溫桂珍

（廣西民族大學(xué)相思湖學(xué)院行政管理系，廣西南寧530006）

社會(huì)政策轉(zhuǎn)型：韓國李明博政府的挑戰(zhàn)

溫桂珍

（廣西民族大學(xué)相思湖學(xué)院行政管理系，廣西南寧530006）

社會(huì)政策的制定與執(zhí)行直接涉及公民福利權(quán)利的實(shí)施與發(fā)展。韓國的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)在全球性金融危機(jī)的沖擊下迅速惡化，由此刺激了社會(huì)對(duì)國家福利的需求，使得韓國傳統(tǒng)生產(chǎn)型社會(huì)政策理念面臨挑戰(zhàn)。構(gòu)建超越傳統(tǒng)“生產(chǎn)主義”的福利政策是李明博政府走出經(jīng)濟(jì)危機(jī)、維護(hù)社會(huì)和諧的重要保障。

社會(huì)政策；轉(zhuǎn)型；李明博政府

一、全球金融危機(jī)對(duì)韓國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的沖擊

2007年底美國次貸危機(jī)引發(fā)的金融動(dòng)蕩在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生了廣泛影響。韓國的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)在全球性金融危機(jī)的沖擊下迅速惡化。2008年2月25日，韓國第17任總統(tǒng)李明博上臺(tái)。李明博在2007年的競(jìng)選活動(dòng)中曾表示要實(shí)現(xiàn)7%的經(jīng)濟(jì)增長率，但2008年上半年韓國實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長率僅為5.3%，至第三季度更降為0.6%，為過去4年來的最低增幅。鑒于上任不久不利的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，李明博政府將原經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)調(diào)低為4.5%～4.9%。韓國在過去10年中一直保持貿(mào)易順差，但2008年前8個(gè)月則出現(xiàn)126億美元的貿(mào)易逆差。因?yàn)槌隹跍p少，經(jīng)濟(jì)退步，到2008年12月，韓國全國破產(chǎn)企業(yè)達(dá)到345家，為2005年3月以后的最高點(diǎn)。［1］

2009年，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的危機(jī)呈現(xiàn)出蔓延到社會(huì)領(lǐng)域的趨勢(shì)。一方面，由經(jīng)濟(jì)波動(dòng)所帶來的就業(yè)難、失業(yè)率高等問題考驗(yàn)著李明博政府。在經(jīng)濟(jì)危機(jī)沖擊下，相當(dāng)數(shù)量的韓國企業(yè)陷入生存或發(fā)展困境，企業(yè)工作崗位減少。2009年的統(tǒng)計(jì)表明，韓國企業(yè)中正式工作崗位不斷減少，而非正式工作崗位迅速增加，且工人實(shí)際收入的減少較為嚴(yán)重。據(jù)韓國《朝鮮日?qǐng)?bào)》披露，2009年韓國正式崗位的工人月均工資比前一年漲了0.3%，但非正式工人的月均工資卻跌了7%左右。由于家庭收入減少，許多老年人也被迫出來工作以補(bǔ)貼家用。另一方面，在經(jīng)濟(jì)危機(jī)背景下，工人希望提高工資及改善待遇，但企業(yè)則希望進(jìn)行人力結(jié)構(gòu)的調(diào)整以降低生產(chǎn)成本，傳統(tǒng)的勞資矛盾重演，工人罷工浪潮此起彼伏。

1873年，德國“新歷史學(xué)派”的經(jīng)濟(jì)學(xué)教授為解決德國當(dāng)時(shí)最迫切的社會(huì)問題——?jiǎng)谫Y沖突，組織了“德國社會(huì)政策學(xué)會(huì)”，“社會(huì)政策”一詞由此發(fā)端。此后，社會(huì)政策成為政府履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的核心部分，其制定與執(zhí)行直接涉及公民福利權(quán)利的實(shí)施與發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)危機(jī)背景下就任的李明博被稱為“經(jīng)濟(jì)總統(tǒng)”，其上臺(tái)后，已在穩(wěn)定物價(jià)、刺激經(jīng)濟(jì)方面采取了不少措施，包括成立“經(jīng)濟(jì)內(nèi)閣”，抑制公共收費(fèi)上調(diào)，開通總統(tǒng)企業(yè)熱線，啟動(dòng)“東山再起”項(xiàng)目，等等。但韓國要真正走出經(jīng)濟(jì)危機(jī)，解決社會(huì)矛盾，除經(jīng)濟(jì)政策外，還需要社會(huì)政策的配套調(diào)整。

二、李明博政府面臨的傳統(tǒng)社會(huì)政策危機(jī)

在社會(huì)政策的討論中，“生產(chǎn)主義”意指一種發(fā)展戰(zhàn)略和社會(huì)政策制定的導(dǎo)向，其目標(biāo)是通過增大GDP“蛋糕”的規(guī)模來提高人民的生活水平和增進(jìn)社會(huì)福利。上世紀(jì)50年代的南北戰(zhàn)爭(zhēng)之后，韓國經(jīng)濟(jì)落后，社會(huì)混亂，在此背景下，國家確立了“生產(chǎn)主義”導(dǎo)向的社會(huì)政策。在過去半個(gè)多世紀(jì)的實(shí)踐中，韓國政府都熱衷于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，注重生產(chǎn)性的增長業(yè)績，把注意力放在強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施和提高人力資源教育上，福利范圍的擴(kuò)大是在不阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件下進(jìn)行的調(diào)節(jié)。這種生產(chǎn)型社會(huì)政策模式在不成為經(jīng)濟(jì)增長及社會(huì)穩(wěn)定之負(fù)擔(dān)的前提下，韓國的社會(huì)福利與經(jīng)濟(jì)增長能夠維持均衡的關(guān)系，但自經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)后，這種傳統(tǒng)社會(huì)政策的運(yùn)行受到了嚴(yán)峻的考驗(yàn)和挑戰(zhàn)，集中體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）傳統(tǒng)勞資矛盾重演

國際社會(huì)普遍認(rèn)為，近年來不斷出現(xiàn)的勞資糾紛是導(dǎo)致韓國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力的理由。數(shù)據(jù)顯示，僅2003年2月至8月，韓國發(fā)生工人罷工事件364起，勞資糾紛造成的損失達(dá)4萬億韓元，約合33.33億美元，相當(dāng)于當(dāng)年韓國GDP的0.8個(gè)百分點(diǎn)。［2］在李明博上臺(tái)后，政府也同樣面臨著罷工不斷的困境。2008年6月16日，擁有約1.3萬名會(huì)員的韓國貨運(yùn)工人工會(huì)的卡車司機(jī)發(fā)動(dòng)大規(guī)模罷工，抗議燃料價(jià)格飆漲，并要求政府增加燃料補(bǔ)貼，提高運(yùn)輸費(fèi)用，并實(shí)施基本工資制。此次大罷工導(dǎo)致釜山港等主要港口的集裝箱堆積如山，造成了23.1億美元和23.3億美元的進(jìn)出口貿(mào)易損失。［3］2009年5月，韓國第五大汽車制造商雙龍汽車公司由于裁員計(jì)劃發(fā)生勞資沖突。此次沖突造成至少150名工人受傷，近3160億韓元損失。［4］此后，韓國建筑業(yè)的工人陸續(xù)開展罷工行動(dòng)，抗議李明博總統(tǒng)將國有企業(yè)私營化的政策。

罷工的連續(xù)不斷和蔓延之勢(shì)，造成韓國經(jīng)濟(jì)的巨大損失，使本來低迷的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)雪上加霜。顯然，如果李明博政府不轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)“生產(chǎn)主義”的發(fā)展理念，進(jìn)而從維護(hù)企業(yè)職工利益角度出發(fā)，與工會(huì)力量、企業(yè)在福利方案上達(dá)成和諧局面，從而妥善地解決勞資關(guān)系問題，將會(huì)有更多的社會(huì)問題暴露出來。

（二）社會(huì)養(yǎng)老保障需求快速增長

自20世紀(jì)50年代初期確定經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先戰(zhàn)略以來，韓國政府長期忽視社會(huì)福利保障體系建設(shè)，社會(huì)保障項(xiàng)目付諸實(shí)施的很少。直到80年代后期開始，政府為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化、政治民主化的需要，逐漸推行社會(huì)保障制度。在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，1988年實(shí)行的國民退休制度最初只包括人數(shù)為10人及以上的單位。后經(jīng)修改，該制度于1992年起適用于5人及以上的單位，并于1995年起適用于從事農(nóng)業(yè)和漁業(yè)的勞動(dòng)者和農(nóng)村的個(gè)體戶。直到1999年，政府建立“國民年金制度”，國民養(yǎng)老金才覆蓋到了全部勞動(dòng)者。2005年12月1日，韓國開始實(shí)行“退職年金制度”，這是針對(duì)企業(yè)退休員工的一種生活保障制度。參保者每年向公司以外的金融機(jī)構(gòu)繳納一定數(shù)額的保險(xiǎn)費(fèi)，等到退休后一次性或者以年金方式領(lǐng)取退休金。這一制度的優(yōu)點(diǎn)是可以防止企業(yè)倒閉無法為員工支付退休金的弊端。但在經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊下，企業(yè)的倒閉使得“國民年金制度”以及“退職年金制度”的保障對(duì)象受到生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的威脅，很多韓國人被迫推遲養(yǎng)老計(jì)劃。

而人口老齡化問題的迅速來臨，又使韓國面臨養(yǎng)老保障需求的膨脹。韓國統(tǒng)計(jì)廳的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，2010年，65歲以上老年人口已達(dá)到韓國總?cè)丝诘?0%，而未來的2020年將達(dá)到13.2%。［5］韓國人口老齡化的顯著特征，就是在急劇的現(xiàn)代化過程中，還沒來得及健全老年人社會(huì)保障、福利、醫(yī)療、保健等制度，迅速迎來人口老齡化，從而使全社會(huì)面臨著不斷增長的社會(huì)養(yǎng)老保障需求。過去10年，韓國社會(huì)養(yǎng)老金已積累了2000多億美元的資金，但是缺口依舊明顯，尤其在受經(jīng)濟(jì)危機(jī)沖擊后，韓國養(yǎng)老保險(xiǎn)金的缺失表現(xiàn)得更為突出。近期的政府統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，韓國老人的自殺率在經(jīng)合組織國家中排名第一，而且因生活困難自殺的老人占33.9%，這在一定程度上反映了韓國社會(huì)養(yǎng)老保障的脆弱性。

（三）社會(huì)照護(hù)薄弱

社會(huì)照護(hù)是工業(yè)化進(jìn)程中對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)愛制度，是社會(huì)福利體系的重要內(nèi)容之一。從西方發(fā)達(dá)國家的發(fā)展歷程來看，社會(huì)福利水平往往隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而出現(xiàn)相應(yīng)的增長。但從“二戰(zhàn)”后東亞各國的福利發(fā)展?fàn)顩r來看，并沒有遵循這一規(guī)律。對(duì)韓國而言，同樣如此。長期以來，韓國政府擔(dān)心像西方國家那樣由于福利開支過大而陷入財(cái)政危機(jī)，希望以最小的支出費(fèi)用獲取最大的社會(huì)福利效果，因此，傳統(tǒng)社會(huì)政策的福利導(dǎo)向從屬于經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)，國家對(duì)弱勢(shì)群體的社會(huì)保護(hù)性支出普遍偏低。20世紀(jì)80年代后期，韓國的人均國民生產(chǎn)總值超過了4000美元，在此背景下，“先增長后分配”政策引起廣大勞動(dòng)人民的不滿，沒有得到經(jīng)濟(jì)增長好處的社會(huì)階層要求改善自己的生活，要求提高工資、增進(jìn)福利的罷工運(yùn)動(dòng)此起彼伏，政府不得不開始重視社會(huì)福利，制定了一大批關(guān)于消除貧困的法律，但付諸實(shí)施的只有公務(wù)員年金、軍人年金、產(chǎn)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償?shù)?項(xiàng)，與對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)相去甚遠(yuǎn)。而在對(duì)孤寡老年人、殘疾人、流浪者照護(hù)方面，韓國并沒有統(tǒng)一的公共服務(wù)設(shè)施，而是提倡由各個(gè)家庭負(fù)責(zé)，對(duì)這樣的家庭在居住、稅收等方面給予優(yōu)惠。這固然維護(hù)了家庭的穩(wěn)定，但是，對(duì)于弱勢(shì)群體而言，社會(huì)權(quán)利意義上的國家責(zé)任在一定程度上被忽視了。

受經(jīng)濟(jì)危機(jī)沖擊最大的是同企業(yè)只有臨時(shí)雇傭關(guān)系的合同工，他們屬于社會(huì)弱勢(shì)群體的一部分。韓國目前合同工的數(shù)量約為540萬人，占就業(yè)總?cè)藬?shù)的三分之一。自經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)以來，解雇合同工成為眾多韓國企業(yè)降低成本的第一選擇。截至2009年6月，韓國失業(yè)人數(shù)上升了25.6%，其中大多數(shù)為被解雇的合同工。［1］這些合同工原本就處于收入低、無保障的地位，突然失去工作更如同雪上加霜，生活陷入困境。雖然李明博政府自經(jīng)濟(jì)危機(jī)以來已先后投入5.9萬億韓元用于幫助低收入人群維持生計(jì)和提供醫(yī)療補(bǔ)助，但制度化的福利供給體系仍然沒有建立起來。

三、李明博政府社會(huì)政策的挑戰(zhàn)：超越生產(chǎn)主義的福利導(dǎo)向

（一）在經(jīng)濟(jì)逐漸恢復(fù)期間，政府能否與工會(huì)力量、企業(yè)在福利方案上達(dá)成和諧局面

自經(jīng)濟(jì)危機(jī)以來，面對(duì)日愈嚴(yán)峻的勞資關(guān)系，韓國各種工會(huì)開始對(duì)政府的有關(guān)政策發(fā)難，他們指責(zé)政府對(duì)第二產(chǎn)業(yè)有些行業(yè)的倒閉和外遷視而不見，對(duì)創(chuàng)造更多的工作崗位措施不力。發(fā)展高科技企業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)固然不錯(cuò)，但它們吸納勞動(dòng)力畢竟有限。而如今人們?yōu)榱搜矍暗睦?，紛紛把資金投到高爾夫球場(chǎng)之類的休閑領(lǐng)域及服務(wù)業(yè)，而對(duì)收益較慢的工業(yè)興趣不大，這使工會(huì)憂心忡忡，并開始采取斗爭(zhēng)手段來謀求勞動(dòng)者權(quán)益。連續(xù)不斷的罷工使資本外流，導(dǎo)致了韓國產(chǎn)業(yè)的空洞化以及國家信用度下降，嚇退了外資。一旦這樣的勞資矛盾與社會(huì)紛爭(zhēng)繼續(xù)深化，那么韓國經(jīng)濟(jì)的未來前景必然是黑暗的。

2010年，韓國經(jīng)濟(jì)已逐漸走出危機(jī)。目前，李明博政府正在全力引進(jìn)外國投資，在這種情況下，如果帶有暴力性質(zhì)的工會(huì)示威行動(dòng)一直持續(xù)下去，那么韓國的投資吸引力必然大幅度下降。為了讓外國投資者認(rèn)識(shí)到韓國是一個(gè)安全而且風(fēng)險(xiǎn)可預(yù)期的投資地點(diǎn)，政府在處理非法過激的工會(huì)行動(dòng)時(shí)必須嚴(yán)格按照法律與原則來處理。

（二）迅速進(jìn)入老齡化社會(huì)的養(yǎng)老保險(xiǎn)金計(jì)劃是否具有可持續(xù)性

在經(jīng)濟(jì)危機(jī)沖擊下，人口老齡化對(duì)韓國的福利擴(kuò)張有著深刻影響。第一，經(jīng)濟(jì)危機(jī)將迫使很多韓國人推遲養(yǎng)老計(jì)劃，而人口老齡化問題的迅速來臨，又使韓國必須面對(duì)養(yǎng)老需求的膨脹。第二，自韓國實(shí)行全民醫(yī)保制度以來，在養(yǎng)老金支付方面的負(fù)擔(dān)過重，政府在社會(huì)養(yǎng)老金方面的投入占到了45%，而相鄰的日本只有23%，如何平衡政府、企業(yè)與個(gè)人之間的投入比例成為李明博政府的困境。第三，在經(jīng)濟(jì)危機(jī)背景下，政府在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金方面投資失利，給百姓造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。養(yǎng)老保險(xiǎn)金投資失利后，韓國社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金缺口更加明顯。李明博政府能否解決好社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金可持續(xù)發(fā)展的問題，對(duì)于韓國的社會(huì)保障具有積極意義。

（三）政府能否在經(jīng)濟(jì)困難時(shí)期保障社會(huì)弱勢(shì)群體權(quán)益

2008年12月，韓國教育科技部高調(diào)推出了為期五年的“教育福利促進(jìn)計(jì)劃”，這項(xiàng)綜合的一攬子教育福利計(jì)劃覆蓋面很廣，其中包括2008年免除貧困中學(xué)生的學(xué)校管理附加費(fèi)；2009年免除貧困高中生的學(xué)費(fèi)，并為家庭困難的高中生提供學(xué)費(fèi)補(bǔ)貼，為處于基本生活保障線的學(xué)生提供獎(jiǎng)學(xué)金；幫助解決偏遠(yuǎn)地區(qū)的通訊困難，確保教育網(wǎng)絡(luò)安全，等等。另外，為了幫助社會(huì)弱勢(shì)群體，韓國政府長官、次官級(jí)（副部級(jí)）以上官員從2009年2月起，于一年內(nèi)返還10%的年薪，作為政府關(guān)懷弱勢(shì)群體的經(jīng)費(fèi)，累計(jì)共返還了26億韓元（約合190萬美元）。

單靠這種個(gè)人行為而不是制度化的支援解決弱勢(shì)群體的社會(huì)救助問題無疑是杯水車薪。在經(jīng)濟(jì)危機(jī)的背景下，只有制度化的福利供給途徑成為李明博政府執(zhí)行社會(huì)政策的主要方式，才是解決韓國傳統(tǒng)社會(huì)照護(hù)薄弱的根本之路。

［1］韓國就業(yè)難博士應(yīng)聘清潔工［EB／OL］.http：／／finance.sina.com，2009－11－12.

［2］罷工打擊韓國經(jīng)濟(jì)［EB／OL］.http：／／www.people.com，2004－08－10.

［3］韓國萬名貨運(yùn)工人罷工進(jìn)出口業(yè)損失逾千萬［EB／OL］.http：／／info.shippingchina.com，2008－06－16.

［4］韓雙龍汽車公司因勞資糾紛發(fā)生暴力沖突［EB／OL］.http：／／news.sina.com，2009－08－07.

［5］尹豪.韓國人口老齡化與老年人社會(huì)保障［J］.人口學(xué)刊，2000（5）.

F110

A

1673－1395（2011）11－0120－03

2011 -08 -30

國家社科基金項(xiàng)目（08BSH030）

溫桂珍（1982—），女，廣西南寧人，助教，碩士，主要從事城市公共管理研究。

責(zé)任編輯 葉利榮 E－mail：yelirong＠126.com