■ 華中師范大學教育學院 張 亮 周 智

履行政府職責，強化民辦園公益性

■ 華中師范大學教育學院 張 亮 周 智

幼兒教育具有公益性，而民辦幼兒園是我國幼兒教育的重要組成部分，公益性也理應是民辦幼兒園所追求的目標。而現(xiàn)實中，民辦幼兒園的公益性存在弱化的現(xiàn)象。學前教育事業(yè)的發(fā)展有賴于政府、社會、個人三方面的力量，其中政府起著主導作用。政府是建立學前教育公共服務體系，保障學前教育公益性的第一責任人。本文在分析民辦幼兒園公益性弱化的表現(xiàn)和原因后，從法律法規(guī)、財政、管理三方面，提出三條強化民辦園公益性的措施。

民辦園 公益性 政府責任

我國1987年頒布的《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家教委等部門關于明確幼兒教育事業(yè)領導管理職責分工的請示的通知》中明確指出：“幼兒教育既是教育事業(yè)的一個重要組成部分，又具有福利事業(yè)的性質(zhì)?！边@就意味著，幼兒教育是社會公共福利事業(yè)的一部分，具有公益性。民辦幼兒園是我國幼兒教育的重要組成部分，公益性也理應是民辦幼兒園所追求的目標。

一、民辦幼兒園公益性弱化的表現(xiàn)

截至2009年，全國共有學前教育機構(gòu)13.4萬所，其中民辦幼兒園約8.34萬所，公辦幼兒園2.7萬余所，集體辦園和企事業(yè)單位辦園約2.3萬所[1]。民辦幼兒園的比例約為62%，占據(jù)主體。然而，社會卻對民辦幼兒園是民怨載道，民辦幼兒園參差不齊，存在大量暴利園和黑戶園，非營利性或普惠性幼兒園偏少。民辦幼兒園公益性的弱化是一重要原因。具體表現(xiàn)在：一些民辦幼兒園以營利為目的虛高收費，舉辦者尚不能從學前教育公益性的角度謀劃民辦幼兒園可持續(xù)發(fā)展之路；在民辦幼兒園的辦園過程中，一些所謂最新理念的虛假宣傳、欺騙家長的現(xiàn)象不時出現(xiàn)，難以做到優(yōu)質(zhì)優(yōu)價；無序競爭，導致部分民辦幼兒園保教質(zhì)量水平不高，無法保障兒童身心健康發(fā)展和幼兒教師的合法權(quán)益[2]。

二、民辦園公益性弱化的原因分析

造成民辦園公益性弱化的原因是多方面的，主要原因如下：

（一）政府對公益性認識不足，弱化對學前教育的責任

20世紀80年代以來，我國經(jīng)濟體制改革，國營企事業(yè)單位失去開辦幼兒園的動力。另外，福利事業(yè)的社會化改革使幼兒教育再也不能以福利為由，不講經(jīng)濟效益了。自1997年提出“幼兒教育社會化”的口號之后，不管是官方還是民間，不少人以為，幼兒教育社會化就是將幼兒教育私有化，認為幼兒園以社會為依托，就再也不要政府的投資和扶持；以市場為導向，就再也不需要政府的管理和引導。有的地方政府正是以此為理由，推脫和轉(zhuǎn)嫁自身應負的責任，開始對幼兒教育撤資和減資，變賣政府辦的幼兒園生財減負，有的地方甚至賣得一所都不剩[3]。

民辦幼兒園舉辦者把幼兒園辦成企業(yè)，讓幼兒園像企業(yè)一樣運作，以辦園者經(jīng)濟上的收益說明幼兒園的成功，而不管幼兒教育的社會效益和對幼兒個人發(fā)展的意義?？梢?，政府對公益性認識不足，弱化對民辦幼兒園的管理是造成民辦幼兒園公益性弱化的重要原因。

（二）地方政府對民辦幼兒園的財政投入嚴重不足

目前，我國地方政府學前教育財政投入分配不均衡，存在傾斜性“扶強扶優(yōu)”的現(xiàn)象：公辦園獲得絕大多數(shù)學前教育財政經(jīng)費，尤其是機關園和示范園，而民辦幼兒園僅僅獲得極少的學前教育財政經(jīng)費。北京大學中國教育財政科學研究所2010年4～6月在河北、安徽、浙江三省25縣抽樣獲得的591所幼兒園層面的微觀數(shù)據(jù)顯示，只有不到一成（9.1%）的民辦園獲得了政府財政撥款，而9成以上（90.9%）的民辦園都沒有政府財政支持[4]。民辦幼兒園收入來源單一，在缺少政府的學前教育財政經(jīng)費投入的情況下，為了生存和維持園所正常運行，只能收取較高的保教費。這些費用幾乎完成由幼兒家庭來承擔。地方政府對民辦幼兒園的財政投入嚴重不足是民辦幼兒園公益性弱化的根本原因。

（三）學前教育及其公益性缺乏制度保障

目前，我國學前教育缺乏全國性的專門法律，最高層次的專門法規(guī)是國務院1989年頒布的《幼兒園管理條例》，僅處于教育法律法規(guī)體系的第四層級，法律規(guī)范的效力較弱[5]。學前教育相關管理制度、法律法規(guī)的缺失，很大程度上導致了政府在民辦幼兒園管理上的缺位、失位、錯位等不良現(xiàn)象的發(fā)生。

三、強化民辦幼兒園公益性的措施

學前教育事業(yè)的發(fā)展有賴于政府、社會、個人三方面的力量，其中政府起著主導作用。政府是建立學前教育公共服務體系，保障學前教育公益性的第一責任人。

（一）健全學前教育法律法規(guī)，提供制度保障

美國聯(lián)邦政府早在1979年就頒發(fā)了《兒童保育法案》，1990年通過了《兒童早期教育法案》，同年又頒布了《兒童保育和發(fā)展基金法案》。此外，英國于1989年頒布了《兒童法案》，澳大利亞在1972年頒發(fā)了《兒童保育法案》，葡萄牙于1997年制定了《學前教育法》，臺灣地區(qū)1999年頒發(fā)了《幼稚教育法》及《幼稚教育法實施細則》等等[6]。由此可見，政府通過立法以保障并促進學前教育事業(yè)的發(fā)展，是一個國際趨勢。

借鑒其他國家或地區(qū)的立法經(jīng)驗，在《幼兒園管理條例》、《幼兒園工作規(guī)程》等學前教育法規(guī)的基礎上，政府應制定《學前教育法》，為學前教育領導體制、管理體制、辦園體制、經(jīng)費投入、教師待遇和辦園條件改善等問題的解決提供法律保障。

（二）改變學前教育財政經(jīng)費分配，加大對民辦幼兒園的財政投入

公辦幼兒園擁有政府的學前教育財政經(jīng)費，其非盈利性是不難保證的。但是要保證民辦幼兒園能在法律限定的非營利框架下正常運行,政府就必須改變現(xiàn)有的學前教育財政經(jīng)費分配制度，肩負起學前教育財政投入的責任，對民辦幼兒園給予一定的財政投入和政策支持,以增加對民辦幼兒園進行管理、調(diào)控與干預的話語權(quán)。如果在非營利性框架下，民辦幼兒園得不到公共資源的支持,就會造成民辦幼兒園生均經(jīng)費不足,從而產(chǎn)生不同程度的保教質(zhì)量問題。

為緩解民辦幼兒園的辦學成本壓力，建立以財政撥款、社會投入、家長繳費及公益捐助等多種渠道籌措學前教育經(jīng)費的機制，提高民辦幼兒園的教育服務質(zhì)量和公益性，政府可采取如下措施：“免、減、捐、返、放”財稅政策；政府取得經(jīng)營和管理權(quán)，即在不改變民辦園的私人產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的前提下，政府參與經(jīng)營，取得部分經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)；政府占有部分產(chǎn)權(quán)，即政府投入一定的財政經(jīng)費參股民辦幼兒園；政府接管部分民辦幼兒園，使之轉(zhuǎn)變?yōu)楣k園[7]。

（三）完善管理體制，健全服務體系

針對當前學前教育管理混亂的現(xiàn)狀，急需建立完善的科學的管理體制，加強對民辦幼兒園的管理力度，使民辦幼兒園規(guī)范、可持續(xù)發(fā)展。政府對于民辦幼兒園的資助統(tǒng)一由教育行政部門歸口管理，各地民政、工商、稅務、物價等部門應協(xié)助管理；將民辦幼兒園教師的職稱評定、培訓并入公辦園服務體系，完善民辦園教師待遇和醫(yī)療保險；根據(jù)辦園條件和保教質(zhì)量，對民辦園進行評級，建立民辦園分級收費和財政補助制度。同時，各級教育行政主管部門應積極采取應對措施，建立健全民辦園保教質(zhì)量檢測與評估標準，實施嚴格的學前教育質(zhì)量責任制度和問責制度[8]。

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[1][8]劉鴻昌,徐建平.從政府責任的視角看當前我國學前教育的公益性.學前教育研究,2011,(2)

[2]杜燕紅.民辦園的公益性難題如何破解.中國教育報，2011年6月1日第12版

[3][7]蔡迎旗.幼兒教育財政投入與政策.北京:教育科學出版社,2007:2,160～166

[4]宋映泉.關于傾斜性學前教育財政投入模式的實證研究.北京大學中國教育財政科學研究所科研簡報.2011,(4)

[5][6]龐麗娟,韋彥.學前教育立法——一個重大而現(xiàn)實的課題.學前教育研究,2001,（1）