蘇爾廣

（云南省林業(yè)科學院，云南 昆明 650204）

自“十一五”以來，增強自主創(chuàng)新能力、創(chuàng)建新型國家的重戰(zhàn)略決策得以確立，我國科技事業(yè)步入全新的歷史時期，我國在研發(fā)上的投入以每年15%的速度增長。隨著研究與開發(fā)支出的不斷增加，如何規(guī)范科技專項經(jīng)費管理，全面實施《國家中長期科學和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006～2020年）》，成了科技管理部門的熱點和難點問題。鑒于此，各部委相繼出臺了多部關(guān)于加強科技專項資金管理的文件和辦法，逐步完善了評審評估機制和監(jiān)督檢查評價機制，管理水平和管理能力不斷提高。但通過歷年的檢查和專項審計發(fā)現(xiàn)，在科技計劃經(jīng)費管理和使用中仍存在一些屢禁不止的現(xiàn)象，究其原因，除了主觀投機傾向和自律意識淡薄外，也存在個別客觀方面的因素。

1 管理制度

1.1 法律法規(guī)

專項經(jīng)費管理有法可依、有章可循，除了《預算法》、《會計法》、《審計法》等國家法律法規(guī)和《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》、《科學事業(yè)單位會計制度》、《財政違法行為處罰處分條例》等財經(jīng)制度外，相關(guān)專項管理辦法一應(yīng)俱全，如《國家重點基礎(chǔ)研究發(fā)展計劃專項經(jīng)費管理辦法》（財教 [2006]159號）、《國家科技支撐計劃專項經(jīng)費管理辦法》（財教[2006]160號）、《公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理試行辦法》（財教 [2006]219號）、《國際科技合作與交流專項經(jīng)費管理辦法》（財教 [2007]428號）、《國家科技計劃和專項經(jīng)費監(jiān)督管理暫行辦法》（國科發(fā)財字[2007]393號）等。

1.2 制度守則

在健全的管理制度基礎(chǔ)上，各級管理層還完善了項目從立項、實施到驗收各階段的公正、公平、公開制度。如專家遴選、回避、信用和問責制、網(wǎng)上評審、公告、公示制、委托中介評審、評估制、獨立咨詢評議制、可行性獨立論證制、預算評審或評估結(jié)果公開、公示制、預算重大異議復議制、項目執(zhí)行追蹤問效制、財務(wù)審計與財務(wù)驗收制、違規(guī)違紀公告制、年度財務(wù)決算報告制、重大事項報告制、項目實施績效評價制、法定代表人、課題負責人承諾制、經(jīng)費使用法人負責制、項目組織單位、課題承擔單位、課題負責人、中介機構(gòu)和評審評議專家信用評價制度等，還建立了評審專家?guī)?、科研項目?shù)據(jù)庫，就專家情況和項目信息供公眾查閱和質(zhì)詢。

2 處罰措施[1-3]

2.1 違反財務(wù)管理方面的處罰

承擔單位在內(nèi)部管理和會計核算方面存在科技經(jīng)費不按項目核算、內(nèi)部管理制度不健全，財務(wù)管理和會計基礎(chǔ)性工作薄弱、固定資產(chǎn)管理不規(guī)范，資產(chǎn)不及時入賬甚至形成賬外資產(chǎn)、不按要求及時編報決算，或脫離財務(wù)部門編報決算，造成報表數(shù)據(jù)不準確、賬表不一致等行為之一的，將視情節(jié)輕重限期整改、停撥經(jīng)費、通報批評、不通過財務(wù)驗收直至一定時限內(nèi)取消其項目申報資格。

2.2 違反預算申報方面的處罰

承擔單位、項目負責人及項目組成員在預算申報過程中存在編報虛假預算，套取國家財政資金、提供虛假財務(wù)會計資料、提供虛假配套資金承諾、采用不正當手段影響預算評審評估等行為之一的，將視情節(jié)輕重停撥經(jīng)費、通報批評、不通過財務(wù)驗收、終止項目、追回已撥經(jīng)費直至一定時限內(nèi)取消其項目申報資格。

2.3 違反預算執(zhí)行方面的處罰

承擔單位、項目負責人及項目組成員在預算執(zhí)行方面存在不嚴格執(zhí)行預算，超范圍、超標準支出、截留、擠占、挪用經(jīng)費、違反規(guī)定開支人員費，超額提取管理費、未按規(guī)定自行調(diào)整預算、違反規(guī)定轉(zhuǎn)撥、轉(zhuǎn)移經(jīng)費、已承諾的配套資金不及時足額到位等行為之一的，將視情節(jié)輕重限期整改、停撥經(jīng)費、通報批評、不通過財務(wù)驗收、終止項目、追回已撥經(jīng)費直至一定時限內(nèi)取消其項目申報資格。

2.4 違反結(jié)題驗收方面的處罰

承擔單位、項目負責人及項目組成員在結(jié)題驗收方面存在少報、漏報、隱匿不報結(jié)余資金，以及結(jié)余資金不按規(guī)定及時上繳、單位財務(wù)不及時結(jié)賬、長期掛賬報銷費用、不配合監(jiān)督檢查工作，以及采取不正當手段，影響監(jiān)督檢查人員客觀發(fā)表意見等行為之一的，將視情節(jié)輕重限期整改、通報批評、不通過財務(wù)驗收、直至一定時限內(nèi)取消其項目申報資格。

3 違規(guī)現(xiàn)象

目前，主要存在以下一些違規(guī)現(xiàn)象。（1）列支人員費。按規(guī)定，有財政撥款來源的事業(yè)單位不得列支人員費支出。但一些單位為鼓勵科研人員爭取項目經(jīng)費，自行制定政策從獲得的項目經(jīng)費中提成用作科研人員獎勵支出。（2）計提管理費。按規(guī)定，項目管理費應(yīng)按照財務(wù)制度允許的分攤方法，分攤計入項目成本，在批復的預算范圍內(nèi)列支。但目前直接從項目經(jīng)費中按比例提取管理費的行為依然存在。（3）超預算開支。按規(guī)定，項目經(jīng)費必須專款專用，只能發(fā)生用于與項目研究相關(guān)的支出，并堅持勤儉節(jié)約原則，嚴格控制開支標準。但擠占挪用項目經(jīng)費，超預算開支的行為時有發(fā)生。（4）擅自調(diào)整預算。按規(guī)定，項目經(jīng)費預算一經(jīng)批復，必須嚴格執(zhí)行，一般不做調(diào)整。但從檢查情況來看，項目經(jīng)費預算科目之間的調(diào)整成了家常便飯，基本上沒有按預算一一做到的項目。（5）編制虛假預算。部分項目在申報預算時，存在編報虛假預算現(xiàn)象，虛列調(diào)研費、會議費、設(shè)備購置費、對外協(xié)作費等，形成大量充裕資金用于購買項目不需要設(shè)備和參加項目不相關(guān)調(diào)研。（6）長期掛賬報銷。部分項目存在不及時結(jié)題或結(jié)題后不及時辦理財務(wù)結(jié)算手續(xù)，長期掛賬用于報銷項目以外的其它開支，由項目組甚至項目負責人隨意支取，造成了科技經(jīng)費的極大浪費。（7）提供虛假配套。在申請項目時，部分單位為爭取項目經(jīng)費，提供虛假配套承諾套取科技資金，在項目執(zhí)行時，不及時足額提供配套資金甚至根本不提供配套資金，嚴重影響了項目執(zhí)行。（8）自行編制決算。在項目管理中普遍存在重預算、輕決算，重項目執(zhí)行、輕經(jīng)費管理的情況，科研人員自行編制財務(wù)決算，依托單位財務(wù)部門監(jiān)督缺位，財務(wù)數(shù)據(jù)不真實的問題經(jīng)常發(fā)生。

4 違規(guī)傾向分析

4.1 不可預見

科技研發(fā)是一項探索未知世界的活動，項目立項階段很難把所有影響探索過程的各種不可預見因素設(shè)計清楚。申報計劃書往往只能反映當時當下對項目實施經(jīng)費的大致需求，隨著時間的推移，價格、環(huán)境、需求以及課題組成人員都會在所難免地發(fā)生變化。這些因素都會導致最初的項目經(jīng)費尤其是其中的某個具體科目預算只能是一個大致的估計。用一個不可能精確的財務(wù)計劃去約束項目立項后的經(jīng)費執(zhí)行，不利于項目的實施，也不利于項目預期目標的實現(xiàn)。

4.2 抵御風險

項目一經(jīng)立項實施，預算一般不得調(diào)整，非要調(diào)整的，需經(jīng)嚴格的報批，整個過程耗時費力。執(zhí)行者為了預算能順利圓滿完成，傾向于申報較為寬松的預算標準，使完成某項任務(wù)所預算的資源數(shù)量大于實際所需。由于管理層在一定程度上所掌握的資源受限，寬松預算也會很容易得到批復，一方面造成科技財力浪費，另一方面導致科研活動效率低下，直接影響預算管理的有效性以及業(yè)績評價的客觀性。同時，制度和辦法要求嚴格執(zhí)行項目預算，一定程度上使得決算照著預算做，人為將項目成本在預算科目之間轉(zhuǎn)移，不能如實地反映項目的實際成本，從而削弱了預算的控制作用。

4.3 待遇偏低

在市場經(jīng)濟條件下，委托方總期望通過項目投入從理論和實際上得到最大回報，而項目承擔人更期望通過項目的實施獲得較高學術(shù)聲譽和個人收入的增長。對于全部依靠財政撥款維持的公益性科研院所而言面臨著極大挑戰(zhàn)，行政公益任務(wù)繁重，可是待遇普遍低下，公益補償資金短缺、優(yōu)秀人才難以留守。為了引進人才并留住人才，為了體現(xiàn)干和不干之差別，出現(xiàn)了在科技專項經(jīng)費中適當體現(xiàn)勞動投入的鋌而走險行為。

4.4 無力配套

科技研發(fā)活動本身帶有極大的探索性和預期效果的不確定性，科技投入事實上是一種風險投資活動。除非本身就要做，或者與自身業(yè)務(wù)息息相關(guān)、或者具有極大的興趣和吸引力，或者有充裕的閑置資金，否則不管是主管部門還是單位自身都不可能自愿配套，更不用說企業(yè)會主動支持。但為了爭取科技資金，就出現(xiàn)了不得已而為之的虛假配套行為。

4.5 盲點失控

雖然已經(jīng)建立了嚴格的回避制度，但回避了當下的事卻回避不了圈內(nèi)的人。今天在參加項目申請，明天坐在專家席負責評審，這種既當運動員又當裁判員情況的隱形存在，除了項目任務(wù)需要完成的指標會被設(shè)計出來，科技項目學術(shù)價值低，成果創(chuàng)新少，市場轉(zhuǎn)化疲軟外，更值得關(guān)注的是科研資金被把持在既定的領(lǐng)域流轉(zhuǎn)，無需用、不必用造成極大浪費，結(jié)題后形成大量結(jié)余掛賬報銷。

4.6 其他因素

市場經(jīng)濟和計劃經(jīng)濟并存，與項目實施直接成本無關(guān)的相關(guān)開支，如“日常交往”、“歲末咨詢”等費用成為打破預算的不可缺開支；現(xiàn)行的財政一體化，特別零余額賬戶的啟動實施，在項目種類和課題數(shù)量日益增多的情況下，管理費分攤成為會計核算和財務(wù)管理的一道難題；項目結(jié)題驗收后，鑒定、申請專利、報獎、啟動成果推廣等一系列工作都需要后續(xù)資金支持等等。

5 管理實踐探索

5.1 實施動態(tài)管理

受科研活動自身特點和性質(zhì)的影響，科研項目的經(jīng)費預算與最終的支出很難完全一致，因此在執(zhí)行過程中，應(yīng)實行定期執(zhí)行情況報告制度，問題發(fā)現(xiàn)的越早影響越小。為此，建議建立全過程動態(tài)監(jiān)控和變更管理機制[4-7]，項目管理者根據(jù)跟蹤反饋的信息，及時找出偏差，分析成因，研究糾偏對策，在不違反大的預算原則的前提下，只要能達到預期目標，立即實施變更管理。

5.2 探索風險控制

科技活動面臨的環(huán)境復雜多變，充滿了不確定性。虛報預算的一個重要原因就是為了規(guī)避不確定性帶來的風險，為預算執(zhí)行留出余地。解決這一問題的一個方面就是建立項目實施風險管理機制[8-10]，通過設(shè)計風險規(guī)劃和實施風險監(jiān)督，使研究在風險控制下進行，減少實現(xiàn)目標的不確定性。另一方面就是嘗試進行“意外傷害險”似的風險投保，以獲得意外補救。

5.3 配套政策激勵

僅靠硬性的行政管理并不能很好地達到預期效果。因此，圍繞真實預算、合理使用、效果顯著等建立多維的評價機制并配以相應(yīng)的政策激勵（優(yōu)先采納建議、配套研發(fā)基金、提供無息貸款等），一方面鼓勵提出真實預算、勤儉高效使用資金，另一方面通過實施公開、公正的獎懲，調(diào)動科技人員的潛力和積極性。從行政管制變?yōu)樽杂X遵守，既節(jié)約了行政成本，又提高了工作效率。

5.4 嘗試放權(quán)承包

管理層為防范風險總想執(zhí)行主體能按預算意志執(zhí)行，而執(zhí)行主體則希望同樣的成果能得到更為寬松的環(huán)境支持。更多的管理實踐證明，管得過多管得過嚴會管死，有效監(jiān)督充分放權(quán)會管活。安排預算的目的就是為了圓滿完成目標工作任務(wù)，若上級管理層管得過嚴、控得過死，一方面打擊了其積極性，另一方面反而令其產(chǎn)生雖然不需用但一定要用完的念頭。相反，既然安排了預算，只要監(jiān)督其能圓滿完成任務(wù)，就讓其享有充分的自主支配權(quán)。不難想象，屬于自主以后，勤儉節(jié)約就成了自然的事。

5.5 嚴肅追蹤問效

將經(jīng)費使用情況檢查和問效作為科技項目年度檢查、中期評估檢查的重要內(nèi)容，將經(jīng)費使用的經(jīng)濟性、效率性和效果性作為評價執(zhí)行情況好壞的指標（中小項目不建議），讓監(jiān)控追隨實施過程的每個環(huán)節(jié)，這樣能及時發(fā)現(xiàn)問題并糾正問題。對提前完成計劃并具有巨大潛在社會、經(jīng)濟效益的課題及時追加經(jīng)費拓展后續(xù)研發(fā)；對能按期保證質(zhì)量完成的課題如期下?lián)芙?jīng)費；對由于各種原因使研究喪失先進性和實用性的課題及時終止合同，收回剩余經(jīng)費。

5.6 以人為本，統(tǒng)籌兼顧

以項目目標的完成情況作為項目執(zhí)行效果的主要評判標準，預算執(zhí)行只作為分析指標；在項目順利實施并圓滿完成的前提下，從鼓勵勤儉節(jié)約和有效使用資金的角度出發(fā)，適當在項目結(jié)余經(jīng)費中考慮勞力投入；把成果轉(zhuǎn)化相關(guān)指標（成果創(chuàng)新性、成果轉(zhuǎn)化可能、轉(zhuǎn)化創(chuàng)造效益）作為研究分析內(nèi)容，并作為考核指標，改變科技人員只注重學術(shù)價值，不注重經(jīng)濟、社會效益現(xiàn)象；科學研究本身是公益性投入，既然是已通過可行性研究的投資，能配套固然好，不能配套就不強求，不能因為配套資金落實不了而把優(yōu)秀的項目、優(yōu)秀的團隊拒之科學研究的大門之外；政策的制定、出臺和實施要上下聯(lián)動，要在充分調(diào)研、充分醞釀、切實可行的基礎(chǔ)上實施，不能為了管理方便而忽視了基層操作的實際困難，不能為了改革創(chuàng)新而忽視了科學發(fā)展。

綜上所述，組建職責明確、程序規(guī)范、方法得當、措施有力的科技管理隊伍，按照依法、客觀、公平、透明和擇優(yōu)、誠信原則，組織開展科技項目的申報、立項、實施和檢查驗收，并根據(jù)需要，綜合利用報告、巡查、審計、受理舉報和社會評價等多種方式完善監(jiān)督機制、評估機制和獎懲機制，甄別優(yōu)秀項目、選拔優(yōu)秀團隊，力爭將科研人員、科研經(jīng)費和科研項目三者有機結(jié)合，實現(xiàn)出人才、出成果、出效益，推動社會進步和社會經(jīng)濟全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

[1] 財政部，科技部.關(guān)于改進和加強中央財政科技經(jīng)費管理的若干意見 [EB/OL].http://www.yaas.org.cn/Article/ShowArticle.asp?ArticleID=6052,2009-5-4.

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[3] 科技部.國家科技計劃和專項經(jīng)費監(jiān)督管理暫行辦法[EB/OL].http://blog.sina.com.cn/s/blog_5ef57e390100dvtl.html,2007.

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