楊義菊,孫 麗,王德剛,蔡廷祿,于 淼 王小波
(1.國家海洋局第二海洋研究所 杭州 300012;2.國家海島開發(fā)與管理研究中心 杭州 300012)
無居民海島開發(fā)的時空順序探討*
楊義菊1,2,孫 麗1,2,王德剛1,2,蔡廷祿1,2,于 淼1,2王小波1,2
(1.國家海洋局第二海洋研究所 杭州 300012;2.國家海島開發(fā)與管理研究中心 杭州 300012)
為了揭示我國無居民海島自身特征蘊含的對開發(fā)順序的客觀要求,文章基于海島自然屬性和社會屬性的分析,從地理學(xué)、生態(tài)學(xué)、環(huán)境學(xué)和國土安全學(xué)的角度闡述無居民海島開發(fā)的影響因子,通過深入研究無居民海島開發(fā)與影響因子之間的關(guān)系,用加權(quán)的方法確定無居民海島開發(fā)的適宜度,并得出無居民海島應(yīng)當(dāng)由遠(yuǎn)及近開發(fā),遠(yuǎn)岸島開發(fā)優(yōu)先于近岸島,對沿岸島施行保護(hù)的結(jié)論。通過探討無居民海島開發(fā)時空順序,以期為我國無居民海島可持續(xù)開發(fā)利用,維護(hù)國家權(quán)益和保護(hù)近岸海域生態(tài)環(huán)境提供新思路。
海島;加權(quán);權(quán)益;生態(tài)
隨著陸地人口、資源和環(huán)境壓力的增大,未來人類社會的生存發(fā)展和文明進(jìn)步的出路在于海洋,已成為國際的共識。海島不僅將成為海洋開發(fā)的重要基地,同時也將成為走向外海和遠(yuǎn)洋的橋梁[1],毫無疑問,散落在廣闊海域的無居民海島將成為我國海洋開發(fā)的重要基地。海島是“四面環(huán)水并在高潮時高于水面的自然形成的陸地區(qū)域”[2]。早在20世紀(jì)90年代就有學(xué)者提出以島嶼為依托建設(shè)“海洋第二經(jīng)濟(jì)帶”的設(shè)想[3]。海島本身自然資源有限,生態(tài)系統(tǒng)脆弱[4],海島及受到其影響的整個環(huán)境應(yīng)屬于同一個系統(tǒng)[5],海島還具有與陸地領(lǐng)土一樣的定海權(quán)[1],因此海島開發(fā)對海島生態(tài)、環(huán)境以及周邊海域影響甚廣,對維護(hù)國家權(quán)益意義深遠(yuǎn)。世界上許多小島嶼均是發(fā)展中國家(地區(qū)),土地面積狹小、可利用資源有限、交通不便以及生態(tài)脆弱等不利條件使小島嶼可持續(xù)發(fā)展問題受到廣泛關(guān)注[6-12]。我國的無居民海島與這些小島嶼有許多共同之處。目前,我國海島的研究領(lǐng)域涉及海島宏觀概述、海島開發(fā)的環(huán)境影響和評價體系等方面[13-23],以及無居民海島價值體系和生態(tài)旅游等的研究[24-26],但是對無居民海島開發(fā)時空順序問題的系統(tǒng)研究還是一個空白區(qū)。本研究基于海島自然屬性的分析,從地理學(xué)、生態(tài)學(xué)、環(huán)境學(xué)和國土安全學(xué)的角度論述海島開發(fā)的時空順序,以期為我國無居民海島可持續(xù)開發(fā)利用和維護(hù)國家權(quán)益提供借鑒意義,為維護(hù)沿岸島及其周邊海域生態(tài)環(huán)境提供新的思路。
除海南島本島和臺灣、香港、澳門及其所屬的海島外,我國面積在500m2以上的海島有6900多個,隸屬沿海11個省市區(qū),其中,無居民海島占全國海島總數(shù)的94%[27]。按照離大陸海岸距離的不同,可分為陸連島、沿岸島、近岸島和遠(yuǎn)岸島四大類[13]。陸連島由于離大陸海岸較近,由橋梁或堤壩等與大陸相連,約占全國海島總數(shù)的1%,屬于有居民海島。沿岸島是指島嶼分布的位置離我國大陸的距離小于10km的海島,約占全國海島總數(shù)的66%以上。近岸島是指島嶼分布位置離我國大陸的距離大于10km,而小于100km的海島,占我國總數(shù)的27%以上。遠(yuǎn)岸島是指島嶼分布位置離我國大陸的距離大于100km的海島,約占我國島嶼總數(shù)的5%以上[13]。無居民海島占海島總數(shù)的絕大部分,其空間分布特征基本與上述的全國海島分布特征相類似。
無居民海島自然資源既不同于陸域資源,也不同于海域資源,兼有陸域資源、海域資源和海陸結(jié)合的三重特性,具有明顯的獨特性。海島自然資源包括以下類型。海島陸域資源有:土地資源、森林資源、港址資源、礦產(chǎn)資源、生物資源和淡水資源;海島灘涂資源有:灘涂土地資源、灘涂生物資源;海島水域資源有:漁業(yè)資源、海洋能資源、海水化學(xué)資源、海水和水域空間資源等[4]??傮w而言,無居民海島陸域面積普遍小于有居民海島,島陸上的自然資源不及有居民海島豐富。
由于海島與大陸以及海島與海島之間以海相隔,海島面積狹小,地域結(jié)構(gòu)簡單,物種來源受到限制,生物多樣性相對較少,因而都具有特殊的生物群落,保存了一批珍稀物種,形成了獨特的生態(tài)系統(tǒng)。這種生態(tài)系統(tǒng)既與鄰近大陸的生態(tài)系統(tǒng)有所不同,也與其他海洋生態(tài)系統(tǒng)相區(qū)別[4]。無居民海島生態(tài)系統(tǒng)特性表現(xiàn)在兩個方面:一是生態(tài)系統(tǒng)脆弱。生態(tài)系統(tǒng)食物鏈層次少,復(fù)雜程度低,生物多樣性指數(shù)較小,生物物種之間及生物與非生物之間關(guān)系簡單,生態(tài)系統(tǒng)十分脆弱,穩(wěn)定性差,易遭到損害,任何物種的滅失或者環(huán)境因素的改變,都將對整個海島生態(tài)系統(tǒng)造成不可逆轉(zhuǎn)的影響和破壞。二是無居民海島與周邊海域生態(tài)系統(tǒng)的整體性。從生態(tài)系統(tǒng)角度而言,無居民海島周邊海域與海島作為生態(tài)系統(tǒng)的載體融為一個整體,周邊海域是整個生態(tài)系統(tǒng)的重要的有機組成部分。從環(huán)境角度看,即使是一個面積僅500m2的小島,對周圍環(huán)境的影響也可以通過對流場的影響達(dá)到幾千米甚至更遠(yuǎn)[5]。海島系統(tǒng)不僅應(yīng)該包括海島陸域部分,還應(yīng)該包括其水下部分及周邊一定范圍內(nèi)的海域。
無居民海島地緣政治特征體現(xiàn)在海島的海洋權(quán)益上。無居民海島的海洋權(quán)益主要包括兩個方面的含義:其一是海島的主權(quán)歸屬;其二是海島的定海權(quán)益[1]。國際法的原則是以陸定海。根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》第一二一條規(guī)定,能夠維持人類生存和經(jīng)濟(jì)活動的島嶼可以與大陸領(lǐng)土一樣擁有相應(yīng)的領(lǐng)海、毗鄰區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架,即可以劃12海里的領(lǐng)海和200海里的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。這意味著一個海島的主權(quán)歸屬可以決定這個島周圍以200海里為半徑的海域的主權(quán)和主權(quán)權(quán)益的歸屬。從法理上講,在開闊的海域,一個能夠維持人類居住的很小的島礁可以擁有43萬km2的管轄海域及其海洋資源[2]。
無居民海島開發(fā)與其特性密切相關(guān):無居民海島距離大陸的遠(yuǎn)近涉及開發(fā)難度和開發(fā)成本;無居民海島開發(fā)需利用海島自然資源、也勢必會影響到生態(tài)系統(tǒng);無居民海島開發(fā)對海島主權(quán)歸屬提供強有力的佐證。同時,海島開發(fā)不僅影響到周邊海域的自然資源開發(fā)和環(huán)境,周邊海域資源開發(fā)密度、環(huán)境容量也會對海島開發(fā)產(chǎn)生一定的影響,因此無居民海島的開發(fā)與周邊海域狀況也有密切聯(lián)系。
由于海島四面環(huán)海,比較難于到達(dá),與大陸海岸的空間距離決定了開發(fā)海島原材料供給、工作人員登島及補給等的難易程度。因此,與大陸海岸的空間距離是影響無居民海島開發(fā)的最直觀的因子。根據(jù)海島空間分布特性,沿岸島距離大陸最近,近岸島次之,遠(yuǎn)岸島最遠(yuǎn)。與之相對應(yīng),沿岸島開發(fā)相對比較容易;近岸島距離大陸海岸在10~100km之間,一般來說這部分無居民海島開發(fā)成本相對于沿岸島來說會比較高;遠(yuǎn)岸島離大陸海岸最遠(yuǎn),開發(fā)難度最大,其開發(fā)成本比近岸島高??傊瑹o居民海島開發(fā)成本與距離海岸的空間距離相關(guān),空間距離越大,開發(fā)成本越高。
無居民海島開發(fā)活動是指在無居民海島利用海島港口資源、生物資源和土地資源等進(jìn)行開發(fā)的活動。因此,無論是開發(fā)遠(yuǎn)岸島、近岸島還是沿岸島,均需要依賴海島自然資源,尤其是海島上的土地資源。海島自然資源是一切無居民海島開發(fā)的前提條件,離開海島自然資源就談不上對無居民海島的開發(fā)活動。
無居民海島開發(fā)活動會對海島生態(tài)系統(tǒng)造成一定的影響。沿岸島的生態(tài)是我國生態(tài)安全保障的重要組成部分。由于沿岸島離大陸海岸近,與近岸島和遠(yuǎn)岸島相比,海島生態(tài)系統(tǒng)與人類的關(guān)系更為密切。近岸島和遠(yuǎn)岸島遠(yuǎn)離大陸,且面對開闊的海域,雖然海島開發(fā)會對海島生態(tài)系統(tǒng)造成影響,但是跟沿岸島,其對人類生態(tài)安全的影響比較小。因此,對沿岸島生態(tài)保護(hù)的要求比近岸島和遠(yuǎn)岸島更為嚴(yán)格。
根據(jù)1992年2月25日發(fā)布施行的《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第二條規(guī)定,中華人民共和國的陸地領(lǐng)土包括中華人民共和國大陸及其沿海島嶼、臺灣及其包括釣魚島在內(nèi)的附屬各島、澎湖列島、東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島以及其他一切屬于中華人民共和國的島嶼。因此從法律上說,無論是沿岸島、近岸島還是遠(yuǎn)岸島,其主權(quán)歸屬均已經(jīng)確定。我國已對近岸島和沿岸島進(jìn)行了全面管理和實際掌控,開發(fā)這類海島與彰顯海島主權(quán)歸屬基本無關(guān)。但是由于我國以前對部分遠(yuǎn)岸島缺乏實際管轄和有效掌控,海洋鄰國伺機非法侵占了我國部分海島,為避免海洋主權(quán)再被威脅,加強對遠(yuǎn)岸的無居民海島的開發(fā)是國家實際掌控遠(yuǎn)岸島的合理形式,這也將為依據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》劃定管轄海域提供確鑿證據(jù)。
污染物在海洋中存在一定濃度,這個濃度被稱之為污染物在海水中的“本底濃度”,環(huán)境因子的“本底濃度”直接反映出海洋環(huán)境質(zhì)量的現(xiàn)狀水平[28]。如果周邊海域環(huán)境質(zhì)量較差,海島開發(fā)將加劇對周邊海域環(huán)境質(zhì)量惡化,因此,周邊海域環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀是無居民海島開發(fā)的限制因子。據(jù)《2008年中國海洋環(huán)境質(zhì)量公報》,我國近岸海域總體污染程度較高,近海大部分海域為清潔海域,遠(yuǎn)海海域水質(zhì)保持良好。沿岸島周邊海域污染物本底濃度大,環(huán)境質(zhì)量差,沿岸島開發(fā)的環(huán)境要求相對較高。近岸島和遠(yuǎn)岸島周邊海域污染物本底濃度小,環(huán)境質(zhì)量好,無居民海島開發(fā)的環(huán)境要求相對較低。換言之,相對于沿岸島,周邊海域環(huán)境質(zhì)量有利于近岸島和遠(yuǎn)岸島的開發(fā)。
無居民海島開發(fā)受限于利益相關(guān)者,無居民海島開發(fā)協(xié)調(diào)難度與周邊海域開發(fā)密度成正比。一般而言,利益相關(guān)者越少,協(xié)調(diào)難度相對較小;利益相關(guān)者多,協(xié)調(diào)難度就會相對增大。由于目前海洋開發(fā)活動主要集中在近岸海域,沿岸島周邊海域開發(fā)密度較大,開發(fā)強度較高,開發(fā)沿岸島需要協(xié)調(diào)的利益相關(guān)者多,協(xié)調(diào)難度大;近岸島和遠(yuǎn)岸島周邊海域資源開發(fā)活動較少,開發(fā)密度小,海島開發(fā)需要協(xié)調(diào)的利益相關(guān)者少,協(xié)調(diào)難度小。
沿岸島離岸較近,周邊海域開發(fā)以大陸為基地,沿岸島不是周邊海域開發(fā)的必須基礎(chǔ)和最佳選擇。同時,由于近岸海域開發(fā)密度較大,沿岸島的開發(fā)對今后開發(fā)周邊海域存在潛在的阻礙。遠(yuǎn)岸島周邊海域廣闊,漁業(yè)資源豐富,油氣資源儲量也非常可觀。遠(yuǎn)岸島周邊海域的開發(fā)須以遠(yuǎn)岸島作為開發(fā)基地,因此,開發(fā)遠(yuǎn)岸島對進(jìn)軍遠(yuǎn)海海域具有戰(zhàn)略意義。同樣,近岸島的開發(fā)不僅可為周邊海域開發(fā)提供基礎(chǔ),同時也可作為遠(yuǎn)岸島開發(fā)的基地。總之,離大陸海岸越遠(yuǎn),海域開發(fā)越依賴于就近的海島作為開發(fā)基地。
分析無居民海島開發(fā)與海島特征及周邊海域的關(guān)系,可以確定無居民海島開發(fā)需要考慮的影響因素主要包括以下7個方面:一是海島與大陸海岸的空間距離確定海島開發(fā)的難易程度及開發(fā)成本;二是海島自然資源為無居民海島開發(fā)提供開發(fā)基礎(chǔ);三是無居民海島開發(fā)對海島生態(tài)影響程度是否對我國生態(tài)安全造成威脅;四是是否需要通過無居民海島開發(fā)來維護(hù)海洋權(quán)益;五是無居民海島周邊海域環(huán)境現(xiàn)狀是否支持無居民海島的開發(fā);六是無居民海島周邊海域資源開發(fā)密度是否增加無居民海島開發(fā)難度;七是開發(fā)無居民海島周邊海域資源是否需要以無居民海島開發(fā)作為基礎(chǔ)。
運用層次分析法對調(diào)查問卷進(jìn)行一致性檢驗,篩選通過一致性檢驗的問卷進(jìn)行數(shù)據(jù)處理,得出各影響因子的權(quán)重(表1)。通過數(shù)據(jù)處理結(jié)果可以看出,海島主權(quán)的彰顯在各影響因子中比重最大,占35.4%;其次為海島自然資源,占19.1%,海島周邊海域開發(fā)現(xiàn)狀占14%;再次為海島生態(tài)資源,比重為9.5%,周邊海域環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀占的比重為8.7%;周邊海域開發(fā)對海島的依賴與海島和大陸的空間距離權(quán)重相當(dāng),影響比重比較小。根據(jù)影響因子對沿岸島、近岸島和遠(yuǎn)岸島影響因子的關(guān)系,計算出無居民海島開發(fā)適宜度。
表1 無居民海島開發(fā)適宜度
對表1進(jìn)行分析解釋,計算得出的無居民海島開發(fā)適宜度,數(shù)值越大表明綜合各方面的影響因素,對無居民海島的開發(fā)越有利;反之,數(shù)值越小表明無居民海島開發(fā)的負(fù)面影響越大。
沿岸島的開發(fā)適宜度為-0.062,表明沿岸島開發(fā)受制約較多,只有海島距離大陸的空間距離和海島自然資源因子支持沿岸島開發(fā)。沿岸島生態(tài)系統(tǒng)與我國生態(tài)安全關(guān)系緊密,沿岸島的開發(fā)對海島生態(tài)系統(tǒng)破壞造成的影響較大;周邊海域環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀不支持沿岸島開發(fā);周邊海域開發(fā)密度大,且開發(fā)現(xiàn)狀的權(quán)重為0.14,因而不支持沿岸島開發(fā)。
近岸島的開發(fā)適宜度為0.273,盡管此類無居民海島開發(fā)的積極因子多于消極因子,但海島自然資源、周邊海域環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀、周邊海域開發(fā)對海島的依賴,對近岸島的開發(fā)影響不顯著,導(dǎo)致近岸島的開發(fā)適宜度不夠高。從定性的角度來講,近岸島周邊海域環(huán)境質(zhì)量較好,能夠承受近岸島的開發(fā)環(huán)境影響,但是由于近岸島距離大陸較遠(yuǎn),開發(fā)難度較大,開發(fā)成本較高。
遠(yuǎn)岸島的開發(fā)適宜度為0.540。此類無居民海島開發(fā)的積極因子多于消極因子,且海島主權(quán)的彰顯在各影響因子中比重最大,唯一的消極因子——海島與大陸的空間距離的權(quán)重僅為0.069,致使遠(yuǎn)岸島的開發(fā)適宜度較高。但同時也要看到,遠(yuǎn)岸島遠(yuǎn)離大陸,在實際開發(fā)過程中應(yīng)充分重視空間距離帶來的難題。
確定無居民海島開發(fā)時空順序是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程,需要綜合考慮自然、經(jīng)濟(jì)和政策等各種因素。但是按照矛盾論的觀點,只要抓住主要矛盾和矛盾的主要方面,并通過現(xiàn)象看到本質(zhì),可以將復(fù)雜問題簡單化。利用上一節(jié)的無居民海島開發(fā)適宜度值,確定無居民海島開發(fā)的時空順序為:由遠(yuǎn)及近開發(fā),即遠(yuǎn)岸島開發(fā)優(yōu)先于近岸島,對沿岸島施行保護(hù)。實施這種開發(fā)時空順序,不僅有利于維護(hù)國家主權(quán),同時還可以保護(hù)沿岸島及其附近生態(tài)環(huán)境,延緩近岸生態(tài)惡化趨勢,而且還保留了近海海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長點,并可在外緣海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占得先機。
目前,我國無居民海島的開發(fā)主要集中在沿岸島,近岸島開發(fā)較少,遠(yuǎn)岸島開發(fā)最少。這種開發(fā)時空順序與上面分析的順序截然相反。
大規(guī)模開發(fā)沿岸島有如下因素。
(1)現(xiàn)行政府政績考核體制中GDP占了非常大的份額。由于沿岸島離大陸近,容易到達(dá),開發(fā)相對容易,因此在短時間內(nèi)沿岸島開發(fā)容易產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益,促進(jìn)地方GDP的增長。地方政府容易出政績,因此積極推動沿岸島的開發(fā)。
(2)相對于近岸島和遠(yuǎn)岸島,沿岸島開發(fā)成本相對較小。企業(yè)具有趨利性,在效益優(yōu)先的指導(dǎo)下,企業(yè)會選擇開發(fā)沿岸島。近岸島和遠(yuǎn)岸島開發(fā)成本高,投入時間長,見效慢,降低了企業(yè)盈利預(yù)期,企業(yè)自然沒有積極性作為近岸島和遠(yuǎn)岸島的拓荒者。
(3)近岸島和遠(yuǎn)岸島遠(yuǎn)離大陸,基本生活材料均需要大陸供給,工作條件艱苦,且需要堅實的科技支撐和較大成本,企業(yè)和地方政府均沒有積極性。
(4)公眾對海島環(huán)境破壞的影響沒有最切身的體驗,海島環(huán)境破壞的顯示度不高,導(dǎo)致公眾并不是特別重視海島環(huán)境破壞。
(5)公眾對維護(hù)國家權(quán)益仍僅僅停留在思想認(rèn)識階段,絕大部分人均沒有將維護(hù)國家權(quán)益與海島開發(fā)等實際工作相結(jié)合。
沿岸島的大量開發(fā),使經(jīng)濟(jì)效益得到了滿足,但是無居民海島及周邊海域生態(tài)環(huán)境被嚴(yán)重破壞,水產(chǎn)品受到污染,并直接影響到我們的身體健康。
一些海洋鄰國對我國寶貴的遠(yuǎn)岸島虎視眈眈,如果我們再不重視遠(yuǎn)岸島的開發(fā),或?qū)h(yuǎn)岸島進(jìn)行實質(zhì)性的控制,后果將不堪設(shè)想。
(1)國家對開發(fā)近岸島和遠(yuǎn)岸島提供經(jīng)濟(jì)支持,降低企業(yè)和個人開發(fā)成本,提高企業(yè)和個人開發(fā)近岸島和遠(yuǎn)岸島的積極性。
(2)對駐守遠(yuǎn)岸島或者開發(fā)遠(yuǎn)岸島、為維護(hù)國家權(quán)益作出貢獻(xiàn)的單位和個人,國家予以精神和物質(zhì)雙重獎勵。
(3)以綠色GDP作為地方政府的考核標(biāo)準(zhǔn),讓地方政府將開發(fā)海島的眼光從沿岸島轉(zhuǎn)移到近岸島和遠(yuǎn)岸島。
(4)設(shè)置沿岸島開發(fā)準(zhǔn)入門檻,嚴(yán)格保護(hù)沿岸島及周邊海域生態(tài)環(huán)境。
(5)加大國家權(quán)益和海島生態(tài)保護(hù)的宣傳力度。讓地方政府、企事業(yè)單位以及個人均以維護(hù)海洋權(quán)益為己任;全民重視環(huán)境安全和生態(tài)安全,自覺監(jiān)督無居民海島的生態(tài)環(huán)境保護(hù)。
無居民海島開發(fā)的時空順序為:由遠(yuǎn)及近開發(fā),即遠(yuǎn)岸島開發(fā)優(yōu)先于近岸島,對沿岸島施行保護(hù)。因為受資料來源所限,沿岸島、近岸島和遠(yuǎn)岸島的劃分采用20世紀(jì)90年代的海島空間分類標(biāo)準(zhǔn)。這里只是提供了一個空間概念和思路,解決的是一個趨勢問題。以后若有更加詳細(xì)的分類方法,可以按照這種思路再深入探討。此外,無居民海島開發(fā)時空順序的確定受政治、經(jīng)濟(jì)和社會環(huán)境、政策等多方面因素影響。本研究是在不考慮外界影響因素的前提下,通過分析海島自身特征為基礎(chǔ)所做的研究。在實際應(yīng)用過程中需要將上述因素一并考慮,并做適當(dāng)修正。
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國家海島保護(hù)與管理專項經(jīng)費專項資助(2011914);浙江省近海海洋綜合調(diào)查與評價“908”專項資助(ZJ908-02-04);國家海洋局第二海洋研究所基本科研業(yè)務(wù)費專項資助項目(JG200825).
兩兩比較法確定影響因子的重要性。先將與無居民海島開發(fā)相關(guān)的各影響因子成對進(jìn)行比較,通過調(diào)訪海洋專家,確定因素i對因素j的相對重要性的標(biāo)度值aij(i=1,2,…,k;j=1,2,…,k;k為因素的個數(shù)),aij的取值方法為