìn)步和市場(chǎng)變化不斷調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)體系。對(duì)食品中化學(xué)殘留物的許可量、食品本身的標(biāo)準(zhǔn)、加工操作流程進(jìn)行規(guī)范，增強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)的可操作性和檢驗(yàn)性。同時(shí)加快采用國(guó)際質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系的進(jìn)程，縮短采標(biāo)周期?；窘ǔ蓢?guó)家標(biāo)準(zhǔn)為主體，基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、方法標(biāo)準(zhǔn)和管理標(biāo)準(zhǔn)相協(xié)調(diào)，與國(guó)際食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系基本接軌的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。

（2）更新檢測(cè)手段，培養(yǎng)檢測(cè)人員。發(fā)達(dá)國(guó)家高度重視食品檢驗(yàn)檢測(cè)，投入巨資研制大型精密檢測(cè)儀器，開(kāi)發(fā)關(guān)鍵檢測(cè)技術(shù)和快速檢測(cè)方法，機(jī)構(gòu)組織嚴(yán)密，手段先進(jìn)。并且培養(yǎng)了大量具有很高專業(yè)技術(shù)水準(zhǔn)的醫(yī)生、律師、藥理學(xué)家、化學(xué)家及其相關(guān)學(xué)科的專家和檢測(cè)人員，提供科學(xué)建議、新技術(shù)、檢測(cè)服務(wù)及研究的實(shí)驗(yàn)室和研究機(jī)構(gòu)。這些都為食品召回級(jí)別的認(rèn)定提供了堅(jiān)實(shí)的科學(xué)基礎(chǔ)和快速反應(yīng)能力。建議我國(guó)能夠增加一部分財(cái)政撥款，培養(yǎng)技術(shù)檢驗(yàn)的專門人才并且進(jìn)口更加精準(zhǔn)的大型精密儀器，更新檢測(cè)手段。同時(shí)還要通過(guò)責(zé)任制度保證檢測(cè)和檢查機(jī)構(gòu)的公正性、權(quán)威性，保證食品召回作用的真正發(fā)揮。

（二）建立食品追溯制度

條碼技術(shù)的發(fā)展為食品召回提供了技術(shù)基礎(chǔ)，可以對(duì)食品原料的生產(chǎn)、加工、儲(chǔ)藏及零售等供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)的管理對(duì)象進(jìn)行標(biāo)識(shí)，并借助計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)進(jìn)行管理。一旦食品出現(xiàn)衛(wèi)生安全問(wèn)題，可以通過(guò)這些記錄的標(biāo)識(shí)對(duì)具體實(shí)體的歷史、應(yīng)用或位置進(jìn)行回溯，準(zhǔn)確地縮小食品安全問(wèn)題的查找范圍，查出問(wèn)題出現(xiàn)的環(huán)節(jié)，追溯到食品的源頭?，F(xiàn)在我國(guó)已經(jīng)啟動(dòng)了中國(guó)商品條碼食品安全追溯平臺(tái)，對(duì)肉、蔬菜、水果、海產(chǎn)品等13個(gè)大類15萬(wàn)種產(chǎn)品信息進(jìn)行了采集，特別是北京的奧運(yùn)食品的供應(yīng)已經(jīng)完全條碼化，保證了奧運(yùn)食品的安全。

現(xiàn)在需要解決的就是在解決食品追溯體系建立的技術(shù)問(wèn)題之后，保證在供應(yīng)鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)的信息錄入完整，不因?yàn)楣?yīng)鏈某一個(gè)環(huán)節(jié)的脫節(jié)，而導(dǎo)致整個(gè)追溯體系的崩潰。這就需要政府強(qiáng)大的政治力量作保證，借著奧運(yùn)食品追溯這一契機(jī)，將食品追溯體系推行下去。

（三）食品召回的經(jīng)費(fèi)

食品召回需要花費(fèi)大量的費(fèi)用，如：告知費(fèi)用、運(yùn)輸費(fèi)用、倉(cāng)儲(chǔ)費(fèi)用、銷毀費(fèi)用、雇傭額外勞動(dòng)力的費(fèi)用、員工加班費(fèi)用、重新配送費(fèi)用、聘請(qǐng)專業(yè)顧問(wèn)進(jìn)行危機(jī)處理的費(fèi)用，以及雙方約定的其它費(fèi)用。產(chǎn)品召回一旦發(fā)生，生產(chǎn)商將承擔(dān)巨額召回費(fèi)用。因此建議我國(guó)政府參考?xì)W美國(guó)家的做法，由政府倡導(dǎo)實(shí)行產(chǎn)品召回責(zé)任保險(xiǎn)制度。通過(guò)產(chǎn)品召回保險(xiǎn)，使得賣方——尤其是生產(chǎn)商在面對(duì)食品召回的突發(fā)事件時(shí)不僅能得到資金支持，還能得到專業(yè)的應(yīng)急策略指導(dǎo)，以正確的方式面對(duì)公眾、政府、乃至銷售鏈中的各個(gè)環(huán)節(jié)，以最低的成本避免危機(jī)。

（四）召回食品的無(wú)害化處理

《食品召回管理規(guī)定》第三十一條規(guī)定食品生產(chǎn)者對(duì)召回食品的處理進(jìn)行記錄，并上報(bào)市級(jí)質(zhì)監(jiān)部門。但經(jīng)營(yíng)者是否確實(shí)將不安全食品、過(guò)期食品退回生產(chǎn)企業(yè)或生產(chǎn)企業(yè)是否對(duì)召回不安全食品集中進(jìn)行無(wú)害化處理都缺乏更有力度的監(jiān)督。

因此建議對(duì)食品召回后的出路必須有明確的規(guī)定，避免不安全食品經(jīng)過(guò)廠家“回爐”后再次流入市場(chǎng)，應(yīng)根據(jù)不同情況在執(zhí)法部門（規(guī)定中提到的市級(jí)質(zhì)監(jiān)部門）的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督下進(jìn)行銷毀或作其它無(wú)害化處理，而不能僅僅是上報(bào)一份處理記錄。

（五）健全相關(guān)法律體系，加大執(zhí)法力度

《食品召回管理規(guī)定》雖然對(duì)食品召回做了詳細(xì)的規(guī)定，但是規(guī)定還只是部門的規(guī)定，沒(méi)有上升到國(guó)家法律的位置，對(duì)不法個(gè)人和廠商的懲罰也不夠。如規(guī)定里的最高懲罰額度為3萬(wàn)元，但是這種懲罰措施不能夠有效遏制不法行為。對(duì)不法個(gè)人和廠商而言，如果能夠“平安”進(jìn)行多次的不法行為，即便是被抓一次還是有賺頭的。因此：

（1）建議加大對(duì)拒絕召回企業(yè)的懲處。召回制度應(yīng)該有足夠的威懾力使得食品企業(yè)選擇自律。建議引入英美法體系中的懲罰性賠償措施，讓違規(guī)企業(yè)“傾家蕩產(chǎn)”。加大企業(yè)的違法成本，使它們除了“自主召回”產(chǎn)品以外，沒(méi)有更好的選擇，從而矯正因違法行為造成的社會(huì)利益失衡的狀況。

（2）以規(guī)章的形式予以規(guī)范力度是不夠的，還需要法律的保障，才能讓食品召回落到實(shí)處。建議全國(guó)人大可以制定《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品召回法》，盡快修改《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》等法規(guī)。從法制層面完善“食品召回制度”，使食品召回納入法制化的軌道。同時(shí)召回法律的制定鼓勵(lì)企業(yè)誠(chéng)信自律，對(duì)主動(dòng)積極召回不安全食品的企業(yè)給予寬大處理，對(duì)故意不主動(dòng)召回而待媒體披露或者政府職能部門介入后才召回不安全食品的企業(yè)給予較重的處理，對(duì)拒絕召回不安全食品的企業(yè)撤銷其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品的資格，涉嫌犯罪的，追究刑事責(zé)任。

（六）其他工作

（1）加強(qiáng)對(duì)公眾的食品安全教育和引導(dǎo)工作。加強(qiáng)公眾健康知識(shí)和道德意識(shí)的普及，引導(dǎo)消費(fèi)者在消費(fèi)過(guò)程中盡量選擇正規(guī)的經(jīng)營(yíng)單位和有正規(guī)標(biāo)識(shí)的商品，自覺(jué)選擇安全健康消費(fèi)。

（2）建立信息披露體系。由于食品問(wèn)題中企業(yè)和消費(fèi)者存在著明顯的信息不對(duì)稱性，因此需要政府建立一個(gè)信息披露體系，及時(shí)向公眾通報(bào)食品市場(chǎng)所銷售的食品狀況，并通過(guò)多種媒體向公眾展示。對(duì)偽劣食品信息披露的同時(shí)，公布優(yōu)秀企業(yè)的名錄，推薦優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品。通過(guò)向消費(fèi)者提供足夠的信息，使得正規(guī)企業(yè)的良好行為進(jìn)一步得到市場(chǎng)認(rèn)可。

（3）政府要切實(shí)履行監(jiān)督職能，借助媒體與輿論，建立廣泛的監(jiān)督平臺(tái)，定期發(fā)布產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)測(cè)報(bào)告。一旦發(fā)現(xiàn)產(chǎn)品可能有潛在的危險(xiǎn)，或者接到消費(fèi)者的投訴，應(yīng)當(dāng)立即立案調(diào)查，及時(shí)與制造廠家溝通與核實(shí)，并公告提醒消費(fèi)者不要購(gòu)買出現(xiàn)問(wèn)題的產(chǎn)品，以期將損害降到最低。

落實(shí)食品召回制度，將有助于降低社會(huì)成本、維護(hù)社會(huì)公平、降低交易成本、為企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)健康發(fā)展的環(huán)境。這是政府的一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，相信在政府和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的共同努力下，消費(fèi)者的權(quán)益能夠得到更好的保護(hù)。