金春姬，韓龍芝，李永富，程為波

（中國海洋大學(xué) 青島 266100）

海洋環(huán)境影響評價中公眾參與存在的問題與對策

金春姬，韓龍芝，李永富，程為波

（中國海洋大學(xué) 青島 266100）

公眾參與是環(huán)境影響評價的重要內(nèi)容，在海洋環(huán)境影響評價中公眾參與的作用不可替代。文章通過分析海洋環(huán)境影響評價公眾參與的相關(guān)問題，提出了通過提高公眾海洋意識、制定公眾參與庫、發(fā)揮環(huán)境非政府組織（NGOs）、建立量化評價體系和完善立法等措施，以期解決問題，提高海洋環(huán)評中的公眾參與有效性，保障公眾參與決策的權(quán)利。

海洋環(huán)境影響評價；公眾參與；海洋意識；NGOs；定量評價

公眾參與是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的一項基本原則，它是指在環(huán)境保護(hù)過程中，公民有權(quán)通過一定的程序和途徑參與一切與環(huán)境利益相關(guān)的決策活動，使該項決策符合廣大公眾的切身利益［1］?！吨腥A人民共和國環(huán)境影響評價法》規(guī)定了公眾參與環(huán)境影響評價的時機(jī)和方式，并且要求在送審的環(huán)評影響報告書中附具對公眾意見采納或者不采納的說明。公眾參與是各國環(huán)境影響評價過程中確保環(huán)境影響評價的民主性和公正性所必不可少的重要程序［2］。作為環(huán)境影響評價核心之一的公眾參與在海洋環(huán)境影響評價中的地位同樣不可忽視，鑒于目前對海洋環(huán)境影響評價中公眾參與的研究較少，筆者針對海洋環(huán)境及海洋環(huán)境影響評價的特性，對海洋環(huán)境影響評價中的公眾參與做初步探討。

1 公眾參與的發(fā)展歷程

公眾參與作為環(huán)境保護(hù)的重要內(nèi)容形成于20世紀(jì)70年代，美國將環(huán)境影響評價（EIA）納入《國家環(huán)境政策法》時，已開始注意在環(huán)境影響評價過程中聽取受影響者的意見。1973年我國引入環(huán)境影響評價的概念，在之后進(jìn)行的環(huán)境影響評價中沒有系統(tǒng)規(guī)定公眾參與的內(nèi)容，但中國獨特的環(huán)境影響評價的審查方式，可以說是中國公眾參與的一種特殊形式，或者說是中國特色公眾參與的基礎(chǔ)［3］。1991年我國實施了一個由亞洲開發(fā)銀行提供贈款的環(huán)境影響評價培訓(xùn)項目，該項目在中國環(huán)境影響評價中首次提出公眾參與的問題。2002年10月28日，中華人民共和國第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議通過的《環(huán)境影響評價法》第五條規(guī)定：“國家鼓勵有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評價”。并且在第十一條和第二十一條規(guī)定了具體的參與時機(jī)和方式。國家環(huán)?？偩?006年2月22日正式發(fā)布的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，明確了公眾參與的一般要求及其參與形式，這是我國環(huán)保領(lǐng)域的第一部公眾參與的規(guī)范性文件，在我國公眾參與環(huán)境影響評價具有重要的指導(dǎo)意義。

我國海洋環(huán)境影響評價中的公眾參與引起關(guān)注是在2006年11月1日起實施的《防治海洋工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》中，該《條例》將公眾參與列為海洋工程環(huán)境影響評價的重要內(nèi)容之一，并規(guī)定圍填海工程必需舉行聽證會。2004年3月25日發(fā)布的《海洋工程環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則》（GB/T 19485－2004）要求必須制訂公眾參與的方案，要包括公眾參與的方法和形式等。

2 海洋環(huán)境影響評價公眾參與的相關(guān)問題分析

2.1 海洋環(huán)境及海洋環(huán)境影響評價的特性

進(jìn)入2l世紀(jì)，人類對海洋資源和環(huán)境的需求日益增大，一系列的涉海工程建設(shè)項目紛紛上馬，大規(guī)模、高強(qiáng)度的不當(dāng)海洋開發(fā)加速了我國海洋環(huán)境和生態(tài)的惡化［4］。

海洋是一個開放的、復(fù)雜的多功能耦合系統(tǒng)，相對于陸地環(huán)境，海洋環(huán)境具有其特殊性：全球海洋連通和區(qū)域分異性、海水物理化學(xué)性質(zhì)的特異性，海洋生態(tài)系統(tǒng)的龐雜耦合性，海水運動形態(tài)效應(yīng)的復(fù)雜性，海洋大系統(tǒng)的多方位開放性，海洋環(huán)境功能多層次重疊性，海洋資源的時間空間變動性等。這些特性決定了海洋污染具有復(fù)雜性、持續(xù)時間長、擴(kuò)散范圍廣、防治難和危害大等諸多特點，進(jìn)而決定了海洋環(huán)境影響評價的特殊性。同時，涉海工程對海洋環(huán)境的影響與地表水、氣象、噪聲和固體廢棄物等其他介質(zhì)的環(huán)境影響相比，具有顯著的綜合性和復(fù)合性的特點［4］。涉海項目對海洋環(huán)境的影響不僅體現(xiàn)在海水水質(zhì)和海洋沉積物污染方面，也體現(xiàn)在海洋水文動力環(huán)境、海洋地形地貌與沖淤環(huán)境和海洋生態(tài)環(huán)境等方面。

2.2 海洋環(huán)境影響評價公眾參與存在的問題

隨著經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展及國家建設(shè)項目環(huán)境影響評價的有關(guān)公眾參與的法律日益完善，我國民眾參與環(huán)境保護(hù)意識已有了明顯的提高，公眾參與在環(huán)境影響評價中的成效也日益顯著。但在目前工作中，海洋環(huán)境影響評價公眾參與取得的效果并不理想，尚存在諸多問題。

2.2.1 公眾參與對象的有效性亟待提高

公眾參與的基礎(chǔ)是選定有效的公眾，現(xiàn)行法規(guī)對公眾參與對象的選取缺乏可操作性規(guī)定，使得在實際操作過程中存在一些問題。

（1）公眾海洋意識尤其是海洋生態(tài)意識不高，主動參與意識薄弱。公眾往往沒有意識到建設(shè)項目損害了自己的海洋環(huán)境利益，被動參與往往應(yīng)付了事，使得公眾參與的結(jié)果失去作用。海洋意識是以人們對海洋的認(rèn)識為核心而形成的一種獨特的心理性稟賦，是滲透在人們?nèi)粘Ｉ罴吧a(chǎn)實踐中的具有明顯海洋內(nèi)容傾向的意識能力［5］。李華等在2005年對廣州6所大學(xué)850名大學(xué)生進(jìn)行了有關(guān)海洋權(quán)益和海洋環(huán)境知識的調(diào)查。調(diào)查顯示：18.08%的學(xué)生完全不了解《聯(lián)合國海洋法公約》，有75.03%的學(xué)生能正確答出我國有960萬km2的陸地領(lǐng)土，但有13.38%的學(xué)生完全不知道我國還有300萬km2的管轄海域面積［6］。這表明我國公眾的海洋意識匱乏相當(dāng)嚴(yán)重。海洋意識匱乏對海洋環(huán)境影響評價中公眾參與的影響不容忽視。

（2）公眾對涉海工程缺乏相關(guān)的知識儲備。與一些海洋工程對海洋環(huán)境造成的影響相比陸地工程沒有那么明顯，一般公眾很難有直觀的概念，大多數(shù)公眾由于受文化程度的限制，缺乏相應(yīng)的環(huán)境法律、法規(guī)和海洋知識，使得公眾對涉海項目缺乏足夠的認(rèn)識，在進(jìn)行公眾參與時，不能全面準(zhǔn)確地意識到項目實施后可能造成的后果。如，對海水動力等環(huán)境影響。

（3）對不同人群的參與比例缺乏論證。受項目影響的單位和個人對工程的關(guān)注程度高于其他人群，對工程造成的未知影響估計更充分［7］，這部分人群應(yīng)視為公眾參與的重點有效人群。而在實際操作過程中如何協(xié)調(diào)各個人群的比例缺乏有效參考，隨意性較大。

2.2.2 公眾參與過程缺乏交流，參與方法局限性大

在海洋工程實踐中，尤其在業(yè)主與公眾雙向溝通中，往往出現(xiàn)交流渠道不暢或交流程度不足，導(dǎo)致信息不對稱，進(jìn)而可能導(dǎo)致公眾難以做出正確的判斷，造成誤解與偏見［8］。由于交流不充分導(dǎo)致的公眾參與有效性不足，在陸域環(huán)境影響評價中已經(jīng)出現(xiàn)，可以作為借鑒。如，在廣州市大坦沙資源電廠項目環(huán)評的公眾意見調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)在評價范圍內(nèi)可能受較大影響的公眾其反對或拒絕的幾乎占100%，同時注意到絕大部分公眾對項目的了解很浮淺，并不了解項目的技術(shù)水平［9］。正是由于項目建設(shè)方?jīng)]有與公眾進(jìn)行充分的信息交流，公眾在未考慮整體環(huán)境利益的情況下僅憑主觀意愿給出無效的意見。另外，《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》中規(guī)定的公眾參與的方法為“舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式”，本身存在“其他形式”的規(guī)定就使得公眾參與方式的有效性難以得到保證。最常用的問卷調(diào)查的缺點是：在缺乏有效交流的情況下，部分被調(diào)查者對工程不了解、未仔細(xì)考慮各種利害關(guān)系時進(jìn)行調(diào)查；問卷設(shè)計不科學(xué)，常常避重就輕；調(diào)查時間、地點不固定；參與公眾態(tài)度馬虎，往往不愿留下真實姓名，使得調(diào)查沒有連續(xù)性，無法反饋調(diào)查信息［10－11］。

2.2.3 公眾參與時機(jī)有待改善

法律規(guī)定公眾參與環(huán)境影響評價的最早階段，是規(guī)劃部門或開發(fā)建設(shè)單位在環(huán)境影響報告書報批前的公布報告書草案摘要階段。在這個階段進(jìn)行公眾參與對于報批的報告書的影響微乎其微，就算形成意見也很難對報告書的內(nèi)容產(chǎn)生很大的影響［2］。

2.2.4 對調(diào)查結(jié)果缺乏科學(xué)分析

目前環(huán)評報告中對公眾參與結(jié)果的分析方法是以圖表的形式羅列并加以簡單的陳述，但由于參與人員的文化背景、生活習(xí)慣、社會經(jīng)驗，及其所受建設(shè)項目影響的差異性，其意見必然存在非公正性、非客觀性因素。不同群體的意見對于最終決策的影響程度不同，受工程影響嚴(yán)重人群的意見應(yīng)該占有較大權(quán)重，如果單純從同意與否來進(jìn)行統(tǒng)計，必然會造成不同利益群體意見相互抵消，從而使得最終結(jié)果中各利益群體意見在最終決策中得不到充分體現(xiàn)。

3 對策

上述問題，使實踐中海洋環(huán)境影響評價公眾參與的有效性得不到保障，從而在最終決策時公眾參與不能起到應(yīng)有的作用。因此，有必要對海洋環(huán)境影響評價中公眾參與進(jìn)行完善。

3.1 提高公眾海洋意識

保障公眾參與有效性有賴于公眾海洋意識的提高。當(dāng)公眾的海洋意識提高以后，在參與涉海工程時，會更加全面地審視工程所帶來的環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益，將海洋環(huán)境利益和經(jīng)濟(jì)利益結(jié)合，這樣的公眾在參與調(diào)查時給出的意見對于科學(xué)決策是十分有用的。2010年5月發(fā)布的《中國海洋發(fā)展報告2010》表明國家已經(jīng)高度重視公眾海洋意識的提高。但是，在政府政策引導(dǎo)的過程中，還需要加強(qiáng)海洋意識教育以及宣傳的力度。

3.2 制訂公眾參與庫

公眾參與應(yīng)該在項目初期就開始實施，在項目初期選定固定人群作為此次環(huán)評中公眾參與的對象，即此次環(huán)境影響評價中的公眾參與庫，可以有效避免因為傳統(tǒng)公眾參與中人員流動性大、缺乏連貫性的問題。通過優(yōu)化公眾參與庫的成員結(jié)構(gòu)、著重對公眾參與庫的成員公開信息和信息交流，解決公眾參與對象有效性不高以及信息交流不充分的問題。參與庫的建立可以使參與人群相對穩(wěn)定，對建設(shè)項目信息了解較為系統(tǒng)全面，最大限度地減少因海洋工程特殊性所導(dǎo)致的公眾參與人員的盲目性，有利于公眾深入?yún)⑴c環(huán)評，同時也增強(qiáng)了公眾參與意識［7］。對于公眾參與庫各庫員間比例及總庫人數(shù)，可針對不同項目在論證后確定。

3.3 充分發(fā)揮民間環(huán)境組織在海洋環(huán)境影響評價公眾參與中的作用

環(huán)境非政府組織（NGOs）興起于20世紀(jì)70年代，在80—90年代獲得高速發(fā)展，迄今為止，它們對全球環(huán)境危機(jī)的關(guān)注和反應(yīng)使之成為環(huán)保領(lǐng)域重要的先導(dǎo)者。環(huán)保民間組織近年來發(fā)展迅速，截至2008年10月，我國共有各類環(huán)保民間組織3539家［12］。民間環(huán)保組織的活動現(xiàn)已逐步發(fā)展到組織公眾參與環(huán)保，為國家環(huán)保事業(yè)建言獻(xiàn)策，開展社會監(jiān)督，維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益，推動可持續(xù)發(fā)展等諸多領(lǐng)域。環(huán)境NGOs參與環(huán)境影響評價具有以下優(yōu)勢。

（1）環(huán)境NGOs的定位中包括進(jìn)行公眾環(huán)境教育、提高公眾環(huán)境意識，可以預(yù)想隸屬于環(huán)境NGOs的海洋環(huán)保組織的出現(xiàn)對于公眾海洋意識的提高將起到較好的作用。

（2）環(huán)境NGOs的發(fā)起人和主要成員多為社會精英，對環(huán)境的憂慮和高度的社會責(zé)任感使他們對環(huán)境問題具有較高的敏銳度和把握能力，能夠較好地整理和表達(dá)自己的意見［13］，從而有效地參與到環(huán)境影響評價中。

（3）環(huán)境NGOs既有與政府溝通的渠道，又具有廣泛的群眾基礎(chǔ)，，既可以將項目信息充分傳達(dá)給公眾，又可以將公眾意見有效整合，從而有效提高公眾參與過程中項目方和公眾的交流，避免因交流不暢導(dǎo)致的公眾意見得不到充分表達(dá)或者錯誤表達(dá)；可以有效地組織公眾參與庫或者組織聽證會等，讓公眾的意見得到充分表達(dá)。

（4）環(huán)境NGOs與媒體關(guān)系通暢，更利于借助媒體得到全社會公眾的支持，形成全社會參與監(jiān)督環(huán)境保護(hù)工作的良好氛圍［13］。

3.4 建立公眾參與定量評價體系

目前實踐中對公眾參與結(jié)果的統(tǒng)計和分析無法保證重點參與人群意見得到充分體現(xiàn)，亟須建立定量評價體系來解決這一問題。定量評價體系是在評價初期對評價指標(biāo)和參與人群分別賦予分值和權(quán)重，通過計算最終分值，以量化的結(jié)果給出公眾參與意見的統(tǒng)計結(jié)果，從而消除在分析公眾參與結(jié)果時主觀因素的干擾，提高公眾參與的有效性，有利于最終的科學(xué)決策。陸長青等［14］通過矩陣法對結(jié)果進(jìn)行統(tǒng)計處理，計算結(jié)果通過正負(fù)數(shù)及數(shù)值大小來反映公眾對項目認(rèn)可與否以及認(rèn)可或反對的程度；劉年豐［15］和郭娜等［7］則是通過計算公眾認(rèn)可度，參照公眾認(rèn)可等級來分析公眾對工程的意見。權(quán)重應(yīng)針對不同項目通過科學(xué)論證確定。定量評價體系可以克服目前公眾參與環(huán)境影響評價工作中存在的定性主觀性、程序亂、被征詢公眾缺乏代表性、評價方法的不科學(xué)，公眾意見的結(jié)果難以用于決策等問題。使之趨向科學(xué)化、系統(tǒng)化、程序化、規(guī)范化和定量化［14］。

3.5 立法的完善

立法的完善主要立足于增加目前海洋環(huán)境影響評價中公眾參與環(huán)評的程序和方法的細(xì)化程序性條款，增加政府的監(jiān)督職責(zé)，并增設(shè)詳細(xì)的法則；同時著手建立相應(yīng)的信息公開和司法保障機(jī)制，建立公民訴訟制度，當(dāng)公民環(huán)境權(quán)益因為政府機(jī)構(gòu)的不合法或不合理審查受到損害時能及時訴諸法律［2］。鑒于海洋環(huán)境及海洋污染的特殊性，有必要對現(xiàn)有的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》進(jìn)行細(xì)化，增加針對海洋環(huán)境影響評價公眾參與的具體要求。

4 結(jié)論

公眾參與是環(huán)境影響評價中的重要環(huán)節(jié)，已受到越來越多的關(guān)注。相比于陸域環(huán)評，海洋環(huán)境影響評價存在其特殊性，有必要對海洋環(huán)境影響評價中的公眾參與進(jìn)行深入地探討。鑒于我國進(jìn)行海洋環(huán)境影響評價公眾參與時間不長，尚存在許多問題。解決這些問題需要從公眾海洋意識的提高、公眾參與程序的細(xì)化和法規(guī)的完善等出發(fā)，尋求提高公眾參與有效性的途徑，保障公眾在環(huán)境影響評價過程中參與的權(quán)利，提高決策的科學(xué)性。

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