王 穎

(中國礦業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，江蘇 徐州 221008)

評韋伯的官僚組織理論
——兼論韋伯與法約爾思想的異同

王 穎

(中國礦業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，江蘇 徐州 221008)

韋伯的官僚組織理論與法約爾的一般管理理論共同構(gòu)成古典管理理論基礎(chǔ)。韋伯與法約爾思想上同中存異，并互為補充。韋伯關(guān)于理性非人格化、技術(shù)效率、法制精神等理論是他在管理思想上的卓越貢獻(xiàn)，但由于時代的局限，不可否認(rèn)其理論存在著不足和弊端，并帶來了官僚主義、人才危機、民主危機和專業(yè)危機以及信息危機等一系列的官僚制危機。

韋伯;法約爾;官僚組織理論;貢獻(xiàn);危機

1 韋伯與法約爾研究路徑的差異

韋伯同法約爾一樣，對西方管理理論貢獻(xiàn)卓越，奠定了現(xiàn)代管理的理論基礎(chǔ)。但由于兩個人的人生經(jīng)歷和生活背景的差異，他們各自提出的管理理論的主要內(nèi)容也不同，以至于他們的研究向度也相差甚遠(yuǎn)。一個是科班出身的管理學(xué)理論大師，一個是實踐中鍛煉出來的高層經(jīng)理?？梢哉f，韋伯和法約爾都是管理學(xué)發(fā)展歷程上的標(biāo)志性人物。然而，兩個人卻在管理思想上各有側(cè)重。法約爾早期參加了企業(yè)的中上層管理與領(lǐng)導(dǎo)工作，所以他的研究是從“辦公桌前的總經(jīng)理”起步并逐步發(fā)展的，其管理理論是以整個大企業(yè)作為研究對象的;而韋伯的理論主要是通過思辨和理論的演繹完成的。在韋伯看來，官僚制具有很強的歷史性，是和資本主義社會化生產(chǎn)相適應(yīng)的一種嚴(yán)密管理體制，不僅適用于經(jīng)濟領(lǐng)域，也適用于社會生活的各個領(lǐng)域。韋伯的“理想的行政組織體系”理論在行政管理的組織機構(gòu)中具有相當(dāng)?shù)南冗M(jìn)性，這一理論反映了19世紀(jì)末德國從封建社會向資本主義社會過渡的要求。但是，由于當(dāng)時社會文化和條件還沒有形成對行政組織理論的需求，因此他的理論并沒有引起人們的注意。而法約爾的管理思想和管理理論在當(dāng)時被籠罩在泰勒的科學(xué)管理的光環(huán)之下。當(dāng)歷史的車輪轉(zhuǎn)到了40－50年代以后，由于生產(chǎn)力的發(fā)展，隨著社會組織日益復(fù)雜，結(jié)構(gòu)更加精細(xì)，社會各種組織的不斷擴大，人們才開始重視韋伯的行政組織理論，并發(fā)現(xiàn)他的理論具有非常大的價值。他的理想的行政組織理論、權(quán)力理論以及他的理想的行政組織的管理制度都對后來管理學(xué)的新發(fā)展具有重要的意義。韋伯的行政集權(quán)組織理論在西方管理學(xué)界享有很高的評價，他為官僚行政機構(gòu)建立了一個非常理想的模型，對后世也產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，也因此被后人尊稱為“組織理論之父”和“官僚制之父”。

2 韋伯與法約爾思想的異同

由于韋伯與法約爾生活在大工業(yè)時代和面對的都是生產(chǎn)和組織的管理問題，其管理理論也就呈現(xiàn)出許多的相似性。具體表現(xiàn)為:①勞動分工。韋伯認(rèn)為高度明確的分工有利于形成工作的專業(yè)化，有利于提高組織的工作效率。法約爾也認(rèn)為勞動分工不僅適用于技術(shù)工作，在管理方面和職能的權(quán)限劃分方面也同樣適用，其結(jié)果是只能專業(yè)化和權(quán)力的分散。②層級節(jié)制。韋伯要求在官僚組織權(quán)力體系中，每一級人員的權(quán)力于責(zé)任相互對應(yīng)，對自己的行為負(fù)責(zé)，并共同服從于一個指揮決策中心。法約爾明確指出，無論什么時候，什么工作，一個下屬都應(yīng)接受而且只應(yīng)接受一個上級的命令。如果組織中有兩位領(lǐng)導(dǎo)對同一個人或事下達(dá)了不同的命令，將會使下屬人員無所適從。③擇優(yōu)用人。韋伯認(rèn)為人員任用必須經(jīng)過考試和培訓(xùn)精心挑選，根據(jù)職位需要提供各種專業(yè)的培訓(xùn)，以候選人的技術(shù)條件為依據(jù)來挑選，以提高管理人員的素質(zhì)和能力，人員職位相稱，同時又相對固定，以根本上提高組織工作效率。法約爾認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該淘汰或建議淘汰那些不管由于什么原因而造成的沒有能力很好完成自己工作的人，還提出相對穩(wěn)定的員工和領(lǐng)導(dǎo)人員對一個成功的企業(yè)至關(guān)重要。④合理薪酬。法約爾認(rèn)為報酬制度應(yīng)當(dāng)首先考慮能夠維持職工的最低生活消費，其次要考慮企業(yè)的基本經(jīng)營狀況，然后再結(jié)合員工勞動貢獻(xiàn)的多少，制定一個公平合理的報酬制度。韋伯認(rèn)為組織發(fā)給員工固定的薪金和養(yǎng)老金，保障他們應(yīng)得的各項合法權(quán)益，管理人員的升遷、獎勵和報酬要以明文規(guī)定的工作成績和資歷為標(biāo)準(zhǔn)，組織應(yīng)有穩(wěn)定、合理的薪酬制度和嚴(yán)格的考核制度。韋伯和法約爾理論的相似性共同構(gòu)成了古典管理理論的思想基礎(chǔ)，成為現(xiàn)代管理的理論一句和思想淵源。

當(dāng)然韋伯研究向度不同也就與法約爾的理論相區(qū)別開來。具體表現(xiàn)為:①顯然，韋伯和法約爾兩個人在研究路徑上存在巨大的差異。法約爾的管理理論是從自身實踐的企業(yè)管理出發(fā)，從實踐體驗上升到管理的一般性原則和要素。而韋伯的理論則主要是出自思辨和理論的演繹，他發(fā)表的《官僚制》(1922年)提出的官僚制或“科層制”則是明確的行政管理理論。他強調(diào)等級原則，制度都有明文規(guī)定;職員經(jīng)過考試擇優(yōu)錄用，按職領(lǐng)取薪金，按功績升遷，實行終身制;管理中強調(diào)嚴(yán)格的紀(jì)律，職員對政治派別持中立態(tài)度［1］。由此看來，我們可以說，法約爾側(cè)重于企業(yè)管理理論，那么，韋伯的“官僚組織管理理論”既可以說是企業(yè)管理理論，也可說是行政管理理論。韋伯認(rèn)為，官僚制在精確性、穩(wěn)定性、紀(jì)律的嚴(yán)格性和可靠性方面優(yōu)于其他任何形式;因而最終在集約效率和業(yè)務(wù)范圍方面占有優(yōu)勢，并且有可能正式運用于所有各種行政任務(wù)［2］。顯然，法約爾的理論與韋伯的理論相比，較少涉及行政組織形式，側(cè)重于企業(yè)管理。韋伯的“官僚組織管理理論”在企業(yè)管理和行政管理兩條線上都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。②韋伯主張嚴(yán)格遵守規(guī)章和辦事程序，這與法約爾的跳板原則的思想相反。法約爾認(rèn)為為了保持行動的迅速，發(fā)生業(yè)務(wù)聯(lián)系的雙方下屬可以在各自領(lǐng)導(dǎo)人允許下橫跨權(quán)力執(zhí)行路線而直接聯(lián)系。韋伯要求在官僚組織中建立有關(guān)職權(quán)的法規(guī)和規(guī)章，管理人員在行使其職權(quán)時受到嚴(yán)格而系統(tǒng)的紀(jì)律約束和控制，形成組織成員職能行為的規(guī)范化，減少個人感情的影響和組織內(nèi)部的沖突與矛盾。③韋伯認(rèn)為組織管理活動不得摻雜個人感情等非理性因素的影響，在人員之間的關(guān)系上應(yīng)完全以理性準(zhǔn)則為指導(dǎo)，這就表現(xiàn)為一種指揮和服從的非人格化關(guān)系。組織建立起這種關(guān)系不僅保證成員行為的理性準(zhǔn)則以及處理問題的客觀性，也有效地避免和防止了人與人之間的摩擦，維持了組織的和諧運行［3］。法約爾要求職工親密協(xié)作，保持團結(jié)、積極和創(chuàng)新的精神，鼓勵口頭交流與溝通，加強工作的協(xié)調(diào)和溝通交流。④韋伯還提出了人類社會存在三種為社會所接受的權(quán)力，只有法定權(quán)力才能作為行政組織體系的基礎(chǔ)等也非法約爾所論及的。

法約爾的一般管理理論可能適用的范圍較窄具有較大的實踐性;而韋伯的官僚組織管理理論不僅適用于公私企業(yè)，而且也適用于軍政機關(guān)和宗教組織，具有較強的概括性和普遍性。從這些不同點看來是對立的，然而從對整個古典管理理論的貢獻(xiàn)看來卻是統(tǒng)一的，互補的，二者的理論達(dá)到一定程度的相輔相成，即只有把從企業(yè)整體的角度來研究的管理理論與從行政管理的角度來研究的管理理論結(jié)合起來，才能形成完整的管理理論，才能有效地指導(dǎo)企業(yè)的管理實踐生產(chǎn)活動，真正提高企業(yè)的生產(chǎn)效率。

3 韋伯的官僚組織理論的卓越貢獻(xiàn)

官僚組織理論成為古典管理理論的重要組成部分，為現(xiàn)代管理理論的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，其歷史貢獻(xiàn)是功不可沒的。

(1)韋伯的官僚制理論強調(diào)的是理性非人格化，就避免了在決策上感情用事，避免了個人專制，按標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行。在官僚制組織內(nèi)部是由經(jīng)過訓(xùn)練的、掌握專門行政與技術(shù)知識的人來行使職權(quán)的，這種職權(quán)的行使具有清晰的可計算性，而這種可計算性正是行政理性化的重要表現(xiàn)。官僚組織嚴(yán)格按照已有的程序和規(guī)則處理公務(wù)，在處理事務(wù)時，要按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，不得摻入個人因素。忠實于非私人規(guī)則和正當(dāng)程序是官僚組織的標(biāo)志，它區(qū)別于傳統(tǒng)組織的私人性特點，即對統(tǒng)治者個人的忠實?！八绞恰撾x人性’，發(fā)展就更充分?！保?］所以，官僚制的非人格化的原則也是它的卓越貢獻(xiàn)的一個重要方面。官僚制越是發(fā)展，它的非人格化的特征就越是明顯，它在執(zhí)行公務(wù)中就越少純粹的個人好惡，純粹的個人性、非理性、情感性的因素。

(2)韋伯的官僚制理論強調(diào)的技術(shù)效率第一位，為組織帶來了精確性、效率、可靠性、合理性，穩(wěn)定性、統(tǒng)一性、嚴(yán)格地服從命令，減少磨擦，降低了物力和人力消耗。韋伯認(rèn)為，從純粹技術(shù)的觀點來看，官僚制乃是已知的人類組織形式中的最理性的一種。在明確性、穩(wěn)定性、紀(jì)律的嚴(yán)格性以及可靠性諸方面，官僚組織都比其他形式的組織優(yōu)越。官僚制還特別注重管理的功能和效率，與任何形式的傳統(tǒng)組織相比，官僚組織可能獲得最高的效率。這也是官僚制組織廣泛傳播的決定性的原因。從功能上看，官僚制遠(yuǎn)勝于其他形式。官僚組織的等級原則嚴(yán)格，上下級之間的關(guān)系明確，各級組織都有嚴(yán)格的權(quán)限范圍，各級官員都有明確的職責(zé)和等級的從屬關(guān)系。細(xì)致的分工和明確的職責(zé)有利于減少摩擦，提高組織的工作效率。

(3)建立在合理化合法化基礎(chǔ)上的官僚制宏揚的是法制精神，摒棄了人治思想，官員不得濫用職權(quán)，組織成員要嚴(yán)格的遵守法令和規(guī)章制度，按規(guī)則來對待工作。官僚制是一種理性的組織管理制度，其理性基礎(chǔ)來源于現(xiàn)代法理權(quán)威。韋伯認(rèn)為，建立在法理型統(tǒng)治之上的西方近代資本主義國家是一種“理性國家”，“它的基礎(chǔ)是有技術(shù)專長的官吏階級和合理性的法律?！庇杏?xùn)練的官吏作出判斷的依據(jù)正是現(xiàn)代西方的理性的、“像機器一樣靠得住的法律”。［5］羅馬法，尤其是羅馬法中的形式法律原則在近代歐洲的復(fù)興，是現(xiàn)代資本主義制度建立和發(fā)展的基礎(chǔ)，也為官僚制的產(chǎn)生創(chuàng)造了法律上的條件。形式法律原則排除了司法實踐中功利主義的實質(zhì)原則和古代中國法律中的倫理原則，使社會生活的運行成為可以計算的和可以控制的。

4 韋伯的官僚組織理論的歷史局獻(xiàn)

韋伯的官僚組織理論為現(xiàn)代管理理論做出了歷史性貢獻(xiàn)，但是，隨著公共管理實踐的日趨豐富和現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展，由于受歷史局限性的影響，加之韋伯自身認(rèn)識和人生經(jīng)歷的限制，其一般管理理論難免存在不足和弊端，并帶來了一系列的官僚制危機。

4.1 僵化和官僚主義危機

首先，在集中與分散的問題上，過分強調(diào)了層級節(jié)制體制，而忽視了下級人員的主動性和積極性。在現(xiàn)實情況中，官僚制機構(gòu)的集權(quán)控制把大量資源和決策集中到中央，降低了基層組織服務(wù)的靈活性、適應(yīng)性、創(chuàng)造性和速度。其次，過分強調(diào)組織原則和執(zhí)行規(guī)章制度，這一點是官僚組織結(jié)構(gòu)理論受到批評最多之處。過分強調(diào)恪守規(guī)章制度，抑制了人們的創(chuàng)造革新能力和工作積極性;繁多陳舊的規(guī)章制度和工作程序，阻撓了交流與溝通，妨礙了個人和個性的發(fā)展，以致組織僵化，失去了應(yīng)有的活力和應(yīng)變能力。官僚制導(dǎo)致官僚主義的滋長和蔓延，其為官僚主義的培育提供了溫床，是官僚主義所依附的物質(zhì)載體。

4.2 人性化和人才危機

韋伯是以“理性人”來理解組織成員的。組織中站支配地位的是非人格化的規(guī)范與準(zhǔn)則，組織成員行使職權(quán)時必須完全拋開個人情感，以不偏不倚的態(tài)度處理工作任務(wù)，但是不難想象，過于強調(diào)組織利益和組織效率，而忽視了組織成員多方面的心理需求、人性發(fā)展及人與人之間的情感交流。難以應(yīng)付社會個性化的發(fā)展要求，難以應(yīng)付多樣化的社會需求，對人性的泯滅，使人片面發(fā)展;過分強調(diào)人員的穩(wěn)定，易于形成導(dǎo)致組織惰性;過于強調(diào)年資在升遷中的意義，易于形成論資排輩的不良觀念。而人員一經(jīng)錄用，基本上不辭退，這也容易使成員失去奮斗的精神，使組織缺少競爭機制;無過失便終身任職的制度，最終造就出不求有功但求無過的管理人員，造成管理人員得過且過混日子的狀況，也阻礙了更多優(yōu)秀的人才進(jìn)入，不利于激發(fā)組織成員的工作的積極性，不利于服務(wù)質(zhì)量的改善。

4.3 民主危機

韋伯主張公共管理系統(tǒng)要實行等級制和集中制。他的官僚組織理論蘊含等級分明、權(quán)責(zé)明確的上下級關(guān)系，其中的一個假設(shè)就是當(dāng)上下級之間出現(xiàn)矛盾時，上級所做出的判斷必然優(yōu)于下級的判斷，顯而易見，這個假設(shè)存在缺陷。而官僚制的運行是基于服從的基礎(chǔ)之上的，易產(chǎn)生形式主義、唯上是從和形成基于服從的官僚倫理體系。嚴(yán)格的服從，精確的執(zhí)行，意味著日后的晉升，不犯錯誤的服從主義的態(tài)度使官僚在公共管理過程中的自主性和創(chuàng)造性的發(fā)揮受到了極大的制約。過分強調(diào)了層級節(jié)制體制，忽視了下級人員的主動性和積極性，缺乏民主精神。官僚制具有理性、不透明、非人格化、科層化等特點，這使其不可避免地與民主產(chǎn)生持久性的沖突，規(guī)制嚴(yán)密的官僚制有時難免走向民眾的反面，流于僵化。

4.4 專業(yè)化危機

官僚制的一個重要支撐點是專業(yè)化，專業(yè)化是對無序管理的修正?！霸趯I(yè)化訓(xùn)練的基礎(chǔ)上形成的行為雖然在一定的條件下會取得成功，但‘在一種發(fā)生變化的條件下’，就很有可能發(fā)生不良反應(yīng)。”可能導(dǎo)致溝通和協(xié)調(diào)的困難和“專業(yè)畸形”。過分強調(diào)專業(yè)分工和職能權(quán)限的劃分，忽視了宏觀協(xié)調(diào)以及消除本位主義的問題。官僚體系內(nèi)部的各利益單元常常把本單元的存續(xù)和擴張視為首要目標(biāo)，這導(dǎo)致了官僚體系內(nèi)部各利益單元之間的溝通和協(xié)調(diào)的困難，導(dǎo)致了組織的自我封閉與本位主義。在專業(yè)化方面，官僚制最大的弊端在于對人性的泯滅，使人片面發(fā)展。

4.5 信息危機

網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展對人類生活方式造成了極大的影響和沖擊。而以嚴(yán)格的科層結(jié)構(gòu)作為信息傳輸?shù)妮d體的官僚制組織也不得不承受網(wǎng)絡(luò)信息的震撼。官僚制結(jié)構(gòu)中等級鏈?zhǔn)降男畔鬏斍缹a(chǎn)生溝通障礙和扭曲信息內(nèi)容，從而導(dǎo)致官僚制功能失調(diào)。有人預(yù)言:“互聯(lián)網(wǎng)使千百年來人們夢寐以求的直接民主有了實現(xiàn)的可能”?！盎ヂ?lián)網(wǎng)銷蝕著金字塔式的等級集權(quán)制的權(quán)力結(jié)構(gòu)，促進(jìn)分權(quán)化”。［6］

韋伯的官僚組織管理理論為現(xiàn)代管理理論的建立與發(fā)展提供了必要的思想基礎(chǔ)和方法指導(dǎo)，其歷史性缺陷也在后來的研究中得到補充和完善。隨著經(jīng)濟的進(jìn)一步發(fā)展，以及企業(yè)和社會組織規(guī)模的不斷擴大，社會組織日益復(fù)雜，人們越來越認(rèn)識到管理的重要性，韋伯的行政組織理論展現(xiàn)出巨大的理論價值和應(yīng)用價值，在管理理論中具有開創(chuàng)性和先進(jìn)性。今天，官僚制已成為各類組織普遍運用的典型結(jié)構(gòu)，廣泛用于國家機構(gòu)、軍隊、政黨、企業(yè)和各種社會團體之中以及所有的管理工作，在組織設(shè)計當(dāng)中發(fā)揮著有效的指導(dǎo)作用。韋伯被稱為“現(xiàn)代組織理論之父”已獲得管理學(xué)界的共識。

［1］ 馬克斯·韋伯.國外公共行政理論精選［M］.彭家和，等譯.北京:中共中央黨校出版社，1997.

［2］菲利克斯·A·尼格羅，勞埃德·G.尼格羅.公共行政學(xué)簡明教程［M］.北京:中共中央黨校出版社，1997:108－100.

［3］姜杰.西方管理思想史［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2007:39.

［4］馬克斯·韋伯.經(jīng)濟與社會［M］.北京:商務(wù)印書館，1997:297.

［5］馬克斯·韋伯.世界經(jīng)濟通史［M］.上海:上海譯文出版社，1981:288.

［6］鄭曙村.互聯(lián)網(wǎng)給民主帶來的機遇和挑戰(zhàn)［J］.政治學(xué)研究，2001(2):58－67.

A comment on Weber＇s theory of bureaucratic organization——Concurrently discuss the similarities and differences between Weber and Fayol's ideology

WANG Ying

(College of Literature，Law and Politics，China University of Mining and Technology，Xuzhou 221008，China)

Weber＇s theory of bureaucratic organization and Fayol＇s theory of general management formed jointly the foundation of classical management theory.There were differences among the similarities in Weber and Fayol＇s ideology，and they complemented each other.Weber's theories on rational impersonalization，technical efficiency，legal spirit were his outstanding contributions to management ideology.However，because of the limitations of the time，there were deficiencies in the theory，which led to the bureaucratism，talent crisis，democracy crisis，specialty crisis，information crisis and so on.

Weber;Fayol;bureaucratic organization theory;contribution;crisis

C93-06

A

1009－3907(2011)01－0090－04

2010－07－06

王穎(1987－)，女，江蘇蘇州人，碩士研究生，主要從事政府管理理論與實踐研究。

責(zé)任編輯:沈宏梅