張 蕊

國外土地征收補償制度考察

張 蕊

城市化進程的加速，導致土地的需求量大大增加。為了獲得更多的建設用地，越來越多的土地被征收。在總結(jié)他國經(jīng)驗教訓的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情完善現(xiàn)有的土地征收補償制度，對農(nóng)民合法權(quán)益的保護、經(jīng)濟的健康發(fā)展、社會秩序的安定起到重要的作用。

土地征收補償；域外；借鑒

一、發(fā)達國家土地征收補償制度概述

（一）德國

德國學者把征收和補償稱之為“唇齒條款”，旨在強調(diào)“有征收必有補償”的理念，保障公民合法的財產(chǎn)權(quán)利不受侵害。1952年，德國學者德國學者依甫生（H.P.Ipsen）在德國第十屆公法學者會議上提出：“補償規(guī)定是公用征收的要件。無補償規(guī)定時，法院不得予以補充?！保?］697-698

德國征收補償以政府公布土地征收時的市場價格為準。補償?shù)姆秶饕ā皺?quán)利損失及其他財產(chǎn)之上不利益”。所謂“權(quán)利損失”是指被征收土地或其他征收標的物的價值損失（即實際損失）；所謂“其他財產(chǎn)上之不利益”（即結(jié)果損失）包括營業(yè)損失、因分割造成不動產(chǎn)價值降低、遷徙費、必要的法律咨詢費、權(quán)利維護費等［2］，但間接的后果損失不包含在內(nèi)。此外，土地征收補償范圍還包括一定的“困苦補助”，即為避免征收措施影響人民生活狀況而導致的經(jīng)濟損失的補償，主要為保護土地上建筑物的租賃契約關(guān)系而規(guī)定,受影響的租賃契約當事人可以向征收機關(guān)申請給予此項特殊補償，申請后征收機關(guān)即負有法定義務斟酌并給與此類補償［3］510-512。

德國土地征收程序一般包括：（1）事業(yè)的認定。（2）應征土地的確定。（3）補償金的確定。（4）征收的完成［1］662-667。救濟制度方面，聯(lián)邦行政法院審查征收的適法性及其法律依據(jù)的合憲性，而是否補償以及在何種范圍內(nèi)補償則由普通法院管轄［4］。

在德國，征收人的行為違法法定程序或超越公共利益的，被征收人可以向行政法院提起訴訟。同時，德國的憲法被完全地司法化了，被征收人在權(quán)益收到侵害時，也可以向?qū)ｉT的憲法法院提起訴訟，通過存續(xù)保證和價值保證的方式對其利益進行保護。如果被征收人對補償?shù)臄?shù)額不服，也可以向普通法院提起民事訴訟［4］392-393。

（二）法國

法國《公用征收法典》確定了法國征地的補償范圍。該法典第1部分規(guī)定：“補償金額必須包括由于公用征收產(chǎn)生的全部直接地、物質(zhì)的和確定的損失在內(nèi)?！狈彩沁@種“直接的、物質(zhì)的和確定的”性質(zhì)的損失，都必須全部補償，不具備這些性質(zhì)的損失則不予補償［5］395。直接損失是和公用征收之間有直接的因果關(guān)系的損失。物質(zhì)的損失是因征收而喪失的不動產(chǎn)所有權(quán)和其他權(quán)利本身的價值，不包括精神上和感情上的損失。確定的損失是已發(fā)生或?qū)硪欢òl(fā)生的損失［5］396。

法國原則上采用貨幣補償，但隨著經(jīng)濟的發(fā)展，近些年來也增加了實物補償?shù)姆绞健Ｖ饕校海?）貨幣補償方式或同樣條件房屋補償。（2）征收生活用房時，征收單位必須為承租人安排住房，費用、規(guī)格不超過最低房租住房標準，同時補償其搬家費、安置費和其他損失，衛(wèi)生設備、照明設備的折舊費。（3）家庭耕作土地被征收時，征收單位應為被征者提供同樣的條件和設備的土地［6］。

法國的征地活動較為頻繁，因此征地程序很嚴密。具體而言，征地程序包含兩個部分：一部分是行政階段，針對兩方面的問題，一是關(guān)于審查公用征收農(nóng)村土地目的合法性和合理性，二是確定可以轉(zhuǎn)讓的不動產(chǎn)。另一部分是司法階段，針對的也是兩方面的問題，一是農(nóng)村土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移問題，二是農(nóng)村土地補償金的確定問題。這兩類問題引發(fā)的爭議都由法國普通法院管轄［7］。

（三）英國

英國土地征收補償?shù)膬r格，是以被征收土地所有者在公開土地市場上能得到的出售價格為基礎(chǔ)，計算補償?shù)臅r期確定在征收進入土地的日期。補償?shù)木唧w范圍主要包括：（1）土地市場價格。（2）殘余地的分割或損害賠償，其標準為市場的貶值價格。（3）租賃權(quán)損失補償，其標準為契約未到期的價值及因征收而引起的損害。（4）遷徙費、經(jīng)營損失等的補償。（5）其他必要費用指出的補償［8］。

英國有關(guān)法律規(guī)定，所有收到土地征收通知的人均有權(quán)對征收命令提出異議，并有權(quán)提起公開審理程序或要求指定的仲裁人審查征收命令［9］24。英國設有專門的土地法庭，征收補償金額的確定可以通過政府和當事人協(xié)商一致達成，也可以交由土地法庭根據(jù)公平公正原則進行裁決予以確定。

（四）美國

在美國，土地是成為了商品，允許進行公開的商品化交易。根據(jù)“公正補償”原則，美國財產(chǎn)法確立了土地征收補償標準是征收土地時的公平市場價格，包括財產(chǎn)的現(xiàn)有價值和財產(chǎn)未來盈利的折扣價值。立法者在充分考慮了土地所有者的利益后，不僅補償土地的現(xiàn)有價值，還考慮到土地的可預期、可遇見的未來價值。同時，因征地而導致臨街土地所有者、經(jīng)營者的損失也可以得到補償［9］25。美國征地補償?shù)姆绞綖楝F(xiàn)金方式。立法規(guī)定，財產(chǎn)所有人在自愿的前提下可以接受實物補償，國家不能強迫。

美國土地的征收補償必須依照正當?shù)姆ǘǔ绦颍一诠彩褂玫哪康?，政府才能行使征地?quán)。根據(jù)美國聯(lián)邦憲法第五條修正案的規(guī)定：“非依正當程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產(chǎn)。非有合理補償，不得征收私有財產(chǎn)供公共使用?！贝颂幍摹昂侠硌a償”是完全補償，即為前面所提到財產(chǎn)的現(xiàn)有價值和財產(chǎn)未來盈利的折扣價格［10］。

在美國，征地補償引起的糾紛的解決方式通常通過民事訴訟來解決。美國法院在土地征收中，著眼點多是放在如何補償更加公平合理上，而非征收行為是否符合公共目的上。所以被征收人對征收補償?shù)慕Y(jié)果不滿意時，通常向普通法院提起民事訴訟。當然，如果立法機關(guān)通過制定法將征收權(quán)授予政府的行政機關(guān)、私營公司或個人時，美國法院也有權(quán)受理被征收人就征收目的而提起的訴訟［11］。

（五）日本

日本規(guī)定，國家對被征收財產(chǎn)的補償限于對財產(chǎn)權(quán)自體的補償，即財產(chǎn)權(quán)補償，包括收用損失補償和事業(yè)損失補償。前者的補償額為財產(chǎn)權(quán)之客觀價值，即是斟酌一般的價格交易來算定。后者為在使用該被收用財產(chǎn)的事業(yè)的執(zhí)行過程中產(chǎn)生的損失，主要包括：殘余土地補償、工事費用補償、遷移費補償、物件補償，通常所受損失補償以及對于第三人的溝垣補償?shù)葞讉€部分［12］。

日本征地補償?shù)臉藴瘦^為寬泛：（1）土地地價的補償按照征收時的正常市價進行。（2）地上物補償?shù)臉藴蕿榻灰淄葘ο蟮南喈攦r格。（3）遷移費補償，包括農(nóng)林牧漁業(yè)停業(yè)、暫停、規(guī)?？s小的補償和其他損失［13］。日本早期采用貨幣補償形式，后來在吸收德國法的基礎(chǔ)上，又增加了現(xiàn)物補償方式，如工事代行補償、代替地補償、耕地造成補償、宅地造成補償和遷移代行補償?shù)取?/p>

依據(jù)日本土地征收的相關(guān)規(guī)定，土地征收程序分為以下幾個階段：（1）舉辦事業(yè)的準備。（2）舉辦事業(yè)的認定。（3）土地的限定。（4）征收協(xié)議。（5）補償金的裁決。（6）補償金的給付與征收的完成［3］512-514。 當事人對于農(nóng)村土地收用委員會做出的裁決不服的，可以提起行政訴訟。

二、域外土地征收補償制度對我國的啟示

世界上大多數(shù)國家都確立了土地征收補償制度，盡管各個國家的立法盡有不同，但在對各國立法例進行梳理和分析的基礎(chǔ)上，在上述有代表性的國家的立法例中有如下經(jīng)驗抑或長處值得我國進行立法借鑒：

（一）立法完備

西方主要國家在征地補償制度方面的法律規(guī)定都較為完備，條款具體細化，可操作性強。大多對征收補償?shù)脑瓌t、補償?shù)木唧w范圍、征收補償?shù)臉藴省⒎绞?，以及糾紛解決途徑等進行了細致的規(guī)定，在立法方面提供了可以借鑒的做法。

（二）補償范圍廣泛

大多數(shù)國家征收補償范圍廣泛，本著盡可能多地補償被征地人所“犧牲”的合法利益的心態(tài)和原則，細化補償項目，擴大補償范圍。總體來說，征地補償?shù)姆秶饕ǎ和恋匮a償、地上物補償、搬遷費補償、鄰接地損失補償、離職者或失業(yè)者補償和間接利益損失補償?shù)龋?7］。

（三）補償標準合理

補償標準方面，主要有市場價格補償、按裁定價格補償和按法定價格補償3種標準。美國、英國等以被征收土地的市場價格或以市場價格為基礎(chǔ)來確定，按市場價格補償。按裁定價格補償是按照征收裁判所或其他機構(gòu)裁定或估定的價格補償。按法定價格補償是依照法律的明文規(guī)定直接進行補償。

（四）補償方式多樣

征地補償方式在早期多為貨幣補償，隨著社會的發(fā)展和經(jīng)濟體制的改革，大多數(shù)國家都趨于貨幣為主、其他替代方式為輔的補償方式。多元化的補償方式可以對失地農(nóng)民所受的損失進行全方位的衡量和考慮，使得補償更加公平合理。

（五）補償程序和救濟途徑完善

西方國家的立法很重視程序，在征地補償方面大都規(guī)定了較為嚴格的征收補償程序，大至包含四個階段，即事業(yè)的認定，征收范圍的確定，損失補償金額的確定，征收的完成。 “正當程序本身就是對財產(chǎn)權(quán)的重要的實質(zhì)性保護。”［14］公正的程序是保證征收補償公平進行的有效保障，程序正義是實體正義得以實現(xiàn)的前提。

有效的救濟途徑是保障被征收人合法權(quán)益的重要措施，西方國家在立法中規(guī)定了不同的救濟措施和方法。被征地人如果對征收中出現(xiàn)的補償金額的計算、公共利益的界定、聽證和公告程序權(quán)利被侵犯等問題不滿意，可以通過多種渠道維護自身合法權(quán)益，申請聽證、復議、訴訟等。

在借鑒的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國自身的特殊國情，修改和完善適合我國的土地征收補償制度是保證農(nóng)民權(quán)利的重要保障，也是調(diào)節(jié)各方矛盾、平衡各方利益不可或缺的手段。同時，在維護社會穩(wěn)定、保證社會主義市場經(jīng)濟健康快速發(fā)展方面發(fā)揮重要的作用。

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DF45

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1673-1999（2011）02-0053-03

張蕊（1987-），女，山東滕州人，貴州民族學院（貴州貴陽550025）2008級碩士研究生，研究方向為房地產(chǎn)法。

2010-11-22