陸蘊，董炳和

辯證看待碳關(guān)稅在WTO體制中的合法性

陸蘊，董炳和

美國的《清潔能源與安全議案》欲從2020年起對中國等征收碳關(guān)稅，中國方面對此表示了強烈的反對。從GATT第20條出發(fā)，論證了碳關(guān)稅并不被WTO所禁止，可以說其處在合法與違法間的灰色區(qū)域。要使碳關(guān)稅合法化，就要受到國民待遇、最惠國待遇的限制。

碳關(guān)稅；國民待遇；最惠國待遇；例外條款

2009年6月22日，美國《清潔能源與安全議案》以219對212票的微弱優(yōu)勢獲得眾議員通過。法案規(guī)定，美國從2020年起有權(quán)對包括中國在內(nèi)的不實施碳減排限額國家的進口產(chǎn)品征收懲罰性關(guān)稅?！疤缄P(guān)稅”的說法也由此而來。針對美國征收“碳關(guān)稅”的呼聲，中國方面表達了強烈的反對意見。中國商務(wù)部發(fā)言人姚堅稱，碳關(guān)稅違反WTO基本規(guī)則，以環(huán)境保護之名，行貿(mào)易保護之實。而紐約大學(xué)法學(xué)院院長理查德·雷韋斯則認為，美國可利用WTO來征收“碳關(guān)稅”。那么，碳關(guān)稅在WTO體制下是否合法？

一、簡介

“碳關(guān)稅”是指對高耗能的產(chǎn)品進口征收特別的二氧化碳排放關(guān)稅，它是一種類似邊境調(diào)節(jié)的措施。目前，碳關(guān)稅在世界上并無征收范例。而歐洲的瑞典、丹麥、意大利及加拿大的不列顛和魁北克均在其本國范圍內(nèi)征收碳稅。

從長遠看，征收碳關(guān)稅的確可以減少溫室氣體的排放，促進能源更有效的運用，推進環(huán)保技術(shù)的產(chǎn)生，最終改變國家的生產(chǎn)和消費結(jié)構(gòu)。但誠如哈佛副教授雷切爾·布魯斯特所認為的，在就排放配額問題尚未達成一致之前，碳關(guān)稅是起不到效果的。而這恰恰是兼顧氣候變化問題與國際貿(mào)易公平性的關(guān)鍵。

姑且不論碳關(guān)稅是否有效，但排放額問題卻是我們不得不面對的?！鞍屠鍗u路線圖”要求發(fā)達國家在后京都時代采取的減排措施具有可比性，但卻沒有定義如何評判可比性。專家組在裁判過程中，會根據(jù)聯(lián)合國氣候變化框架公約下有關(guān)評判各國減排措施可比性的指南和標準來評判實施碳關(guān)稅的國家是否遵守這些國際規(guī)則。

二、合法性

（一）總述

碳關(guān)稅的合法性問題可謂仁者見仁、智者見智。如前述，中國強烈認為碳關(guān)稅違反了WTO基本規(guī)則，而美國的很多經(jīng)濟學(xué)家則認為碳關(guān)稅是合法的。前述觀點的背后都有各自的利益所在。單就WTO體制來看，筆者認為碳關(guān)稅并不必然違法。值得注意的是，不違法的對立面不是合法。換句話說，碳關(guān)稅處于合法與違法之間的灰色區(qū)域。

依據(jù)WTO規(guī)則，碳關(guān)稅的合法性是不明確的。首先，由于WTO法律區(qū)別產(chǎn)品稅和過程稅，而過程稅又包含在最終產(chǎn)品中仍保留物理成分的投入的征稅和對未被融入最終產(chǎn)品的投入的征稅。前者是符合WTO規(guī)則的。由于“碳關(guān)稅”是針對未被融入最終產(chǎn)品的投入征收的，屬于后者，“碳關(guān)稅”是被禁止的。然而，至今尚無爭端專家組裁決過針對諸如未被融入最終產(chǎn)品的能源的投入征收的合法性問題。

其次，根據(jù)GATT第20條的例外條款，碳關(guān)稅可能是合法的。WTO與聯(lián)合國環(huán)境署在2009年7月聯(lián)合發(fā)布 《貿(mào)易與氣候變化報告》，在碳關(guān)稅是否符合WTO規(guī)則上含糊其辭，暗示可以通過例外條款規(guī)避規(guī)則。報告指出，如果與貿(mào)易有關(guān)的環(huán)境改變措施和GATT的一個核心條款如第1條、第3條或者第6條不符，該措施可以在第20條下尋求其正當(dāng)性。WTO總干事拉米在接受采訪時也表示，WTO就這個問題既沒開綠燈也未亮紅燈。

（二）GATT 第 20條

GATT第20條“一般例外”包括序言和10項具體例外的款項，其中GATT第20條的序言和(b)款、(g)款被認為是與環(huán)境保護最為密切的條款，因此被學(xué)者稱為環(huán)境保護例外條款。當(dāng)各成員政府符合第20條(b)款或(g)款的規(guī)定時，允許其暫停施行WTO協(xié)議下的條約義務(wù)。但這只是一種暫停施行的“冬眠狀態(tài)”，當(dāng)該種特定情形消失或暫停施行的期限屆滿，該成員方依舊要承擔(dān)其條約義務(wù)。

1.援用GATT第20條（b）款的條件。要成功援用GATT第20條（b）款來證明有關(guān)措施的正當(dāng)性，必須同時符合下列條件：第一，有關(guān)措施是為了保護人類、動植物的生命或健康；第二，該措施是為了實現(xiàn)上述政策目標所必需的。

首先，碳關(guān)稅可以控制二氧化碳的排放量，減少溫室氣體的排放，阻止全球變暖。其的確可以滿足“保護人類和動植物的生命和健康”的條件。其次，如果爭端專家組認為“碳關(guān)稅”的目的不是為了減少溫室氣體的排放，而是為了彌補本國碳稅的損失，保證國內(nèi)生產(chǎn)者的競爭力，那么“碳關(guān)稅”就不必需。如果爭端專家組的認定正好相反，那么該措施就是必需的。事實上，除“碳關(guān)稅”措施外，還存在許多與其具有同樣作用的且不違反GATT基本義務(wù)的措施。

2.援用GATT第20條（g）款的條件。適用第20條(g)款時，要符合以下條件：（1）該措施是為了保護“可用竭的自然資源”。（2）與保護可用竭自然資源有關(guān)。（3）與國內(nèi)限制生產(chǎn)和消費的措施一同實施。

（1）該措施是為了保護“可用竭的自然資源”。上訴機構(gòu)援引國際法院的咨詢意見和判例以及著名國際公法學(xué)家的著作，并以《海洋法公約》、《生物多樣性公約》、《21世紀議程》、《保護野生遷徙動物物種公約》為據(jù)，說明現(xiàn)代國際公約和宣言在提到自然資源時都包括生物和非生物資源。所以，根據(jù)條約解釋中的實效原則，保護可用竭自然資源的措施，無論是生物資源還是非生物資源，都屬于第20條（g）款的范圍。

此外，在美國汽油標準案中，上訴機構(gòu)認為清潔的空氣是可用竭的自然資源。正如清潔的空氣是自然資源一樣，大氣層中二氧化碳的濃度也構(gòu)成廣義的自然資源。從這個角度來說，上訴機構(gòu)可能會認為碳關(guān)稅是為了保護“可用竭的自然資源”。

（2）與保護可用竭的自然資源有關(guān)。WTO爭端解決機制強調(diào)引起爭議的措施與保護可用竭自然資源這個合法目標之間的實際聯(lián)系，認為只要存在這種聯(lián)系，該措施就是“與保護可用竭自然資源相關(guān)的措施”。

碳關(guān)稅最終將減少二氧化碳的排放量，而根據(jù)前述，碳關(guān)稅措施下的清潔空氣可以被認為是可用竭自然資源，也就是說碳關(guān)稅與保護可用竭自然資源這個合法目標之間存在聯(lián)系。據(jù)此可認為碳關(guān)稅是“與保護可用竭自然資源相關(guān)”的措施。

（3）與國內(nèi)限制生產(chǎn)和消費的措施一同實施。不論是汽油標準案還是蝦龜案都告訴我們：若要滿足此項要求，就應(yīng)當(dāng)提出初步證據(jù)來證明對可耗竭的自然資源的生產(chǎn)或消費實施限制時，在國際和國內(nèi)兩個層面同等對待。這一要求主要是為了防止將主要用于限制國際貿(mào)易的措施偽裝成第20條(g)款的措施。

事實上，碳關(guān)稅意欲補充國內(nèi)減排二氧化碳的措施，即國內(nèi)生產(chǎn)者也當(dāng)然的包括在碳關(guān)稅的收費對象中。由此，碳關(guān)稅可以符合該條件。

3.第 20條的序言。 第 20條前言與（a）至（g）各單項例外的作用方式是不同的。第20條項下各單項例外的作用是對締約方實施有關(guān)貿(mào)易措施的承認與肯定，它解決的是措施的合法性問題，援用方的產(chǎn)生符合各單項例外的規(guī)定就獲得了臨時的正當(dāng)性。而前言的作用旨在確保援用方善意行使該項權(quán)利，防止環(huán)保例外權(quán)被濫用，它關(guān)注的是成員方措施的實行方法是否適當(dāng)，即措施的合理性問題。

三、適用限制

如上所述，現(xiàn)行的WTO法律并不絕對禁止碳關(guān)稅，但這不意味著各國可以恣意開征碳關(guān)稅。WTO法律對碳關(guān)稅的征收規(guī)定了限制措施，即非歧視原則。非歧視原則包括GATT第1條的最惠國待遇原則和第3條的國民待遇原則。除此之外，碳關(guān)稅的適用毫無疑問要受到第20條序言的限制。

1.GATT第1條。最惠國待遇制度的特點為：授予國根據(jù)某一雙邊條約或多邊條約的規(guī)定，給予受惠國約定范圍的優(yōu)惠待遇；當(dāng)授予國給予任何第三國最惠國待遇時，受惠國無需向授予國履行任何手續(xù)，即可根據(jù)該規(guī)定，取得與該第三國相同的待遇。

2.GATT第3條。當(dāng)我們要確認某一成員方的一項措施是否違反了國民待遇義務(wù)時，首先要判斷該種進口產(chǎn)品是否和另一種受到更高待遇的國產(chǎn)品之間，構(gòu)成“相同產(chǎn)品”。如果兩種相比較的產(chǎn)品構(gòu)成相同產(chǎn)品，那么對二者進行區(qū)別對待的成員方違反了國民待遇義務(wù)。

雖然，進口高碳產(chǎn)品和國內(nèi)低碳產(chǎn)品在碳的含量上明顯不同，有學(xué)術(shù)背景的律師Javier de Cendra指出，目前沒有任何的WTO規(guī)則明確承認生產(chǎn)方式是確定產(chǎn)品非同類的合法依據(jù)。而WTO上訴機構(gòu)曾就如何決定同類產(chǎn)品的 “相似性”有一項重要的裁決：“相似性最重要的是兩者之間競爭關(guān)系的性質(zhì)和內(nèi)容”。完全相同或類似的產(chǎn)品，即使制造過程中涉及的碳排量不同或者所受的排放管制不同，在市場上它們?nèi)匀惶幱谕瑯拥母偁幍匚?。因此，進口高碳產(chǎn)品和國內(nèi)低碳產(chǎn)品構(gòu)成相同產(chǎn)品。如果就進口高碳產(chǎn)品征收高于國內(nèi)低碳產(chǎn)品的稅，那么該碳關(guān)稅就違反了WTO的國民待遇原則。因此，就確定數(shù)量的二氧化碳排放量，應(yīng)該對國外生產(chǎn)者和國內(nèi)生產(chǎn)者征收相同水平的稅，如此碳關(guān)稅才不違反國民待遇原則。

3.第20條的序言。上訴機構(gòu)在決定一條款是否違反GATT時，分兩步走。其一，該措施是否符合第20條項下的特定免責(zé)條款。其二，該措施是否符合序言。雖然根據(jù)上述分析，碳關(guān)稅似乎符合第20條(g)款的條件，但這不能說碳關(guān)稅不違反GATT。

援引GATT第20條的第二個步驟，要求實施的措施不得對情況相同的各國構(gòu)成武斷的，或不合理的差別待遇，或構(gòu)成對國際貿(mào)易的變相限制。這三項標準必須同時滿足。根據(jù)汽油案和蝦案上訴機構(gòu)的分析，考慮的因素包括：首先，當(dāng)一國采取措施時，其他國家被迫采取同樣措施的事實。其次，在采取措施之前，與其他成員方談判的失敗。第三，不同國家間的差別待遇。當(dāng)前，我國碳排放中有很大一部分是為發(fā)達國家生產(chǎn)最終用品而產(chǎn)生的，發(fā)達國家卻為此對發(fā)展中國家征收“碳關(guān)稅”，顯然是造成了事實上的不公平。

在解釋這一條文時，必須尊重條文上下文的意思、WTO的前言、《關(guān)于環(huán)境與貿(mào)易的決定》等文件中所確定的WTO追求可持續(xù)發(fā)展的目標。同時，為尊重其他成員方的條約權(quán)利，必須平衡援引第20條環(huán)境例外條款一方的權(quán)利和義務(wù)。《WTO協(xié)定》強調(diào)“保護和維護環(huán)境”，但這種保護和維護是采取“以與它們各自在不同經(jīng)濟發(fā)達水平的需要和關(guān)注相一致的方式”。碳關(guān)稅要避免構(gòu)成“對貿(mào)易的偽裝起來的限制”，除須保持碳關(guān)稅措施的公開性外，還須以事實表明該措施并非旨在掩蓋限制貿(mào)易的非法目的。

四、結(jié)束語

碳關(guān)稅本身無所謂合法與違法，就像任何進步的措施都存在被濫用的可能性一樣，主要看各國如何取消碳關(guān)稅的負面影響。碳關(guān)稅畢竟是為了保護世界環(huán)境，其本身還是具有一定的合理性、公正性和進步性的。

碳關(guān)稅欲合法化除了盡量與貿(mào)易利益脫鉤之外，還需有一個普遍性公正的特點。它需要與當(dāng)今的國際法相適應(yīng)，與各國的政治、經(jīng)濟、文化相銜接，逐漸融貫于其中，在公平、公開、公正的一般原則之下，在考慮歷史責(zé)任、現(xiàn)有技術(shù)、資金等因素的前提下，尋求各國普遍的接受、認同。

[1]李江帆.中國第三產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟分析[M].廣州:廣東人民出版社，2003.

[2]黃東黎.世界貿(mào)易組織法[M].北京:社會科學(xué)文獻出版社,2009:131.

D996.1

A

1673-1999（2011）02-0050-03

陸蘊（1986-），江蘇蘇州人，蘇州大學(xué)（江蘇蘇州215000）王健法學(xué)院碩士研究生，研究方向為國際經(jīng)濟法；董炳和（1965-），男，江蘇蘇州人，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院教授，研究方向為國際經(jīng)濟法。

2010-11-01