黃岡市財(cái)政局 許洪勝 原 玲 黃岡經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì) 王坤坤

一、社區(qū)建設(shè)概述

（一）社區(qū)建設(shè)內(nèi)涵 民政部《關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的意見》對(duì)城市社區(qū)的定義為：“社區(qū)是指聚居在一定地域中人群的生活共同體。目前城市社區(qū)的范圍，一般是指經(jīng)過(guò)社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會(huì)轄區(qū)”。社區(qū)作為城市的基本單位，具有政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、環(huán)保、衛(wèi)生、福利、安全等多種功能，對(duì)城市發(fā)展具有支撐作用。社區(qū)建設(shè)是指通過(guò)城市社區(qū)的各種組織的建設(shè)，面向本社區(qū)的居民，尤其是老年人、殘疾人、兒童、社區(qū)貧困戶、優(yōu)撫對(duì)象等提供社會(huì)福利服務(wù)和便民利民服務(wù)的系列活動(dòng)。對(duì)于社區(qū)建設(shè)的基本內(nèi)容，各地的提法不盡相同，有六個(gè)方面的，有八個(gè)方面的，還有十個(gè)方面的。歸納起來(lái)，主要是六個(gè)方面：一是社區(qū)服務(wù)，包括面向社區(qū)殘疾人、老年人、優(yōu)撫對(duì)象和其他社會(huì)困難群體的社會(huì)救助和社會(huì)福利服務(wù)，面向全體社區(qū)成員的便民利民服務(wù)和面向?qū)俚貑挝坏纳鐣?huì)化服務(wù)。二是社區(qū)衛(wèi)生，包括社區(qū)的公共衛(wèi)生、醫(yī)療保健和計(jì)劃生育等。三是社區(qū)治安，包括社區(qū)內(nèi)的治安保衛(wèi)、民事調(diào)解、幫教失足青年、防火防盜和其他社會(huì)治安綜合治理工作。四是社區(qū)環(huán)境，包括綠化、環(huán)境建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等。五是社區(qū)文化，包括各種群眾性的文化、體育、教育、科普活動(dòng)，以及其他形式的社會(huì)主義精神文明建設(shè)活動(dòng)。六是社區(qū)組織，包括社區(qū)黨組織、社區(qū)自治組織、社區(qū)中介組織的建設(shè)。

（二）黃岡市財(cái)政支持社區(qū)建設(shè)的基本情況黃岡市社區(qū)建制情況 全市有291個(gè)社區(qū)，其中縣城以上社區(qū)159個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地社區(qū)132個(gè)；291個(gè)社區(qū)中，老居委會(huì)改社區(qū)106個(gè)，村改社區(qū)167個(gè)，企業(yè)改社區(qū)18個(gè)。位于市區(qū)的黃州區(qū)和開發(fā)區(qū)共計(jì)有49個(gè)社區(qū)（黃州區(qū)43個(gè)，開發(fā)區(qū)6個(gè)），其中城區(qū)40個(gè)（黃州區(qū)34個(gè)、開發(fā)區(qū)6個(gè)）。在城區(qū)40個(gè)社區(qū)中，老社區(qū)6個(gè)、企改居社區(qū)10個(gè)、村改居社區(qū)24個(gè)。近幾年來(lái)，在財(cái)政部門的支持下，全市通過(guò)多種渠道加大了對(duì)社區(qū)建設(shè)的投入。全市共計(jì)投入6000余萬(wàn)元，其中政府投入1030萬(wàn)元，向上爭(zhēng)取社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目資金470萬(wàn)元，社區(qū)自籌2700萬(wàn)元，社會(huì)捐助1000萬(wàn)元，暫借800萬(wàn)元，對(duì)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和辦公用房進(jìn)行了大規(guī)模建設(shè)。但是全市近300個(gè)社區(qū)，平均每個(gè)社區(qū)約20萬(wàn)的經(jīng)費(fèi)，既包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開支，還有日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，缺口很大，保運(yùn)轉(zhuǎn)的壓力很大，建立健全穩(wěn)定有效的財(cái)政支持機(jī)制非常緊迫。

二、黃岡市財(cái)政支持社區(qū)建設(shè)存在的問(wèn)題

（一）社區(qū)建設(shè)意識(shí)不強(qiáng) 一是對(duì)社區(qū)建設(shè)認(rèn)識(shí)不高。個(gè)別地方黨政領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)職能部門不能正確認(rèn)識(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下社區(qū)居委會(huì)的性質(zhì)、特點(diǎn)，思想上不重視，經(jīng)費(fèi)上不支持。二是駐社區(qū)單位參與積極性不高。不少駐區(qū)單位沒有將自己作為社區(qū)成員看待，駐區(qū)單位與社區(qū)仍然是“兩張皮”。三是物業(yè)公司與社區(qū)的關(guān)系不順。不少小區(qū)物業(yè)不配合甚至拒絕社區(qū)的管理，社區(qū)對(duì)小區(qū)物業(yè)無(wú)法形成有效的監(jiān)督，小區(qū)的綜治、綠化、衛(wèi)生保潔等工作應(yīng)當(dāng)由小區(qū)物業(yè)負(fù)責(zé)，但職能部門考核的對(duì)象不是小區(qū)而是社區(qū)。

（二）社區(qū)設(shè)置、人員配備不合理 根據(jù)湖北省委、省政府文件規(guī)定，社區(qū)居委會(huì)管轄規(guī)模一般應(yīng)設(shè)置在3000戶左右。但從全市社區(qū)的現(xiàn)狀看，社區(qū)設(shè)置極不合理，最大的羅田萬(wàn)密齋社區(qū)達(dá)3.4萬(wàn)人，最小的黃州區(qū)東湖辦晏家山社區(qū)只有167人，財(cái)政供給經(jīng)費(fèi)卻是同一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。人員聘用不規(guī)范，入口寬出口窄，很多不符合聘用標(biāo)準(zhǔn)的人通過(guò)關(guān)系或權(quán)錢交易獲得工作機(jī)會(huì)，整體素質(zhì)不是很高，做具體工作時(shí)還得聘人，最終人浮于事。

（三）責(zé)權(quán)利不對(duì)等 按有關(guān)文件規(guī)定，部門工作進(jìn)社區(qū)實(shí)行準(zhǔn)入制度，凡由職能部門承擔(dān)、社區(qū)協(xié)助的工作，按照權(quán)隨責(zé)走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)的原則，為社區(qū)協(xié)助開展工作提供必要的人力、物力和經(jīng)費(fèi)。但準(zhǔn)入制實(shí)施幾年來(lái)，效果不盡人意，不少職能部門把本屬于自己職責(zé)范圍的工作下派到社區(qū)，只交任務(wù)，不給經(jīng)費(fèi)。

（四）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后 按照湖北省委、省政府鄂發(fā)［2007］4號(hào)文件規(guī)定，每個(gè)社區(qū)要建設(shè)一所不低于300平方米的集辦公、服務(wù)、活動(dòng)用房于一體的社區(qū)綜合服務(wù)中心。目前全市291個(gè)社區(qū)，達(dá)到300平方米以上的75個(gè)，占26%；200至300平方米的59個(gè)，占20%；100平方米至200平方米的68個(gè)，占24%；100平方米以下的62個(gè)，占21%；無(wú)辦公用房的27個(gè)，占9%。全市有221個(gè)不達(dá)標(biāo)，占社區(qū)總數(shù)的74%。

（五）社區(qū)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)不足 2001年，黃岡市政府規(guī)定城區(qū)每個(gè)社區(qū)財(cái)政保障經(jīng)費(fèi)為每年2.5萬(wàn)元。8年過(guò)去了，財(cái)政保障標(biāo)準(zhǔn)一直沒有變化，與國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政收入增加、物價(jià)水平提高和社區(qū)工作需要已不相適應(yīng)。據(jù)調(diào)查，一個(gè)中等社區(qū)的經(jīng)費(fèi)支出一年至少需要18萬(wàn)元，從全市財(cái)政保障與社區(qū)經(jīng)費(fèi)缺口看，社區(qū)平均經(jīng)費(fèi)缺口一般在10萬(wàn)元左右。如黃州區(qū)毛紡社區(qū)（企改居），2008年社區(qū)收入為7.2萬(wàn)元（市、區(qū)財(cái)政撥款3萬(wàn)元，門面出租3.2萬(wàn)元，服務(wù)收入1萬(wàn)元），支出為17.2萬(wàn)元（人員工資8.2萬(wàn)元，辦公費(fèi)4萬(wàn)元，工作費(fèi)5萬(wàn)元），缺口10萬(wàn)元；又如清源門社區(qū)（老社區(qū)），2008年社區(qū)收入為18萬(wàn)元（市、區(qū)撥款5萬(wàn)元，門面出租3萬(wàn)元，服務(wù)及其它收入10萬(wàn)元），支出為28.6萬(wàn)元（人員工資16萬(wàn)元，辦公費(fèi)4.5萬(wàn)元，工作費(fèi)8.1萬(wàn)元），缺口為10.6萬(wàn)元；再如三臺(tái)河社區(qū)（村改居），2008年社區(qū)收入為23萬(wàn)元（門面出租6萬(wàn)元，水面承包10萬(wàn)元，企業(yè)上交7萬(wàn)元），支出33.7萬(wàn)元（人員工資16.2萬(wàn)元，辦公費(fèi)5.3萬(wàn)元，工作經(jīng)費(fèi)12.2萬(wàn)元），缺口10.7萬(wàn)元。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年，城區(qū)40個(gè)社區(qū)有25個(gè)社區(qū)負(fù)債運(yùn)行，平均負(fù)債為6萬(wàn)元，歷年累計(jì)負(fù)債已高達(dá)4000多萬(wàn)元。

三、欠發(fā)達(dá)地區(qū)社區(qū)建設(shè)財(cái)政支持機(jī)制完善建議

（一）合理構(gòu)建長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)的財(cái)政投入機(jī)制 增加財(cái)政預(yù)算，提高保障水平，這是保障欠發(fā)達(dá)地區(qū)社區(qū)建設(shè)經(jīng)費(fèi)的法定渠道，必須堅(jiān)決予以保障到位。黃岡市在深刻分析社區(qū)建設(shè)存在的問(wèn)題后，經(jīng)過(guò)多次深入調(diào)研，確定了較為合理的財(cái)政保障機(jī)制。根據(jù)湖北省委、省政府關(guān)于“社區(qū)干部的工資按照不低于當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均工資水平”的標(biāo)準(zhǔn)，黃岡城區(qū)社區(qū)按每個(gè)社區(qū)干部年度平均工資1.6萬(wàn)元，每個(gè)社區(qū)辦公經(jīng)費(fèi)平均2萬(wàn)元，工作經(jīng)費(fèi)按每個(gè)居民平均1元的標(biāo)準(zhǔn)納入市、區(qū)（開發(fā)區(qū)）財(cái)政預(yù)算，由市、區(qū)（開發(fā)區(qū)）按1：1的比例進(jìn)行分?jǐn)?。按上述社區(qū)職數(shù)辦法計(jì)算，黃岡城區(qū)核定社區(qū)干部編制職數(shù)為150人，共需財(cái)政補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)354萬(wàn)元（干部工資240萬(wàn)元，辦公經(jīng)費(fèi)80萬(wàn)元，工作經(jīng)費(fèi)34萬(wàn)元），市、區(qū)財(cái)政需各列入經(jīng)費(fèi)預(yù)算177萬(wàn)元）。各縣市根據(jù)本地實(shí)際確定社區(qū)經(jīng)費(fèi)保障水平和保障方式。在經(jīng)費(fèi)列入預(yù)算后，視財(cái)力情況逐步建立社區(qū)經(jīng)費(fèi)自然增長(zhǎng)機(jī)制。

（二）合理構(gòu)建成本多方分擔(dān)的籌資機(jī)制 在積極發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時(shí)，建立完善部門、社會(huì)、開發(fā)商等多方參與機(jī)制，多渠道籌措社區(qū)建設(shè)資金。

（1）規(guī)范政府部門幫扶社區(qū)制度。實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)駐點(diǎn)、部門和單位幫扶社區(qū)制度，市及縣（市、區(qū)）四大家主要領(lǐng)導(dǎo)各駐點(diǎn)幫助一個(gè)最困難社區(qū)，其它領(lǐng)導(dǎo)各駐一個(gè)社區(qū)，切實(shí)幫助解決社區(qū)困難。同時(shí)，由政府下發(fā)文件，在幫扶單位能承受的范圍內(nèi)，對(duì)幫扶單位的幫扶經(jīng)費(fèi)作出具體的數(shù)量規(guī)定，以拓寬社區(qū)經(jīng)費(fèi)保障渠道，形成穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。

（2）規(guī)范“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”相關(guān)政策。根據(jù)有關(guān)部門進(jìn)社區(qū)工作量大小及經(jīng)濟(jì)狀況，對(duì)社區(qū)協(xié)助的工作部門及經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移制定如下標(biāo)準(zhǔn)：協(xié)助民政部門做好低保工作，每年安排5000元專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，由市民政局從本級(jí)財(cái)政低保配套經(jīng)費(fèi)中列支；協(xié)助計(jì)生部門做好計(jì)生管理工作，每年安排1萬(wàn)元專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，由市財(cái)政從政府購(gòu)買公共服務(wù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中撥付；協(xié)助勞動(dòng)保障部門做好勞動(dòng)保障工作，每年安排1萬(wàn)元專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，由市勞動(dòng)保障局從就業(yè)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中撥付；協(xié)助城管部門做好城管環(huán)衛(wèi)工作，每年5000萬(wàn)元專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，由市財(cái)政從政府購(gòu)買公共服務(wù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中撥付；協(xié)助綜治部門做好社區(qū)綜治巡防工作，每年5000萬(wàn)元專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，由市財(cái)政從政府購(gòu)買公共服務(wù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中撥付。

（3）引導(dǎo)開發(fā)商參與社區(qū)建設(shè)。借鑒武漢市百步亭社區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)開發(fā)商轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)理念，按照“建設(shè)、管理、服務(wù)”模式，把住宅開發(fā)作為完整的社區(qū)來(lái)規(guī)劃建設(shè)。建筑面積達(dá)到5萬(wàn)平米的新開發(fā)樓盤，按建不低于300平米的標(biāo)準(zhǔn)提供社區(qū)辦公服務(wù)用房，市、縣規(guī)劃、建設(shè)部門要將市區(qū)社區(qū)工作服務(wù)用房作為公共設(shè)施配套納入房地產(chǎn)開發(fā)用地公開出讓項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件中，在建筑初步設(shè)計(jì)和施工圖中注明面積和具體位置，征求相關(guān)街道（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）意見后，明確由開發(fā)商建設(shè)并無(wú)償提供。對(duì)同一個(gè)社區(qū)涉及兩個(gè)以上開發(fā)商開發(fā)的住宅小區(qū)，由市規(guī)劃建設(shè)部門按照集中配置要求，做好相關(guān)開發(fā)商的協(xié)調(diào)工作。

（三）加強(qiáng)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理 欠發(fā)達(dá)地區(qū)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大都不完善，有的連基本的辦公用房都沒有。黃岡市在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，市委、市政府下決心在兩年內(nèi)按“八個(gè)一”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行全面達(dá)標(biāo)建設(shè)?！鞍藗€(gè)一”即：一個(gè)“一門式”社區(qū)服務(wù)大廳（60平方米以上）、一所多功能的居民學(xué)校、一個(gè)社區(qū)圖書室、一個(gè)社區(qū)文化娛樂(lè)活動(dòng)室、一個(gè)社區(qū)警務(wù)室、一個(gè)社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)點(diǎn)、一所公共休閑健身場(chǎng)所、一所社區(qū)組織辦公用房。建設(shè)資金采取以下四種途徑：一是通過(guò)財(cái)政投入建設(shè)一批。市、區(qū)財(cái)政今、明兩年各每年列入50萬(wàn)元專門用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，每年改造或新建10個(gè)社區(qū)，通過(guò)兩年的建設(shè)，使城區(qū)所有社區(qū)達(dá)標(biāo)。二是通過(guò)項(xiàng)目建設(shè)一批。對(duì)已建設(shè)的項(xiàng)目要把握標(biāo)準(zhǔn)，確保達(dá)標(biāo)。對(duì)“十二五”國(guó)家和省社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目要積極爭(zhēng)取。三是通過(guò)共駐共建建設(shè)一批。四是在以上三項(xiàng)措施仍不能全面達(dá)標(biāo)的基礎(chǔ)上，采取一次性措施籌款，即組織部黨費(fèi)列支一點(diǎn)、機(jī)關(guān)工委黨費(fèi)列支一點(diǎn)、福利彩票資金列支一點(diǎn)、煙草、電力、銀行等企業(yè)贊助一點(diǎn)的方法，確保全市社區(qū)全面達(dá)標(biāo)。在建好社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)資產(chǎn)的管理，建章立制，強(qiáng)化責(zé)任，用制度管錢、管事，確保社區(qū)資產(chǎn)保殖增殖。

（四）建立健全財(cái)政部門參與的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備管理制度

在現(xiàn)行的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備工作中，財(cái)政部門基本沒有參與，很容易出現(xiàn)具體工作部門為了圖方便不顧財(cái)力的情況，如黃州區(qū)東湖辦晏家山社區(qū)只有167人。同時(shí)，在目前就業(yè)困難情況下，也極易出現(xiàn)權(quán)力尋租，導(dǎo)致人員聘用工作中的腐敗。因此，民政部門在審批調(diào)整社區(qū)機(jī)構(gòu)時(shí)，應(yīng)聯(lián)合編制部門，確定人員配備方案，財(cái)政部門全程參予與審核。同樣，在人員招聘過(guò)程中，財(cái)政部門要進(jìn)行監(jiān)督和管控，杜絕聘用的人只拿工資不會(huì)做事，嚴(yán)格按社區(qū)工作人員招聘工作流程、標(biāo)準(zhǔn)去選人，真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)機(jī)構(gòu)的合理配置、人員聘用的科學(xué)規(guī)范。

（五）完善資金使用與管理制度 由于社區(qū)建設(shè)資金來(lái)源渠道廣，支出項(xiàng)目多，財(cái)政部門一定要加大對(duì)資金使用管理的監(jiān)督檢查。要建立健全社區(qū)財(cái)務(wù)管理制度，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和紀(jì)律教育，確保資金管理安全有效。要加強(qiáng)對(duì)資金使用的績(jī)效評(píng)價(jià)和監(jiān)督檢查，確保專項(xiàng)資金專項(xiàng)使用，嚴(yán)禁任何形式的截留、挪用。建立責(zé)任追究制，開支報(bào)帳制，誰(shuí)簽字誰(shuí)把關(guān)，形成制度性約束。加強(qiáng)相關(guān)政策的宣傳教育，保證資金使用公開透明，切實(shí)保障廣大群眾的知情權(quán)、參與權(quán)，自覺接受群眾監(jiān)督，切實(shí)提高資金使用的安全性和有效性。

［1］張永春：《社區(qū)建設(shè)騰飛新模型研究》，陜西旅游出版社2004年版。