李海燕,黃鵬瑋

(重慶市人民檢察院第一分院,重慶 401147)

對我國招投標(biāo)領(lǐng)域存在問題的思考

李海燕,黃鵬瑋

(重慶市人民檢察院第一分院,重慶 401147)

隨著招投標(biāo)工作在我國的廣泛開展,其發(fā)揮的積極作用和現(xiàn)實(shí)意義越來越大,但內(nèi)定招標(biāo)、圍標(biāo)、串標(biāo)等問題十分突出,影響了整個(gè)招投標(biāo)領(lǐng)域的公平競爭氛圍。因此,必須完善相關(guān)法規(guī)制度,嚴(yán)格制度的執(zhí)行;厘清監(jiān)管責(zé)任,加強(qiáng)監(jiān)督檢查;構(gòu)建作用體系;營造誠信氛圍;加加中介機(jī)構(gòu)的配套設(shè)置和監(jiān)管;加大招投標(biāo)領(lǐng)域的犯罪的預(yù)防力度。

招投標(biāo);法制完善;招標(biāo)監(jiān)管;信用體系;犯罪預(yù)防

《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》(以下簡稱《招標(biāo)投標(biāo)法》)自2000年1月1日實(shí)施以來,對政府采購、工程建設(shè)施工以及土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等方面的積極推動(dòng)作用毋庸置疑。但是,由于我國招投標(biāo)市場發(fā)展時(shí)間較短,相關(guān)法律、法規(guī)不完善、不配套,《招標(biāo)投標(biāo)法》被一些利欲熏心的不法分子所利用,甚至被扭曲,用于規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn),致使招投標(biāo)領(lǐng)域的圍標(biāo)、串標(biāo)、虛假招投標(biāo)現(xiàn)象嚴(yán)重,貪污腐敗、商業(yè)賄賂問題凸顯,亟需我們高度關(guān)注,整飭改革。

一、當(dāng)前招投標(biāo)領(lǐng)域存在的問題

(一)暗箱操作,不進(jìn)行公開招投標(biāo)

業(yè)主單位直接違反國家規(guī)定,應(yīng)當(dāng)公開招投標(biāo)的不進(jìn)行公開招投標(biāo),或者規(guī)避公開招標(biāo)條件,將工程總額拆分到國家規(guī)定的限額以下,或?qū)⒔ㄔO(shè)項(xiàng)目化整為零或少批多建,把項(xiàng)目造價(jià)壓低在招標(biāo)規(guī)定數(shù)額以下,或只對主體工程實(shí)行招投標(biāo),而將大量的附屬工程、計(jì)劃外工程和裝飾工程不列入招標(biāo)范圍,直接承包給施工單位。如某省發(fā)電公司在電廠三期工程建設(shè)期間違反招標(biāo)法的規(guī)定,擅自決定將該工程的現(xiàn)場物資保管業(yè)務(wù)直接發(fā)包給北京某公司做,并在上述經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中,在帳外暗中收取北京某公司200萬元的賄賂。

(二)內(nèi)定招標(biāo),招投標(biāo)流于形式

在按規(guī)定應(yīng)采取招投標(biāo)方式的項(xiàng)目中,采購單位與承包商在現(xiàn)有招投標(biāo)過程中相互配合,排斥潛在競爭者:有的抬高招標(biāo)條件,擠壓競爭空間;有的列入特殊條件,惡意排斥其他投標(biāo)人;有的甚至在報(bào)價(jià)內(nèi)容中設(shè)置大量的“按暫定價(jià)處理”的項(xiàng)目,規(guī)避評標(biāo)考核。最終在招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的操作下,通過一套看似“正義”的招投標(biāo)程序,使其違法行為合法化、責(zé)任主體模糊化,達(dá)到采購單位權(quán)利尋租及承包商的利潤要求。如重慶市某區(qū)農(nóng)機(jī)水利局在長江某水域采砂權(quán)招投標(biāo)過程中,該局領(lǐng)導(dǎo)在收受投標(biāo)人李某給予的35萬元賄賂款后,采取只在本地船舶內(nèi)邀標(biāo)的方式,確保李某低價(jià)中標(biāo),獲得該水域的采砂權(quán)。

(三)圍標(biāo)、串標(biāo)行為頻發(fā),破壞公平競爭市場環(huán)境

很多投標(biāo)企業(yè)為了達(dá)到中標(biāo)目的,在私下通過許以重利、“找關(guān)系打招呼”,甚至威逼強(qiáng)迫等手段使得其他投標(biāo)企業(yè)與之相互配合,分別通過“陪標(biāo)”、多頭掛靠、圍標(biāo)、串標(biāo)抬價(jià)等方式中標(biāo),獲得豐厚的利潤;作為回報(bào),中標(biāo)企業(yè)要付給“客串”企業(yè)的負(fù)責(zé)人或代表好處費(fèi)。如重慶市某建筑工程招投標(biāo)過程中,某集團(tuán)分公司為保證自己公司順利中標(biāo),串通該集團(tuán)公司旗下的其他分公司及行業(yè)內(nèi)其他公司共計(jì)11家共同投標(biāo),先后支付1600余萬元給其余的11家投標(biāo)企業(yè)作為“買標(biāo)費(fèi)用”,由該分公司統(tǒng)一制作標(biāo)書,制定報(bào)價(jià)參與投標(biāo),確保了該分公司順利中標(biāo),非法獲取高額利潤。

(四)“潛規(guī)則”盛行,職務(wù)犯罪現(xiàn)象突出,中介機(jī)構(gòu)成為新的案件高發(fā)地帶

招投標(biāo)領(lǐng)域中“潛規(guī)則”盛行,通常投標(biāo)人會(huì)在中標(biāo)后按照事前承諾以中標(biāo)價(jià)的一定比例或確定數(shù)額支付給相關(guān)人員好處費(fèi)。這種不成文的規(guī)則,使得行賄人把送禮、打招呼當(dāng)成是中標(biāo)的必經(jīng)之路,而受賄人也把拿人錢財(cái)替人辦事當(dāng)成是理所當(dāng)然的事情,嚴(yán)重危害了國家正常的招投標(biāo)管理秩序,侵犯了國家工作人員的職務(wù)廉潔性,使公權(quán)力異化為謀取個(gè)人利益的工具。如重慶市某高校綠化工程招投標(biāo)過程中,某園林公司承諾支付工程款20%的好處費(fèi)給該校領(lǐng)導(dǎo),在中標(biāo)后的施工過程中,某園林公司支付給該校領(lǐng)導(dǎo)約定的25萬元好處費(fèi)。又如,評標(biāo)專家作為某一行業(yè)的專家型高級(jí)知識(shí)分子,在進(jìn)行評標(biāo)過程中,有著舉足輕重的作用。投標(biāo)人看中了評標(biāo)專家的這種行業(yè)內(nèi)的權(quán)威性和影響力,以之作為投標(biāo)的突破口,行賄評標(biāo)專家,獲得專家評標(biāo)時(shí)的傾向性意見,最終中標(biāo)。如某市聘請的政府采購專家王某,經(jīng)常參與政府采購多媒體招投標(biāo)項(xiàng)目的專家評審,其利用評審專家的身份,通過發(fā)表傾向性意見,幫助投標(biāo)單位中標(biāo),從而收受好處費(fèi)5萬元。

招標(biāo)采購人可以自由委托招標(biāo)公司代理重大項(xiàng)目的招標(biāo)采購,而招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)為謀取自身利益,向投標(biāo)人出賣未公開的招投標(biāo)信息,破壞了招投標(biāo)的公平和順利進(jìn)行。如重慶市某區(qū)公路修建工程招標(biāo)過程中,招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)收取某投標(biāo)企業(yè)5萬元賄賂款,向其出賣了其余參與競標(biāo)單位的信息,導(dǎo)致某投標(biāo)企業(yè)采取威脅、利誘等方式,促使其余競標(biāo)企業(yè)退出競標(biāo),從某投標(biāo)企業(yè)得以中標(biāo)。

二、當(dāng)前招投標(biāo)領(lǐng)域存在問題的原因分析

(一)法律制度的不完善

招標(biāo)投標(biāo)的法律體系不完善。其一,我國可以說是世界上罕見的既有《政府采購法》,又有《招標(biāo)投標(biāo)法》的國家。這兩部法律既相互雷同又相互矛盾,導(dǎo)致招標(biāo)范圍不明晰、法律適用不明確,給招投標(biāo)市場帶來很大的混亂;其二《,招標(biāo)投標(biāo)法》對招標(biāo)投標(biāo)的一些環(huán)節(jié)缺乏強(qiáng)制性規(guī)定,尤其對資格預(yù)審和評標(biāo)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)規(guī)定過粗,存在一些可以人為調(diào)控的因素;其三《,招標(biāo)投標(biāo)法》給予業(yè)主的權(quán)力過大,對其缺少責(zé)任約束和追究制度,造成業(yè)主權(quán)利和義務(wù)不對等。

(二)招投標(biāo)監(jiān)管不到位

一是招標(biāo)監(jiān)管與執(zhí)法分別為發(fā)改委、建設(shè)、水利、交通、民航、鐵道等各主管部門負(fù)責(zé),導(dǎo)致了監(jiān)管政出多門,糾纏不清;二是從當(dāng)前的實(shí)際情況來看,監(jiān)管部門對招標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)管僅限于程序上的監(jiān)管,有時(shí)也只是出席一下開標(biāo)、評標(biāo)活動(dòng)現(xiàn)場,而對招投標(biāo)工作沒有進(jìn)行全過程監(jiān)管,致使監(jiān)管流于形式,很難發(fā)現(xiàn)問題;三是缺乏必要的投資約束機(jī)制和工程建設(shè)管理的連續(xù)性,通常工程項(xiàng)目的使用者或管理者并不實(shí)際承擔(dān)相應(yīng)的投資風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任,權(quán)大責(zé)小,執(zhí)法責(zé)任不明確,使監(jiān)管存在許多漏洞;四是一些行業(yè)和部門既是政策的制定者和是資金的安排者,也是代理機(jī)構(gòu)的遴選者,還是許多項(xiàng)目的招標(biāo)人和部分投標(biāo)人的領(lǐng)導(dǎo)者、招標(biāo)工作的仲裁者,集決策、執(zhí)行與監(jiān)督權(quán)力于一身,極易在市場經(jīng)濟(jì)中引發(fā)權(quán)錢交易的腐敗行為。[1]

(三)誠信及信用機(jī)制的缺失

1.誠信的缺失。市場經(jīng)濟(jì)下,所有的市場主體在追求個(gè)人利益最大化的同時(shí),在一定條件下可能會(huì)鋌而走險(xiǎn)違反社會(huì)準(zhǔn)則。[2]串標(biāo)、圍標(biāo)是一種投機(jī)行為,是企業(yè)為了尋求生存和發(fā)展而采取的應(yīng)對措施,但其根源是招投標(biāo)領(lǐng)域乃至整個(gè)社會(huì)的誠信缺失。作為串標(biāo)、圍標(biāo)的行為主體,企業(yè)注重短期行為而不是長期效益,忽視誠信建設(shè),加之對失信現(xiàn)象目前沒有建立起有效的預(yù)防和懲戒體系,個(gè)別企業(yè)屢屢“闖紅燈”。

2.信用機(jī)制的缺失。當(dāng)前信用體系的建設(shè)和管理大多處于各自為政狀態(tài),信用評價(jià)分散且規(guī)范性差、隨意性大,且各政府部門基于自身的考慮,對自己所擁有的信用信息采取壟斷式保護(hù),使得信用信息無法實(shí)現(xiàn)公開、共享,導(dǎo)致我國目前無法建立起統(tǒng)一完備的信用體系,沒有一套完備的約束信用缺失行為的法律法規(guī)制度,使得信用缺失行為和投機(jī)行為有機(jī)可乘。

(四)中介機(jī)構(gòu)配套機(jī)制設(shè)置不足

1.對招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管缺位。由于招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)作為中介服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)入門檻低,從業(yè)人員素質(zhì)參差不齊,代理業(yè)務(wù)惡性競爭比較突出,使得招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)對業(yè)主的要求言聽計(jì)從,成為了商業(yè)賄賂的橋梁。同時(shí),由于對招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)監(jiān)管主體眾多,形成了“誰都能管,誰都不管”的局面,使得對其監(jiān)管形同虛設(shè),而招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)為了謀取利益最大化,甚至不惜采取違法犯罪的手段。

2.評審委員會(huì)的機(jī)制不夠完善。《招標(biāo)投標(biāo)法》給予了評標(biāo)委員會(huì)過多的自由裁量權(quán),而且監(jiān)管不力和缺乏專家?guī)?導(dǎo)致評標(biāo)委員會(huì)組織的不透明、過程的不透明、操作的不透明。一是對專家評審缺乏有效的監(jiān)督。由于負(fù)有對評審活動(dòng)的監(jiān)督責(zé)任的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)對招標(biāo)采購的產(chǎn)品不內(nèi)行,對專家評審活動(dòng)沒有能力進(jìn)行監(jiān)督。紀(jì)委派員監(jiān)督也由于力量有限,對政府采購的招投標(biāo)活動(dòng)也無法形成真正的監(jiān)督效應(yīng)。二是缺乏專家資源庫。一個(gè)地區(qū)的專家型高級(jí)知識(shí)分子的數(shù)量有限,如果沒有建立長效的專家資源庫,就會(huì)導(dǎo)致長期是個(gè)別專家參加評審,使其成為了被投標(biāo)人拉攏的對象。

三、對解決招投標(biāo)領(lǐng)域問題的幾點(diǎn)思考

(一)完善相關(guān)法規(guī)制度,嚴(yán)格制度的執(zhí)行

《招標(biāo)投標(biāo)法》在立法中存在的可操作性不強(qiáng)的問題只能通過制定具體的實(shí)施條例來加以解決。制定《實(shí)施條例》既是增強(qiáng)招投標(biāo)法律制度可操作性的需要,也是促進(jìn)招投標(biāo)市場規(guī)則統(tǒng)一的需要,更是加強(qiáng)和改進(jìn)招投標(biāo)行政監(jiān)督的需要。《實(shí)施條例》征求意見稿發(fā)布已有5年時(shí)間了,加快《實(shí)施條例》的出臺(tái),完善和細(xì)化招投標(biāo)的法律責(zé)任條款,增強(qiáng)可操作性和約束力,十分必要。為盡可能避免《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》之間的交叉適用,建議在條例的層面上對工程采購的法律適用和其他采購方法作出明確規(guī)定,如競爭性談判等。同時(shí),建議就政府采購法下的招標(biāo)投標(biāo)程序作出具體規(guī)定。

(二)厘清監(jiān)管體系,加強(qiáng)監(jiān)督檢查

從厘清監(jiān)管體系入手,一是要統(tǒng)一執(zhí)法的力度,將分散的行政監(jiān)督權(quán)歸口到一個(gè)部門,由該部門統(tǒng)一建立一支“精干、高效”的監(jiān)督招投標(biāo)活動(dòng)的專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍;二是加大監(jiān)督力度,變單純的開標(biāo)程序監(jiān)督為事前、事中和事后的監(jiān)督,即事前對招投標(biāo)活動(dòng)的前期工作,如招投標(biāo)工作的實(shí)施方案等進(jìn)行監(jiān)督,事中對招投標(biāo)活動(dòng)中的開標(biāo)、評標(biāo)等進(jìn)行監(jiān)督,事后對中標(biāo)通知書、合同簽訂、工程變更等進(jìn)行監(jiān)督;三是加大追究力度,對那些在招投標(biāo)工作中違反規(guī)定不招標(biāo),規(guī)避招標(biāo)、圍標(biāo)串標(biāo)等問題,依照法律法規(guī)嚴(yán)肅處理,對存在弄虛作假、暗箱操作、領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)干預(yù)招投標(biāo)等違紀(jì)違規(guī)行為的單位,給予嚴(yán)厲的經(jīng)濟(jì)懲罰并追究有關(guān)人員的紀(jì)律責(zé)任;四是建立必要的投資約束機(jī)制和考評機(jī)制,將工程項(xiàng)目的使用者或管理者投資風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任作為單位考評和領(lǐng)導(dǎo)晉升的重要指標(biāo),同時(shí),由檢察機(jī)關(guān)出面與招投標(biāo)單位簽訂《廉政責(zé)任狀》,以預(yù)防招投標(biāo)過程中的職務(wù)犯罪的發(fā)生。

(三)構(gòu)建信用體系,營造誠信氛圍

市場經(jīng)濟(jì)就是信用經(jīng)濟(jì)。對招投標(biāo)市場主體及從業(yè)人員加強(qiáng)信用管理,是建立規(guī)范的招投標(biāo)市場秩序的重要舉措,也是整頓和規(guī)范招投標(biāo)市場秩序的治本之策。[3]構(gòu)建招投標(biāo)領(lǐng)域的誠信體系建設(shè),一是要整合信用信息平臺(tái),對招標(biāo)人、投標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、評標(biāo)專家分別建立信用檔案和信用評價(jià)制度,做到信息公開、資源共享,并將運(yùn)作規(guī)范、信譽(yù)良好的單位以及違法操作的單位納入社會(huì)信用系統(tǒng),以供社會(huì)公眾查詢;二是要建立“廉政證明制度”。所謂“廉政證明制度”,是指以檢察機(jī)關(guān)建立的行賄犯罪檔案系統(tǒng)為依托,要求參與投標(biāo)的企業(yè)與個(gè)人,必須具備三年以內(nèi)無行賄犯罪記錄之廉政信用的工作制度及其配套措施?！傲C明制度”作為招投標(biāo)領(lǐng)域的準(zhǔn)入制度,有利于消除腐敗誘因,規(guī)范權(quán)力運(yùn)行,從源頭上預(yù)防政府采購、重大工程建設(shè)招投標(biāo)等領(lǐng)域的職務(wù)犯罪發(fā)生。招投標(biāo)領(lǐng)域信用體系的建設(shè),能有效消除各類矛盾糾紛和不穩(wěn)定因素,積極營造公平、誠信競爭的市場氛圍。

(四)加強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)的配套設(shè)置和監(jiān)管

1.規(guī)范發(fā)揮招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的中介作用。一是要大力培育招標(biāo)代理機(jī)構(gòu),提高招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的數(shù)量。一方面要設(shè)置合理的“門檻”,堅(jiān)持必需的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn),防止一哄而起、良莠混雜;另一方面要有重點(diǎn)地扶植培養(yǎng)一定數(shù)量的“優(yōu)質(zhì)”招標(biāo)代理機(jī)構(gòu),讓其起到示范和導(dǎo)向作用。二是對招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)實(shí)行嚴(yán)格的資質(zhì)管理和嚴(yán)厲的懲罰制度?？梢詫φ袠?biāo)代理機(jī)構(gòu)實(shí)行分級(jí)制管理,對那些違反規(guī)定或與投標(biāo)企業(yè)勾結(jié)損毀業(yè)主利益的中介機(jī)構(gòu)應(yīng)該實(shí)行嚴(yán)厲的懲罰制度,可以仿照國外的“黑名單制度”,一經(jīng)發(fā)現(xiàn)違紀(jì)行為,將被登上“黑名單”,被作降級(jí)處理或者規(guī)定幾年之內(nèi)不得從事中介服務(wù)。

2.健全評標(biāo)專家的管理和監(jiān)督。評標(biāo)是招投標(biāo)過程中一個(gè)非常重要的環(huán)節(jié),也是招標(biāo)能否成功的關(guān)鍵。為此,一是要盡快建立評委專家?guī)?。由于評標(biāo)專家是評標(biāo)活動(dòng)的主要參與者和決策者,他們的行為左右著招投標(biāo)活動(dòng)的最終結(jié)果,這就要求評標(biāo)專家不僅要有較高的政策法規(guī)水平和豐富的專業(yè)技術(shù)知識(shí),而且還必須具備良好的職業(yè)道德和認(rèn)真負(fù)責(zé)的工作態(tài)度?？茖W(xué)地從評標(biāo)專家?guī)熘羞x取評標(biāo)專家,加大其隨機(jī)性,防止招標(biāo)人任意選擇評標(biāo)專家,保證評標(biāo)專家的客觀中立性。二是要加強(qiáng)對評標(biāo)專家的法律監(jiān)督。制度是抵御腐蝕的最好防線,要堅(jiān)持評標(biāo)專家的回避制度和責(zé)任追究制度,明確其責(zé)、權(quán)、利,從制度上加強(qiáng)監(jiān)管。三是要加強(qiáng)重點(diǎn)環(huán)節(jié)的全程監(jiān)督。對政府采購、重大工程評標(biāo)活動(dòng)過程進(jìn)行全程錄音、錄像,為相關(guān)職能部門抽查評審活動(dòng)、監(jiān)督考核評審專家及處理投標(biāo)方的投訴等提供依據(jù)。四是要堅(jiān)持評標(biāo)過程透明化。弱化評標(biāo)委員會(huì)的自由裁量權(quán),變決策為咨詢,公開評標(biāo)條件并說明理由,防止暗箱操作與權(quán)錢交易。

(五)加大招投標(biāo)領(lǐng)域犯罪預(yù)防力度

一是司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與工商、房產(chǎn)、建設(shè)和招標(biāo)等相關(guān)管理部門的溝通協(xié)作,建立信息共享機(jī)制,便于及時(shí)查詢了解相關(guān)信息,全面掌握所有招投標(biāo)工作,既是預(yù)防犯罪的需要,又是發(fā)現(xiàn)犯罪線索的有效手段。二是在加大打擊招投標(biāo)領(lǐng)域犯罪的同時(shí),積極開展預(yù)防職務(wù)犯罪工作。注意發(fā)現(xiàn)發(fā)案單位在體制、制度和重點(diǎn)崗位、重點(diǎn)環(huán)節(jié)、管理監(jiān)督等方面存在的問題,及時(shí)提出檢察建議,幫助招投標(biāo)方進(jìn)一步加強(qiáng)廉政管理和完善監(jiān)督制約機(jī)制,堵塞漏洞[4]。三是實(shí)行“檢務(wù)公開”,充分發(fā)揮廣大干部、職工的監(jiān)督作用。對舉報(bào)的違法違紀(jì)問題要及時(shí)查處,構(gòu)成犯罪的要依法處理,努力將職務(wù)犯罪苗頭遏制在萌芽階段。

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1008-2603(2011)06-0073-03

2011-09-23

李海燕,女,重慶市人民檢察院第一分院檢察員;黃鵬瑋,男,重慶市人民檢察院第一分院助理檢察員。

(責(zé)任編輯:李瀟雨)