萬澤民 黃 枧（浙江農(nóng)林大學(xué)人文學(xué)院，浙江臨安，311300）

我國行政問責(zé)與黨內(nèi)問責(zé)一體化的思考

萬澤民 黃 枧（浙江農(nóng)林大學(xué)人文學(xué)院，浙江臨安，311300）

通過對執(zhí)政黨與國家公共權(quán)力關(guān)系及現(xiàn)有制度體系的思考，認為完善問責(zé)制的一個重要途徑即行政問責(zé)與黨內(nèi)問責(zé)必須一體化，從而實現(xiàn)問責(zé)效果的公正性。

行政問責(zé)；黨內(nèi)問責(zé)；黨政關(guān)系

一、行政問責(zé)與黨內(nèi)問責(zé)概念辨析

行政問責(zé)與黨內(nèi)問責(zé)是兩個外延不同、內(nèi)涵具有相同性的概念。行政和黨內(nèi)是兩者外延的界定，但問責(zé)都是其內(nèi)涵的核心。國內(nèi)學(xué)者對行政問責(zé)的概念界定雖然不統(tǒng)一，但基本達成了一定共識，即行政問責(zé)是指行政人員有義務(wù)就其工作職責(zé)和義務(wù)的履行情況接受特定問責(zé)主體的追究并承擔(dān)相應(yīng)的處理結(jié)果。

相對于行政問責(zé)而言，黨內(nèi)問責(zé)是一個新詞，不能簡單籠統(tǒng)地理解為對所有黨員內(nèi)部的失范行為進行問責(zé)，這里的黨內(nèi)問責(zé)的概念更強調(diào)結(jié)合行政問責(zé)概念來界定。對這一概念的界定需要找到深層次的來源，即對中國政治體制中黨政關(guān)系的思考。作為長期一黨執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨，在實現(xiàn)其職能上通常是通過國家政權(quán)機關(guān)實施對政治生活的領(lǐng)導(dǎo)，可以將其概括為政黨決策、政府執(zhí)行的模式，政府成為執(zhí)政黨執(zhí)政的載體?！皬臋?quán)力結(jié)構(gòu)來看，我國是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的政府負責(zé)制”。［1］2009年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）第一次把縣級以上地方各級黨委作為問責(zé)對象提出來。根據(jù)中央精神，并結(jié)合行政問責(zé)的概念，筆者認為，黨內(nèi)問責(zé)就是執(zhí)政黨內(nèi)部要求黨的各級組織及黨員尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在行使黨內(nèi)權(quán)力和公共權(quán)力的過程中對其職責(zé)的履行情況接受咨詢和監(jiān)督，并對其違法職責(zé)的要求承擔(dān)否定性結(jié)果。

就行政問責(zé)與黨內(nèi)問責(zé)而言，行政問責(zé)強調(diào)的是對行政機關(guān)工作人員尤其是行政首長問責(zé)，黨內(nèi)問責(zé)更加重視對參與決策的黨委機關(guān)問責(zé)，二者的外延的差異主要來自于問責(zé)對象的不同。而完善問責(zé)制的一個關(guān)鍵在于問責(zé)對象的明確性，因此筆者認為行政問責(zé)與黨內(nèi)問責(zé)一體化存在很大的必要性。

二、行政問責(zé)與黨內(nèi)問責(zé)一體化的必要性

（一）問責(zé)制公正性的要求

亞里士多德曾指出：“公正是為政的準繩，因為實施公正可以確定是非曲直，而這就是一個政治共同體秩序的基礎(chǔ)。”［2］公正性是問責(zé)制的根本要求。問責(zé)只有公開、公平、合法、合理實行，才能發(fā)揮其懲戒、預(yù)防和教育功能，實現(xiàn)問責(zé)制應(yīng)有價值。問責(zé)制公正性內(nèi)涵之一就是要求問責(zé)客體的準確性和問責(zé)事由的全面性。在現(xiàn)有的中國政治體制格局下，中國共產(chǎn)黨作為長期執(zhí)政的執(zhí)政黨，黨的執(zhí)政方式在很大程度上仍沿用過去的做法，“黨政不分、以黨代政”現(xiàn)象依然存在。受傳統(tǒng)政治文化影響，黨委始終把政府看作自己的執(zhí)行機關(guān)，于是黨委決策、政府執(zhí)行，政府請示、黨委批準就視為理所當(dāng)然的事情。而這一弊端在問責(zé)制公正性上就會受到考驗。在政府問責(zé)制的運行過程中，出現(xiàn)重大問題時，可能因決策機關(guān)出現(xiàn)重大決策失誤或政策失誤導(dǎo)致，此時簡單地實行以行政首長負責(zé)制為特征的行政問責(zé)制是有失公正的，而應(yīng)當(dāng)在做出決策的黨內(nèi)追究黨的領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任，實行黨內(nèi)問責(zé)?！稌盒幸?guī)定》中把縣級以上各級黨委作為問責(zé)對象就體現(xiàn)了這一公正性要求，也蘊含著黨內(nèi)問責(zé)的必要性。

（二）新一輪政治體制改革的要求

新一輪的政治體制改革在三個方面基本達成共識：黨政分開、政資分開；建設(shè)“行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”的政府；“權(quán)力制衡與有效監(jiān)督”。黨政關(guān)系問題是政治體制改革的關(guān)鍵問題。實現(xiàn)行政問責(zé)與黨內(nèi)問責(zé)的一體化，使行政機關(guān)與黨務(wù)機關(guān)的責(zé)任都落實到位，責(zé)任的落實勢必使黨政關(guān)系更加科學(xué)和規(guī)范。行政問責(zé)與黨內(nèi)問責(zé)的結(jié)合，將成為較為完備的問責(zé)機制和問責(zé)體系來規(guī)范黨政之間的聯(lián)系，使執(zhí)政黨能嚴格按照較為清晰的執(zhí)政活動范圍進行問責(zé)，減少黨務(wù)官員與政務(wù)官員的競爭、權(quán)錢交易和腐敗，實現(xiàn)執(zhí)政黨和政府體系決策的科學(xué)性和正確性，從而為政治體制改革奠定扎實基礎(chǔ)。同時，政治體制改革要求“權(quán)力制衡與有效監(jiān)督”。問責(zé)制的實行有賴于完備的監(jiān)督體制的實行，而要達到“權(quán)力制衡與有效監(jiān)督”，切實加強對政黨執(zhí)政和政府行政的監(jiān)督才能完善問責(zé)對象監(jiān)督的失衡。因此，行政問責(zé)與黨內(nèi)問責(zé)一體化，不僅僅是完善問責(zé)對象實現(xiàn)問責(zé)制公正性的要求，更是規(guī)范黨政關(guān)系，進行新一輪政治體制改革的要求。

（三）共產(chǎn)黨執(zhí)政合法性的要求

“政黨的合法性，歸根到底只有從民主政治中才能獲得”。［3］只有民主，才能符合人民當(dāng)家作主這一國體?！皬拿裰髡伟l(fā)展的生態(tài)背景分析，政黨作為控制公共權(quán)力的工具，要取得控制公共權(quán)力的合法性需要兩個條件：一是政黨要有民眾的委托，沒有民眾的委托，就沒有民眾的認同；二是政黨手中的執(zhí)政權(quán)力要接受民眾的監(jiān)督，沒有民眾的監(jiān)督，政黨就容易被公共權(quán)力所腐蝕”。［4］問責(zé)制的啟動，必須依賴執(zhí)政黨執(zhí)政合法性的基礎(chǔ)。問責(zé)制的深層政治謀劃就是要促進公共權(quán)力行使的民主化，規(guī)范執(zhí)政黨、政府與國家公共權(quán)力的關(guān)系，增強共產(chǎn)黨執(zhí)政、政府施政的合法性基礎(chǔ)。對執(zhí)政黨提出問責(zé)以要求執(zhí)政黨在做出決策和行為時必須考慮合法性的正當(dāng)回應(yīng)性。在我國問責(zé)機制啟動之后的一段時間內(nèi)，由于諸多因素的影響出現(xiàn)問責(zé)合法性危機，更多地表現(xiàn)在因問責(zé)機制的缺陷導(dǎo)致問責(zé)主客體的缺位、問責(zé)內(nèi)容有失公正、問責(zé)標準不明、問責(zé)程序不科學(xué)等。執(zhí)政黨如何消除問責(zé)合法性產(chǎn)生的危機，以及獲得更多執(zhí)政合法性資源的再生，實行黨內(nèi)問責(zé)機制存在很大的價值和合理性。

三、行政問責(zé)與黨內(nèi)問責(zé)一體化面臨的困境分析

（一）制度設(shè)計本身存在缺陷，阻礙合理問責(zé)

首先，黨委可能因行政首長負責(zé)制這一硬性規(guī)定避開問責(zé)。我國現(xiàn)行憲法規(guī)定，各級國家行政機關(guān)實行行政首長負責(zé)制，即各級政府及其所屬工作部門是行政首長在民主討論的基礎(chǔ)上，對本級政府及其所屬部門的重要事務(wù)具有最終裁決權(quán)，并對此全面負責(zé)。在實際的政府工作中，通常作為副職的行政首長如省長、市長、縣長并不擁有重大問題決策的最后決定權(quán)，而主要是在履行決策執(zhí)行過程中行使行政自由裁量權(quán)，主要權(quán)力仍集中于黨委。因此，如果出現(xiàn)黨委集體決策失誤，在執(zhí)行過程中或之后出現(xiàn)問題，在此情況下追究行政首長決策責(zé)任顯然有失公正，不能實現(xiàn)合理問責(zé)。同樣，本應(yīng)受到問責(zé)的黨委可能因此規(guī)避責(zé)任。另外，因現(xiàn)行憲法產(chǎn)生的人大兼職化存在的弊端，導(dǎo)致人大監(jiān)督問責(zé)效果薄弱。就目前人大代表的人員組成來看，其相當(dāng)一部分來自“一府兩院”，并且黨員代表占大多數(shù)，這樣就混淆了人大與黨政之間監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，實際監(jiān)督效果并不明顯。

（二）黨務(wù)和政務(wù)信息公開有限，導(dǎo)致外部監(jiān)督不力

由于受傳統(tǒng)行政文化影響，政府信息公開并未取得根本上的好轉(zhuǎn)，那種“過濾性公開”、“控制性公開”、“縮水型公開”的作風(fēng)屢見不鮮，對于民眾關(guān)心的熱點、焦點問題遮遮掩掩。這種做法勢必導(dǎo)致民眾對權(quán)力行使無法監(jiān)督或監(jiān)督不力。問責(zé)的前提是公開與知情，只有政府信息透明、政務(wù)公開，才能把政府及官員置于公眾監(jiān)督之下，問責(zé)才有實質(zhì)性的意義。同理，黨務(wù)監(jiān)督也是一樣。從我國問責(zé)監(jiān)督機制來看，我國黨政機關(guān)掌握了80%的信息資源，信息享有極不對稱嚴重阻礙媒體和公民的監(jiān)督問責(zé)的實現(xiàn)。在問責(zé)機制運行過程中，主要表現(xiàn)為同體問責(zé)與異體問責(zé)兩種：同體問責(zé)強調(diào)內(nèi)部監(jiān)督，而異體問責(zé)多為外部監(jiān)督。信息不公開阻斷了外部監(jiān)督的源泉，使在問責(zé)制中處于關(guān)鍵和核心地位的異體問責(zé)很難運轉(zhuǎn)。不管是行政問責(zé)還是黨內(nèi)問責(zé)，如果缺乏異體問責(zé)主體的積極參與，將會使整個問責(zé)機制處于被動地位，最終導(dǎo)致問責(zé)流于形式?？傊?，目前為止，黨政信息不透明使體制外監(jiān)督者難以到位現(xiàn)象是問責(zé)機制順利實施不得不面臨的困境之一。

（三）集體決策導(dǎo)致黨內(nèi)問責(zé)難

根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定，我國黨的各級委員會按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則決定重大事項，實行集體領(lǐng)導(dǎo)和個別分工制度。當(dāng)重大失誤發(fā)生于集體決策環(huán)節(jié)時，就會導(dǎo)致問責(zé)對象不清，難于追究具體個人責(zé)任的難題。有人把此問題歸納為“法不責(zé)眾”解釋。所謂“法不責(zé)眾”從字面意義可以解釋為“當(dāng)某項行為具有一定的群體性或普遍性時，即使該行為含有某種不合法或不合理因素，法律對其也難予懲戒”。筆者對此有自己的意見，法不責(zé)眾在此并不能成為集體決策失誤規(guī)避的原則，在法制健全的國家，法不責(zé)眾并不根本存在，只能是老百姓心中的一種觀念而已。真正影響集體責(zé)任難追究的根源在于目前制度缺陷或存在漏洞導(dǎo)致。從最新出臺的《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》中也未能找到集體決策環(huán)節(jié)失誤的具體落實責(zé)任規(guī)定，只是系統(tǒng)規(guī)定了“決策嚴重失誤，造成重大損失或惡劣影響之一的，對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實行問責(zé)”。在行政問責(zé)制中，我國實行行政首長負責(zé)制，存在明晰的制度保障。然而，黨內(nèi)問責(zé)是否能效仿行政問責(zé)實行“黨委書記負責(zé)制”，筆者認為，這是不科學(xué)也是不合理的。在集體決策環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題時，如果一律追究黨委書記一把手的責(zé)任，這將使問責(zé)公正性難以體現(xiàn)，也將妨礙集體民主和科學(xué)決策。

四、行政問責(zé)與黨內(nèi)問責(zé)一體化的思考

（一）權(quán)責(zé)明晰，科學(xué)問責(zé)

要努力實現(xiàn)行政問責(zé)與黨內(nèi)問責(zé)的一體化，首先要做到權(quán)責(zé)明晰，建立科學(xué)合理規(guī)范的問責(zé)體系。主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

一是建立健全崗位職責(zé)，明確領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)責(zé)權(quán)限。問責(zé)首先必須明確責(zé)任，這是實行問責(zé)的首要前提。目前，由于我國行政體制改革還不到位，各級黨委、政府及其部門之間的權(quán)責(zé)劃分不夠明晰，不可避免地為問責(zé)制的有效實行帶來一定的困難。因此，當(dāng)務(wù)之急是要進一步轉(zhuǎn)變政府職能，建立健全權(quán)責(zé)一致的領(lǐng)導(dǎo)干部崗位職責(zé)體系，對崗位職責(zé)應(yīng)該層層分解，責(zé)任細化到人，做到科學(xué)合理，確保在必須問責(zé)時能夠做到問責(zé)到位、問責(zé)到人，避免出現(xiàn)“集體負責(zé)”、無人負責(zé)的現(xiàn)象。尤其是要明確各級黨政一把手的責(zé)任，通過黨政一把手的示范帶動，促進各級領(lǐng)導(dǎo)干部增強政治、道德和行政責(zé)任意識，增強正確行使公共權(quán)力的意識，恪盡職守，自覺地履行崗位職責(zé)。

二是各種權(quán)力關(guān)系有待進一步理順。首先要明確黨和公共權(quán)力之間的關(guān)系。黨組織不能繞過政府，更不能凌駕于政府之上直接向社會頒布政策，而是善于把自己的思想依照法定程序轉(zhuǎn)變?yōu)檎?；要逐步減少黨對政府的直接命令，盡可能使黨的方針、政策和工作部署通過黨組和擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的黨員干部來貫徹執(zhí)行。同時，要做到黨政關(guān)系規(guī)范化，必須撤并地方黨委與政府職能相同或相近的部門機構(gòu)，避免地方黨委與政府在機構(gòu)設(shè)置上的重復(fù)；同時減少黨委領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。只有這樣，才能明晰黨委和政府責(zé)任，把問責(zé)落實到位，從而進行有效的問責(zé)。

（二）政務(wù)公開，民主問責(zé)

要做到民主問責(zé)，首先就必須做到信息公開、權(quán)力公開、政務(wù)公開，提高政府的透明行政能力和黨的透明執(zhí)政能力。只有政府透明、政務(wù)公開，才能把政府及官員置于公眾監(jiān)督之下，問責(zé)才有實質(zhì)性的意義。社會主義國家的政府和黨委權(quán)力如果得不到有效的監(jiān)督和約束，同樣也會出現(xiàn)濫用和腐敗。而實行政務(wù)公開，是中國政府在共同參與民主制的時代背景下，堅持人民利益至上，對人民高度負責(zé)的重要舉措，也是民主政治的題中之義。而政務(wù)公開在實踐中還是存在很大的問題，為此，筆者提出以下幾個具體方案進行探索。一是采用上下結(jié)合、共同推動的方式進行。從目前的情況看，我國的政務(wù)公開似乎是起源于基層，起源于村務(wù)公開和村民自治，但實際上不能忽視中央政府的介入和支持。因此，比較理想的模式就是上下結(jié)合，共同推動。二是把重要問題、關(guān)鍵環(huán)節(jié)放在首位。一些成功推行政務(wù)公開的地方政府表明，推行政務(wù)公開，要選好切入點。把要害部門、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和突出問題放在首要步驟，只有這樣才能加強聲勢，強化監(jiān)督，造成影響，消化阻力。三是做好干部思想工作，進一步解放思想。目前，一些干部仍然習(xí)慣于暗箱操作，自覺或不自覺地抵制政務(wù)公開。在這方面，要做好領(lǐng)導(dǎo)干部的思想工作，要求他們進一步解放思想，把執(zhí)政理念確實從“統(tǒng)治”轉(zhuǎn)移到“治理”上來，使《中華人民共和國政府信息公開條例》落到實處。四是完善監(jiān)督，防止腐敗。政務(wù)公開需要社會各方面的參與和共同推動，需要立法、政黨、社團、新聞媒體、社會公眾的實際參與與監(jiān)督。從一些地方政府的實踐經(jīng)驗來看，建立政務(wù)公開的監(jiān)督和評價體系，定期實施檢查評估，甚至把政務(wù)公開的貫徹情況作為地方政府和部門領(lǐng)導(dǎo)工作達標的考核項目，才能取得一定的效果。同時，要與防止腐敗相結(jié)合，保持政黨執(zhí)政的廉潔化。

（三）制度保障，依法問責(zé)

首先，完善科學(xué)民主決策機制，實行依法決策、民主決策和科學(xué)決策，從源頭上預(yù)防問責(zé)事故的發(fā)生。要按照“誰決策、誰負責(zé)”的原則，建立健全決策責(zé)任追究制度，實行決策權(quán)和決策責(zé)任相統(tǒng)一。制度的建立和完善要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅持群眾路線，按照民主集中制和實事求是的要求，運用馬克思主義的立場、觀念和方法分析問題、解決問題，保證黨的路線、方針、政策和上級各項工作要求在本單位的貫徹執(zhí)行。完善科學(xué)民主決策機制，最關(guān)鍵的是完善黨內(nèi)民主。所謂黨內(nèi)民主，即“指黨員在黨的政治生活中，平等享有黨章所規(guī)定的直接或間接參與、決定和管理黨內(nèi)各項事務(wù)的權(quán)利”。［5］黨內(nèi)民主是黨的生命所在，黨內(nèi)民主的建設(shè)和發(fā)展，也是黨“提高領(lǐng)導(dǎo)能力和執(zhí)政水平，增強拒腐防變和抵御風(fēng)險能力的要求”。［6］

其次，完善相關(guān)法規(guī)保障問責(zé)。以人大為例，必須修改憲法，將人大代表的專職化以根本法的形式固定下來，并且要完善人大監(jiān)督程序法?，F(xiàn)實表明，沒有程序性的動力和壓力機制，沒有相應(yīng)的責(zé)任制，法律所授予人大的監(jiān)督權(quán)就很難發(fā)揮實際作用。對于作為異體問責(zé)主體之一的民主黨派，民主監(jiān)督在實際運行中也缺乏適用的法律保障。另外，黨內(nèi)監(jiān)督是實施黨內(nèi)問責(zé)的重要途徑。對此，應(yīng)加快制定《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》實施細則，健全操作程序，保證黨內(nèi)各項監(jiān)督制度真正落到實處。要探索創(chuàng)新黨代會及其代表在大會閉會期間發(fā)揮監(jiān)督作用的途徑方式，拓寬監(jiān)督渠道。

再次，職權(quán)須法定化。法律的權(quán)威性要求保證各種權(quán)力的行使和職權(quán)的配置都來源于法律，都在憲法和法律規(guī)范內(nèi)運作，這將有利于解決權(quán)力過分集中的問題，并且可以保證權(quán)力行使的效率性和公正性得以兼顧?！稌盒幸?guī)定》的出臺保障了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制的行使有法可依，但不能忽視新制度背景下存在的困境缺陷阻礙其順利實施。在政治運作層面，還存在很大的法律漏洞，需要規(guī)范黨在執(zhí)政過程中所發(fā)揮的具體作用，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化和法制化。

［1］ 葉站備，汪平玲.建立完善集體決策環(huán)節(jié)的黨內(nèi)問責(zé)制［J］.求實，2010（7）.

［2］ 亞里士多德.政治學(xué)［M］.顏一，秦典華，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2005：5.

［3］ 王長江.現(xiàn)代政黨執(zhí)政規(guī)律研究［M］.上海人民出版社，2002：176.

［4］ 牛余慶.政黨政治與黨政關(guān)系研究——一種關(guān)于中國黨政關(guān)系的分析框架［M］.北京：華文出版社，2006：5.

［5］ 俞可平.中國政治發(fā)展30年（1978-2008）［M］.重慶出版社，2009：78.

［6］ 林尚立.黨內(nèi)民主——中國共產(chǎn)黨的理論與實踐［M］.上海社會科學(xué)院出版社，2002：70.

Reflections on the Integration of Administrative Accountability and Inner-party Accountability in China

WAN Ze-min，HUANG Jian

This article reflects on the relationship between the ruling party and the national public power and the existing institutionalsystem，proposes that an importantmeans ofimproving the accountability system is the integration of administrative accountability and inner-party accountability，and thus achieves the fairness of the accountability system.

administrative accountability；inner-party accountability；party-government relation

D26

A

2009年浙江農(nóng)林大學(xué)研究生科研創(chuàng)新基金立項項目“試論依法執(zhí)政條件下的行政問責(zé)制”（2112009033）

萬澤民（1955-），男，教授，研究方向為中國政黨政治。