鄒和平，牟 林，董軍興，王園君，宋 軍

（國(guó)家海洋信息中心 天津 300171）

構(gòu)建我國(guó)海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理機(jī)制初探＊

鄒和平，牟 林，董軍興，王園君，宋 軍

（國(guó)家海洋信息中心 天津 300171）

針對(duì)目前我國(guó)海洋災(zāi)害評(píng)估管理存在的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄、海洋預(yù)警預(yù)報(bào)能力較薄弱、缺少統(tǒng)一的災(zāi)害應(yīng)急指揮決策系統(tǒng)、海洋災(zāi)害評(píng)估管理模式與急劇擴(kuò)張的沿海經(jīng)濟(jì)規(guī)模不相適應(yīng)、海洋災(zāi)害管理法律體系不健全等主要問題，探討了通過完善組織管理體系、規(guī)范海洋災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)機(jī)制、建立減災(zāi)防災(zāi)法律法規(guī)體系、形成科學(xué)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制、構(gòu)建海量信息共享平臺(tái)、開展海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)教育來構(gòu)建我國(guó)的海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理體系。

海洋；災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；管理機(jī)制；研究

我國(guó)約有70%以上的大城市，一半以上的人口和近60%的國(guó)民生產(chǎn)總值都集中在沿海地區(qū)。然而，我國(guó)瀕臨的太平洋又是產(chǎn)生海洋災(zāi)害最嚴(yán)重、最頻繁的大洋。因此，海洋災(zāi)害在我國(guó)自然災(zāi)害總損失中占有很大比例，且造成的損失呈明顯上升趨勢(shì)。隨著海洋開發(fā)利用的進(jìn)一步深入開展和海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及全球氣候的變化，海洋災(zāi)害的頻發(fā)程度也將會(huì)繼續(xù)呈上升趨勢(shì)。亟須構(gòu)建一個(gè)普遍有效的由風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別評(píng)估和綜合管理共同構(gòu)成的海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理機(jī)制，識(shí)別評(píng)估是利用知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)海岸和海域受災(zāi)害的可能性及其后果進(jìn)行定量分析，提出減輕風(fēng)險(xiǎn)與災(zāi)害的措施。管理機(jī)構(gòu)則要做出正確的決策，制訂計(jì)劃目標(biāo)，采取行動(dòng)，取得減災(zāi)效果。近20年國(guó)際減災(zāi)戰(zhàn)略的實(shí)施表明，在災(zāi)害預(yù)防、防備和減災(zāi)3項(xiàng)工作中，預(yù)防工作最為重要，而災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是沿海安全防御的重要基礎(chǔ)。因此，建立海洋災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)海洋災(zāi)害的應(yīng)急與管理是保證我國(guó)沿海地區(qū)防災(zāi)減災(zāi)，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的必要措施。

1 海洋自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)概念

海洋自然災(zāi)害作為自然現(xiàn)象使人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)遭到損害（包括人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失）的事件，目前已有多種多樣的定義，但迄今尚無(wú)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，從深層次的含義上看，海洋自然災(zāi)害實(shí)際上是自然界與人類社會(huì)相互作用的表現(xiàn)，因此，人們從社會(huì)和經(jīng)濟(jì)遭受破壞或損害的角度來研究災(zāi)害和評(píng)估災(zāi)害，“災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)”的概念既從這個(gè)意義上出現(xiàn)的。由于海洋自然災(zāi)害具有自然現(xiàn)象與社會(huì)經(jīng)濟(jì)雙重性質(zhì)的特征。因此，它的風(fēng)險(xiǎn)也必然涉及這兩種不同性質(zhì)的特征。由于誘發(fā)各種災(zāi)害的海洋自然現(xiàn)象的性質(zhì)和時(shí)空變化尺度及其特征各不相同，因此它所造成的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)也具有不同特征。由此，這些具有不同性質(zhì)和特征的海洋自然現(xiàn)象造成的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成了災(zāi)害的自然風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，為了實(shí)施社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，必須考慮到這個(gè)目標(biāo)中隱含著因海洋自然災(zāi)害的可能發(fā)生而產(chǎn)生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)，在這種情況下必須進(jìn)行這種具自然風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)雙重性質(zhì)的海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理。

2 國(guó)內(nèi)外自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理

美國(guó)政府在其減災(zāi)計(jì)劃中有個(gè)很明確的理念“減災(zāi)始于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”，如早在1933年美國(guó)田納西河流域管理局（TVA）在田納西河流域綜合開發(fā)治理過程中進(jìn)行的一項(xiàng)重要的前期工作就是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估［1］。事實(shí)證明，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不僅為田納西河流域綜合開發(fā)與整治規(guī)劃的制訂和一系列水利工程方案的設(shè)計(jì)與優(yōu)化等提供了決策依據(jù)，而且為難度極大的風(fēng)險(xiǎn)區(qū)居民遷移的宣傳和說明工作發(fā)揮了重要作用。同時(shí)也探討了洪水災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的理論和方法，開創(chuàng)了自然災(zāi)害評(píng)估之先例。其后，西歐、日本和印度等紛紛效仿，開展了洪水災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，從而推動(dòng)國(guó)際自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究工作的深入。隨著人類生活環(huán)境的惡化和全球氣候的變化，人類對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估問題的研究更加迫切。近20年來隨著一些邊緣學(xué)科和交叉學(xué)科的興起，對(duì)自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不僅注重自然災(zāi)害本身的研究，而且將其與社會(huì)經(jīng)濟(jì)特性有機(jī)地結(jié)合起來，逐漸重視并強(qiáng)調(diào)自然災(zāi)害的人文因素，取得了很好的效果。

2006年達(dá)沃斯國(guó)際減災(zāi)大會(huì)提出了災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)體系和綜合風(fēng)險(xiǎn)管理模式，并將推進(jìn)綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理戰(zhàn)略的實(shí)施列為會(huì)議的重要議題［2］。達(dá)沃斯會(huì)議強(qiáng)調(diào)政府有責(zé)任承擔(dān)并處置風(fēng)險(xiǎn)，有組織地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析與決策，即建立災(zāi)害評(píng)估與管理機(jī)制。

災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是對(duì)災(zāi)害發(fā)生的可能性及其后果的預(yù)測(cè)，具體計(jì)算人員傷亡、特質(zhì)和社會(huì)易損性，分析社會(huì)組織個(gè)體和集體的承災(zāi)救災(zāi)能力并進(jìn)行災(zāi)前準(zhǔn)備和資源配置，以及政府信息溝通及各種決策的實(shí)施等。災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理是風(fēng)險(xiǎn)分析與風(fēng)險(xiǎn)仿真、風(fēng)險(xiǎn)適應(yīng)和處置的綜合。風(fēng)險(xiǎn)—災(zāi)害—行政管理這一因果鏈構(gòu)成了災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)科學(xué)體系。災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理念在國(guó)際社會(huì)獲得廣泛認(rèn)可后，各國(guó)學(xué)者都依據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和本國(guó)實(shí)際，積極探索并試圖建構(gòu)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)容體系。日本和美國(guó)政府公共行政政策交流會(huì)提出的風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害管理互動(dòng)協(xié)助報(bào)告闡明了21世紀(jì)是風(fēng)險(xiǎn)面對(duì)的世紀(jì)。政府有必要實(shí)施危機(jī)管理機(jī)制，這項(xiàng)工作在日本、北美和西歐等國(guó)正在逐年擴(kuò)展，應(yīng)急處置和長(zhǎng)期處理兩類計(jì)劃正在實(shí)際操作過程中。

2003年SARS之后，我國(guó)政府加緊了對(duì)災(zāi)害管理機(jī)制的建設(shè)：制訂并頒布了《國(guó)家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》、形成了包括災(zāi)害在內(nèi)的各類災(zāi)害事件應(yīng)急預(yù)案框架、建立責(zé)任政府，加強(qiáng)政府部門的責(zé)任和透明及加強(qiáng)災(zāi)害管理的國(guó)際合作等。這對(duì)于提高應(yīng)對(duì)海洋災(zāi)害的救助能力，減少災(zāi)害造成的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失提供了很好的解決依據(jù)。

3 影響我國(guó)的主要海洋災(zāi)害

影響我國(guó)沿海的海洋災(zāi)害按其發(fā)生頻率和危害程度主要分為：風(fēng)暴潮災(zāi)害、赤潮、災(zāi)害性海浪、海冰和海嘯等5種災(zāi)害。

3.1 風(fēng)暴潮災(zāi)害

風(fēng)暴潮災(zāi)害亦稱風(fēng)暴增水或氣象海嘯。風(fēng)暴潮是一種危害較大、破壞較強(qiáng)的海洋自然災(zāi)害。風(fēng)暴潮災(zāi)害居海洋自然災(zāi)害之首，世界上絕大多數(shù)因暴風(fēng)引起的特大海岸災(zāi)害都是由風(fēng)暴潮造成的。

我國(guó)海岸線漫長(zhǎng)，濱海地區(qū)地域遼闊，南北縱跨溫、熱兩帶。春秋季節(jié)，渤、黃海沿岸是冷暖空氣頻率交匯的地區(qū)，而渤海又屬于超淺海，極易于溫帶風(fēng)暴潮的發(fā)展。夏秋之時(shí)，東南沿海又頻繁遭受臺(tái)風(fēng)襲擊，臺(tái)風(fēng)風(fēng)暴潮時(shí)常發(fā)生。在西北太平洋沿岸國(guó)家中我國(guó)又是臺(tái)風(fēng)登陸最多的國(guó)家，因此溫帶風(fēng)暴潮災(zāi)和臺(tái)風(fēng)風(fēng)暴潮災(zāi)均十分嚴(yán)重。同時(shí)，土地資源的匱乏促使沿海城市不斷向風(fēng)暴潮災(zāi)害易發(fā)的海岸地帶拓展，災(zāi)害的“放大效應(yīng)”更為顯著。沿海因?yàn)?zāi)死亡的人數(shù)明顯下降，但經(jīng)濟(jì)損失隨著沿海的發(fā)展卻越來越嚴(yán)重。由此可見，風(fēng)暴潮災(zāi)害不僅居我國(guó)海洋災(zāi)害之首，也已成為威脅沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最嚴(yán)重的自然災(zāi)害之一。

3.2 赤潮災(zāi)害

我國(guó)最早發(fā)現(xiàn)赤潮是1933年在浙江鎮(zhèn)海至臺(tái)州－石浦一帶的夜光藻和骨條藻赤潮。20世紀(jì)90年代以來，我國(guó)赤潮發(fā)生次數(shù)增加之快、危害之大令人震驚，已嚴(yán)重威脅我國(guó)的海洋生態(tài)環(huán)境。

3.3 海冰災(zāi)害

海冰災(zāi)害是渤海區(qū)域的次要自然災(zāi)害之一，主要發(fā)生于我國(guó)渤海、黃海北部和遼東半島沿岸海域。海冰可以推倒海上平臺(tái)，破壞海洋工程設(shè)施和船舶，阻礙船只航行，另外海冰災(zāi)害還會(huì)給近海和灘涂養(yǎng)殖業(yè)帶來?yè)p失。2009—2010年冬季渤海及黃海北部發(fā)生的海冰災(zāi)害對(duì)沿海地區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生嚴(yán)重影響，造成巨大損失。遼寧、河北、天津和山東等沿海三省一市受災(zāi)人口達(dá)6.1萬(wàn)人，船只損毀7157艘，港口及碼頭封凍296個(gè)，水產(chǎn)養(yǎng)殖受損面積207.87千hm2。因?yàn)?zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)63.18億元。

3.4 海嘯

據(jù)記載，我國(guó)臺(tái)灣省在歷史上有過毀滅性海嘯災(zāi)害，“影響所及臺(tái)灣全島地震，且伴隨橫掃臺(tái)灣西南沿海的海嘯，造成巨大的破壞”。雖然我國(guó)近幾十年來均未發(fā)生海嘯災(zāi)害，但是我國(guó)周邊沿海處于環(huán)太平洋地震帶上，既面臨著局地海嘯的威脅，也面臨著越洋海嘯的威脅。據(jù)有關(guān)預(yù)測(cè)，在我國(guó)主要存在三大地震海嘯高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)：臺(tái)灣周邊地區(qū)、南海周邊地區(qū)和東海沿岸地區(qū)。另根據(jù)數(shù)值模擬計(jì)算，如果南海東部發(fā)生地震引發(fā)巨大海嘯，我國(guó)臺(tái)灣島和華南沿海都將遭受嚴(yán)重襲擊。

4 我國(guó)海洋災(zāi)害評(píng)估管理存在的問題分析

4.1 災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄

由于長(zhǎng)期以來受“以發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)為主”的思維約束，對(duì)海洋災(zāi)害的危機(jī)意識(shí)淡薄，海洋災(zāi)害管理工作起步較晚，海洋災(zāi)害管理長(zhǎng)期以來是政府職能部門日常管理機(jī)制在突發(fā)事件中的延伸。此外，我國(guó)對(duì)公眾的海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)教育不足，防災(zāi)應(yīng)急教育尚未納入教學(xué)體系中。社會(huì)的警覺性較差，市民缺乏自救、救護(hù)的防災(zāi)意識(shí)和能力，對(duì)可能發(fā)生的各種海洋災(zāi)害，缺乏基本了解、必要防范和自我保護(hù)能力。

4.2 海洋預(yù)警報(bào)能力較薄弱

近年來，各級(jí)海洋部門不斷加強(qiáng)海洋觀測(cè)體系建設(shè)，強(qiáng)化海洋災(zāi)害預(yù)警和應(yīng)急管理工作，積極推進(jìn)海洋防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)，有效地降低了海洋災(zāi)害造成的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，在減輕海洋災(zāi)害中發(fā)揮了十分重要的作用。但是，我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，海洋預(yù)報(bào)減災(zāi)工作，尤其是地方各級(jí)海洋部門的海洋災(zāi)害觀測(cè)和預(yù)警報(bào)能力還比較薄弱，沿海海洋觀測(cè)預(yù)報(bào)系統(tǒng)能力不足，監(jiān)測(cè)手段、預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)的準(zhǔn)確度都有待增強(qiáng)和提高，某些新災(zāi)種的監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)還是空白，觀測(cè)布局還需進(jìn)一步充實(shí)優(yōu)化，與新時(shí)期沿海經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和海洋防災(zāi)減災(zāi)工作的要求相比還不相適應(yīng)，工作機(jī)制還需進(jìn)一步健全，海洋災(zāi)害管理和防范體系尚需完善。

4.3 缺少統(tǒng)一的災(zāi)害應(yīng)急指揮決策系統(tǒng)

目前我國(guó)海洋突發(fā)事件及災(zāi)害應(yīng)急體系初步健全，但缺少統(tǒng)一的災(zāi)害應(yīng)急指揮決策系統(tǒng)，各行業(yè)應(yīng)急中心各自為政，沒有“權(quán)威、統(tǒng)一”的應(yīng)急中心，這些中心大多按政府的職能部門或行業(yè)劃分，無(wú)論在管理主體上、執(zhí)行主體上還是在服務(wù)內(nèi)容上，彼此獨(dú)立、互不統(tǒng)一是造成公眾報(bào)警知識(shí)缺乏、信息通報(bào)不方便的主要原因。災(zāi)害應(yīng)急救援工作中“多中心指揮”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，往往延誤救援［3］。

4.4 海洋災(zāi)害評(píng)估管理模式與急劇擴(kuò)張的沿海經(jīng)濟(jì)規(guī)模不相適應(yīng)

我國(guó)已成為全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快的國(guó)家之一，沿海地區(qū)又是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的熱點(diǎn)地區(qū)，沿海單位岸線承載的經(jīng)濟(jì)量較大。近年來，我國(guó)重化工業(yè)、電力業(yè)和制造業(yè)等紛紛趨海布局，跨海大橋、跨海隧道、鋼鐵基地、能源儲(chǔ)備基地、石化基地和港口等，在沿海地區(qū)密集建設(shè)，與快速發(fā)展相伴而生的危機(jī)隱患不斷增多，原有的致災(zāi)因素和致災(zāi)源不斷外延和激化，新的災(zāi)種和致災(zāi)源不斷產(chǎn)生［4］。災(zāi)害管理變得越來越復(fù)雜，據(jù)了解，我國(guó)已建和在建的核電廠，雖然在設(shè)計(jì)過程中已對(duì)風(fēng)暴潮和海浪等災(zāi)害影響有所考慮，但絕大部分都未充分重視可能遇到的海嘯巨災(zāi)和海冰災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)。而在重化工、儲(chǔ)油儲(chǔ)氣基地等工程設(shè)計(jì)過程中，基本沒有針對(duì)重大海洋災(zāi)害進(jìn)行系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。一旦發(fā)生類似日本的海洋災(zāi)害，不但會(huì)對(duì)這些設(shè)施產(chǎn)生強(qiáng)大的破壞力，還有可能造成核事故、危險(xiǎn)化學(xué)品泄漏和溢油等次生災(zāi)害。而由于原有的應(yīng)急管理模式中部門間權(quán)責(zé)關(guān)系的不對(duì)稱，導(dǎo)致各種災(zāi)害應(yīng)急管理部門之間的“界面關(guān)系”模糊，“誰(shuí)都有責(zé)任，誰(shuí)都有權(quán)力負(fù)責(zé)”，實(shí)質(zhì)上從根本上削弱了管理能力。

4.5 海洋災(zāi)害管理法律體系不健全

目前，我國(guó)有關(guān)海洋災(zāi)害管理的法律法規(guī)主要分散在各種法律、法規(guī)和條例中。我國(guó)先后頒布和實(shí)施了與減災(zāi)有關(guān)的法律法規(guī)30余部。其中，《水土保持法》《防震減災(zāi)法》《防洪法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《海域使用管理法》和《海洋環(huán)境保護(hù)法》等法律的頒布，提升了海洋災(zāi)害管理工作，對(duì)海洋防災(zāi)減災(zāi)工作起到了一定的指導(dǎo)作用。但對(duì)比國(guó)外法律體系以及參考我國(guó)海洋災(zāi)害管理實(shí)踐活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，我國(guó)海洋防災(zāi)法律法規(guī)體系有許多不足之處：一是法律體系中缺乏能指導(dǎo)綜合防災(zāi)減災(zāi)全局工作的基本的法律法規(guī)。二是不同部門、不同時(shí)期、不同背景下制定的法律法規(guī)缺乏整體性，造成法律條文上的重復(fù)、矛盾和執(zhí)行上的不協(xié)調(diào)。三是防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域中許多需要法律調(diào)整的問題無(wú)法可依，用政策和行政手段代替法律的功能。

5 構(gòu)建海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理體系的探討

縱觀國(guó)際社會(huì)海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與管理發(fā)展趨勢(shì)，針對(duì)海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)及我國(guó)海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理存在的問題，筆者認(rèn)為，構(gòu)建我國(guó)海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理體系包括以下內(nèi)容。

5.1 完善組織管理體系

我國(guó)海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與管理機(jī)制起步較晚，其組織形式既有合理的方面，也有過渡性的成分。其合理方面的表現(xiàn)是：目前的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理機(jī)制，就眾多專項(xiàng)災(zāi)害的監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)來說，因每一災(zāi)種的性質(zhì)、生成機(jī)制、暴發(fā)形式以及破壞機(jī)理并不一樣，因此對(duì)具體災(zāi)種進(jìn)行技術(shù)層面的管理按專業(yè)、按種類進(jìn)行，這是其合理性的表現(xiàn)。其過渡性的表現(xiàn)是：災(zāi)害評(píng)估管理存在以部門為界實(shí)施管理。對(duì)于一些規(guī)模大、范圍廣的災(zāi)害，僅僅依靠某一部門進(jìn)行處置則顯得極為不足，需要集中跨部門、跨地區(qū)不同部門的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，尤其是在統(tǒng)一指揮調(diào)度方面，各部門、各海區(qū)之間的相互協(xié)調(diào)指揮。解決這一問題的辦法是：將災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理工作，集中到中央和地方政府的相關(guān)部門進(jìn)行集中管理，建立中央和地方統(tǒng)一的海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理部門。因此，科學(xué)的海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理的組織體系，一方面是在專業(yè)和技術(shù)層面，對(duì)特定災(zāi)種實(shí)施分部門、分災(zāi)種的管理；另一方面是在管理層面，實(shí)施集中管理。其目標(biāo)應(yīng)是在逐步集中分散在專業(yè)災(zāi)害管理部門的非專業(yè)管理任務(wù)的基礎(chǔ)上，有計(jì)劃、分步驟地實(shí)現(xiàn)對(duì)災(zāi)前準(zhǔn)備、災(zāi)時(shí)應(yīng)急和災(zāi)后重建各個(gè)階段管理任務(wù)的集中管理，發(fā)揮災(zāi)害管理資源的效益，提高全社會(huì)海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的水平。

5.2 規(guī)范海洋災(zāi)害預(yù)警報(bào)機(jī)制

規(guī)范的災(zāi)前預(yù)警報(bào)機(jī)制是有效減少損失的關(guān)鍵。海洋災(zāi)害預(yù)警報(bào)是指以先進(jìn)的技術(shù)平臺(tái)，通過預(yù)測(cè)和仿真等技術(shù)對(duì)災(zāi)害態(tài)勢(shì)進(jìn)行有效的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，做出前瞻性分析和判斷，并給出參考性對(duì)策建議，提高政府應(yīng)急管理的科學(xué)性和高效性。科學(xué)的災(zāi)害預(yù)警報(bào)機(jī)制：一是要有完善的海洋觀測(cè)預(yù)報(bào)體系，包括建立國(guó)家與地方相結(jié)合的海洋觀測(cè)預(yù)報(bào)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和分級(jí)分區(qū)的海洋預(yù)報(bào)工作機(jī)制，形成國(guó)家、海區(qū)和省市相結(jié)合的職責(zé)分工明確、產(chǎn)品各有側(cè)重的海洋預(yù)報(bào)體系。二是要提升海洋預(yù)報(bào)和服務(wù)的精細(xì)化水平，提高海洋災(zāi)害預(yù)警報(bào)產(chǎn)品的針對(duì)性和有效性，及時(shí)發(fā)布海洋災(zāi)害預(yù)警報(bào)，豐富預(yù)警報(bào)產(chǎn)品，增加發(fā)布內(nèi)容和發(fā)布頻次與范圍。三是要定期開展本地區(qū)的警戒潮位和潮位基點(diǎn)的核定，開展對(duì)海洋災(zāi)害變化規(guī)律的研究，提升對(duì)各類海洋災(zāi)害預(yù)報(bào)和趨勢(shì)預(yù)測(cè)的能力。

5.3 建立減災(zāi)防災(zāi)法律法規(guī)體系

我國(guó)目前在海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的法律法規(guī)建設(shè)上，海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展和防災(zāi)減災(zāi)的要求尚有不小的差距。剛剛出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》雖然在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的立法上前進(jìn)了一大步，但其立法的主要目的是確立和規(guī)范各級(jí)政府緊急應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的權(quán)力和責(zé)任，而對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的其他環(huán)節(jié)尚無(wú)法全面涵蓋，難以形成包含災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理全過程的法律體系。至于目前國(guó)家已經(jīng)頒布的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的專項(xiàng)法律，都只能適應(yīng)單項(xiàng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的法律要求，無(wú)法規(guī)范海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理和災(zāi)害救助行動(dòng)。應(yīng)盡快出臺(tái)“海洋災(zāi)害發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)”“海洋災(zāi)害經(jīng)濟(jì)損失評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)”“海洋災(zāi)害防御條例”。明確各級(jí)政府和有關(guān)部門在海洋災(zāi)害防御中的職責(zé)和義務(wù)，從法律法規(guī)上規(guī)范和強(qiáng)化海洋災(zāi)害防御規(guī)劃、海洋災(zāi)害預(yù)警信息發(fā)布、海洋災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)、重大工程設(shè)計(jì)建設(shè)和沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，使我國(guó)的海洋防災(zāi)減災(zāi)工作走上依法行政、依法管理的法制化和規(guī)范化道路。

5.4 形成科學(xué)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

建立規(guī)范的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理機(jī)制，就是把災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的關(guān)口前移到災(zāi)前的風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)計(jì)劃。為充分發(fā)揮海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的作用，首先要把海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理納入海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的主體戰(zhàn)略之中，構(gòu)建海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。在沿?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目和沿海產(chǎn)業(yè)開發(fā)布局規(guī)劃以及沿海大型工程、園區(qū)可行性研究階段，將海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為項(xiàng)目和規(guī)劃審查的強(qiáng)制內(nèi)容，必須開展海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，預(yù)測(cè)海洋災(zāi)害影響，通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估設(shè)立海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“安全閥”；其次研究建構(gòu)科學(xué)的海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分析程序與動(dòng)態(tài)模擬模型，為災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理機(jī)制提供技術(shù)支撐；要研究設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的規(guī)范、程序與標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)不同部門和海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)要素的性質(zhì)、特征和潛在威脅，制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，探索建立適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)體系，為防范各種海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)奠定可靠的技術(shù)基礎(chǔ)。

5.5 構(gòu)建海量信息共享平臺(tái)

海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理體系的技術(shù)支撐是建立大型信息共享平臺(tái)。實(shí)踐證明，無(wú)論是災(zāi)前備災(zāi)，還是災(zāi)時(shí)應(yīng)急，抑或?yàn)?zāi)后恢復(fù)重建，從戰(zhàn)略規(guī)劃到組織實(shí)施、從制訂計(jì)劃到選擇方案、從應(yīng)急決策到現(xiàn)場(chǎng)指揮、從資源調(diào)度到工程建設(shè)等，都需要準(zhǔn)確、及時(shí)的現(xiàn)時(shí)與歷史的涉災(zāi)信息，缺乏充足信息的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理決策，后果將是災(zāi)難性的。因此，必須建立跨部門、跨領(lǐng)域、跨學(xué)科的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理信息共享平臺(tái)，一方面從技術(shù)層面解決不同涉災(zāi)部門的整合問題，借助技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)的資源共享；另一方面解決災(zāi)害管理部門與專業(yè)部門之間的橫向協(xié)調(diào)問題，在共享信息平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的協(xié)同與配合。開發(fā)構(gòu)建《基于減災(zāi)戰(zhàn)略實(shí)施的技術(shù)和信息共享平臺(tái)》，該平臺(tái)設(shè)置應(yīng)包括：經(jīng)過嚴(yán)格篩選的實(shí)用減災(zāi)技術(shù)、減災(zāi)科學(xué)知識(shí)、滿足災(zāi)前備災(zāi)、災(zāi)中應(yīng)急和災(zāi)后恢復(fù)與重建所需的各種實(shí)時(shí)涉災(zāi)信息的獲取技術(shù)等內(nèi)容，其主要功能包括：一是實(shí)現(xiàn)不同專業(yè)災(zāi)害評(píng)估管理部門之間的信息共享以及專業(yè)部門與綜合部門之間的信息共享；二是為實(shí)現(xiàn)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理信息公開化服務(wù)，使政府部門的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理受到社會(huì)的監(jiān)督；三是幫助公眾了解災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)信息，并積極參與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理。

5.6 開展海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)教育

努力提高全社會(huì)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范能力取決于多種因素，但提高全民海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和應(yīng)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的能力，無(wú)疑是十分重要的因素。因此，建立海洋災(zāi)害教育體系，開展全民風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)教育，是加強(qiáng)海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理能力的重要舉措。首先，要把風(fēng)險(xiǎn)管理教育和培訓(xùn)納入政府官員和公共管理人員的培訓(xùn)之中，教育他們?cè)谶M(jìn)行重大問題決策、決定沿海重大工程項(xiàng)目、實(shí)施重大公共政策等關(guān)系公共利益的政務(wù)活動(dòng)時(shí)，必須樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，防止決策失誤導(dǎo)致的海洋經(jīng)濟(jì)損失。其次，將海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)和應(yīng)對(duì)技能作為學(xué)校學(xué)生素質(zhì)教育的重要組成部分，從社會(huì)的基礎(chǔ)層次提高海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和能力。第三，利用多種形式對(duì)社會(huì)公眾進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范知識(shí)和技能的傳播和教育，借鑒日本開展全民防災(zāi)教育的經(jīng)驗(yàn)，著力提高公眾的海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和避險(xiǎn)技能，為提高全社會(huì)的海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范能力奠定堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。

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海洋公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)（200905001，201005019，201205018）；國(guó)家自然科學(xué)基金（41006002）.