許海英，李錦陽(yáng)

（1.大連民族學(xué)院文法學(xué)院，遼寧大連 116605; 2.北京市房山區(qū)人民檢察院，北京 102488）

中國(guó)非政府組織籌資問題研究

許海英1，李錦陽(yáng)2

（1.大連民族學(xué)院文法學(xué)院，遼寧大連 116605; 2.北京市房山區(qū)人民檢察院，北京 102488）

非政府組織在提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，緩解公共財(cái)政壓力等方面，發(fā)揮著積極作用。中國(guó)非政府組織面臨的最突出的困難就是籌資問題。非政府組織應(yīng)積極開展?fàn)I利性互動(dòng)，加大對(duì)外融資的力度，加強(qiáng)自身公信力的建設(shè)。政府應(yīng)當(dāng)為非政府組織的融資提供政策支持。

非政府組織;籌資;公信力

一、非政府組織概述

非政府組織（Non－governmental Organization，NGO）是指不以營(yíng)利為目的，獨(dú)立于政府體系的，具有正式組織形式的社會(huì)組織。一般認(rèn)為，非政府組織具有四方面特征:一是組織性，即合法注冊(cè)同時(shí)有正式的組織章程、組織機(jī)構(gòu)和管理機(jī)制;二是相對(duì)獨(dú)立性，即這些機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與國(guó)家政府機(jī)關(guān)，以及其他營(yíng)利性組織相區(qū)別，其組織活動(dòng)不受國(guó)家機(jī)關(guān)和其他組織的干預(yù);三是非政府性，即這些機(jī)構(gòu)通過各種途徑獲得的經(jīng)費(fèi)只能用于機(jī)構(gòu)宗旨規(guī)定的活動(dòng)，而不能用于分紅等;四是自愿性，即機(jī)構(gòu)的成立與否，以及組織成員的參加與否都采取完全自愿原則。

非政府組織自誕生以來，由于其公益性、靈活性、高度的社會(huì)參與性、較強(qiáng)的溝通協(xié)調(diào)性等特點(diǎn)，使其在提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，滿足多元化社會(huì)需求，緩解公共財(cái)政壓力等方面起到了巨大的推動(dòng)作用。特別是在一些社會(huì)問題比較突出、尖銳的領(lǐng)域，非政府組織的存在，往往發(fā)揮著政府和企業(yè)所沒有或難以充分發(fā)揮的作用，推動(dòng)了社會(huì)進(jìn)步。

二、問題的提出

非政府組織在中國(guó)的發(fā)展并非一帆風(fēng)順，由于起步較晚，群眾基礎(chǔ)相對(duì)比較薄弱，外部配套的制度建設(shè)不健全等原因，其發(fā)展存在著很多問題。例如自主性和獨(dú)立性不強(qiáng)，組織動(dòng)員能力不強(qiáng)，國(guó)際影響力不大，公眾參與性不足，自身制度建設(shè)不完善等。諸多問題中最突出的問題，就是非政府組織的籌資問題。

根據(jù)清華大學(xué)非政府組織研究中心的調(diào)查顯示，“我國(guó)90%的非政府組織年支出經(jīng)費(fèi)在50萬(wàn)以下，只有2%的非政府組織年支出經(jīng)費(fèi)在100萬(wàn)以上。”［1］而且“我國(guó)76.1%的環(huán)保民間組織沒有固定經(jīng)費(fèi)來源，在2005年一年內(nèi)，81.5%的環(huán)保非政府組織籌集的經(jīng)費(fèi)在5萬(wàn)元以下，有22.5%的基本沒有籌到經(jīng)費(fèi)?！保?］中國(guó)相當(dāng)一部分非政府組織的資金嚴(yán)重不足，無(wú)法正常開展活動(dòng)，有不少組織處在名存實(shí)亡的休眠狀態(tài)。

三、中國(guó)非政府組織資金短缺的原因分析

作者認(rèn)為要分析中國(guó)非政府組織資金短缺的原因，從其資金來源入手分析較為全面。非政府組織的資金來源大體可分為四部分:財(cái)政補(bǔ)貼，包括來自中央和地方政府的撥款和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi);社會(huì)捐贈(zèng)，包括個(gè)人捐贈(zèng)、企業(yè)、基金會(huì)及國(guó)際組織提供的資助;服務(wù)收費(fèi)，包括會(huì)員繳費(fèi)、服務(wù)取酬;經(jīng)營(yíng)性收入，包括經(jīng)營(yíng)實(shí)體收入、投資收入、產(chǎn)品銷售收入等。按照上述收入來源的比例，結(jié)合實(shí)踐中存在的問題，作者認(rèn)為非政府組織資金短缺的原因主要有以下幾個(gè)方面:

1.經(jīng)費(fèi)來源比例不平衡

據(jù)清華大學(xué)非政府組織研究所的調(diào)查報(bào)告顯示:中國(guó)非政府組織最主要的收入來源是政府提供的財(cái)政撥款和補(bǔ)貼，該項(xiàng)來源幾乎占了非政府組織所有來源的一半;居于其次在是非政府組織的會(huì)費(fèi)收入，占總收入來源的21.18%;第三位的是非政府組織的營(yíng)業(yè)性收入，平均占6%;收入來源居第四位的是企業(yè)提供的贊助和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，占5.63%;而其他收入來源的比例均低于5%［3］。

由此統(tǒng)計(jì)可見，中國(guó)非政府組織的收入來源主要還是依靠政府。雖然政府投入占一半，比例很高，但是跟發(fā)達(dá)國(guó)家相比，這部分投入的絕對(duì)數(shù)額仍很低。政府需要拿出更多的資金援助非政府組織。

另一個(gè)更為顯著地問題是非政府組織自身營(yíng)業(yè)性收入在總收入中所占份額過小。世界主要國(guó)家的非政府組織自身的營(yíng)業(yè)性收入都在一半左右，且通常高于政府的投入。在中國(guó)，非政府組織的營(yíng)業(yè)性收入占總額比重連10%都沒有達(dá)到。如何擴(kuò)大非政府組織的營(yíng)業(yè)性收入是當(dāng)務(wù)之急。

2.政府鼓勵(lì)和保障機(jī)制缺失

目前，中國(guó)政府在鼓勵(lì)個(gè)人和企業(yè)捐贈(zèng)方面的措施還非常有限。一方面，缺少相應(yīng)的制度保障，以有效鼓勵(lì)個(gè)人和企業(yè)捐贈(zèng);另一個(gè)方面，由于缺乏有效的監(jiān)管措施，使已經(jīng)獲得的捐贈(zèng)在使用上缺乏透明度和效率，打擊了個(gè)人和企業(yè)捐贈(zèng)的積極性。在中國(guó)，很多個(gè)人和企業(yè)寧愿自己組織一些小規(guī)模的，但更加直接和有效的公益活動(dòng)，也不愿意跟中國(guó)的非政府組織合作，這從一個(gè)側(cè)面反映了目前相應(yīng)制度的缺失。

3.非政府組織低公信力對(duì)其籌資的負(fù)面影響

在中國(guó)，個(gè)人和企業(yè)對(duì)非政府組織捐款比例較低的重要原因之一是對(duì)非政府組織缺少必要地信任。相對(duì)于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，中國(guó)非政府組織起步較晚，自身的運(yùn)作有很多不完善的地方。另外，外部監(jiān)管制度的不健全，信用體系的缺失等因素也負(fù)面影響著中國(guó)非政府組織的運(yùn)作。例如在四川汶川地震的救災(zāi)過程中，救災(zāi)帳篷是急缺資源。由政府出資和社會(huì)公眾捐款購(gòu)得的救災(zāi)帳篷卻出現(xiàn)在成都（非災(zāi)區(qū)）的一些小區(qū)當(dāng)中，引起了社會(huì)公眾的廣泛質(zhì)疑。據(jù)清華大學(xué)非政府組織研究所2000年對(duì)非政府組織進(jìn)行的問卷調(diào)查顯示:在被調(diào)查的非政府組織中，有10.9%每年年終由會(huì)計(jì)作年度財(cái)務(wù)報(bào)告，但無(wú)嚴(yán)格審計(jì);有一半左右每年年終由會(huì)計(jì)作年度財(cái)務(wù)報(bào)告并有內(nèi)部審計(jì);有不到15%的非政府組織無(wú)特殊情況下不作年度財(cái)務(wù)報(bào)告［4］。在此背景下，中國(guó)的非政府組織的公信力受到一定的質(zhì)疑，缺乏公眾的信任。信任是基石，指的是交換行為中一方愿意為另一方未能實(shí)施履行義務(wù)而負(fù)擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，在公眾捐助非政府組織的行為中，風(fēng)險(xiǎn)是天然存在的，為了提高捐贈(zèng)水平，促進(jìn)非政府組織的發(fā)展，這種風(fēng)險(xiǎn)必須被減少;而為了減少風(fēng)險(xiǎn)，則必須要提高公眾對(duì)非政府組織的信任度［5］。

四、中國(guó)非政府組織籌資問題的解決途徑

1.政府應(yīng)加大“軟投入”的力度

政府作為目前非政府組織的主要資助者，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加大投入。這種投入一方面體現(xiàn)在增加資金注入，更加重要的是給予政策性傾斜，加大“軟投入”力度。這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一個(gè)方面是通過稅收政策等渠道為個(gè)人和企業(yè)捐贈(zèng)提供動(dòng)力和政策性支持。各國(guó)的實(shí)踐均表明，稅收政策是鼓勵(lì)捐贈(zèng)的有效途徑。例如，“匈牙利規(guī)定企業(yè)和個(gè)人向志愿者捐款后，稅收收入的20%～50%可以減免?！保?］在澳大利亞，不同的服務(wù)組織從減免稅中得到的好處不同，受益的方式也不同。稅收減免包括所得稅、營(yíng)業(yè)稅、財(cái)產(chǎn)稅等。此外，慈善捐贈(zèng)可以在稅前支付，不列入捐贈(zèng)人的計(jì)稅所得。澳大利亞政府每年通過這種形式對(duì)非政府機(jī)構(gòu)提供的間接資助達(dá)4億澳元［7］。這些政策都有效地增加了個(gè)人和企業(yè)的捐贈(zèng)數(shù)額。目前，中國(guó)類似的政策只有籠統(tǒng)性的規(guī)定，缺乏能夠使政策具有可操作性的具體內(nèi)容。有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)該問題加以重視，盡快出臺(tái)有效的，具有可操作性的法律法規(guī)，為企業(yè)和個(gè)人對(duì)非政府組織捐贈(zèng)搭建政策性平臺(tái)。另一個(gè)方面，政府也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)非政府組織資金使用的監(jiān)管。目前中國(guó)很多有捐助愿望，也有捐助能力的個(gè)人和企業(yè)由于對(duì)非政府組織自己使用狀況的擔(dān)憂，而缺乏捐助的積極性。因此政府應(yīng)當(dāng)建立健全監(jiān)督機(jī)制，防止非政府組織在資金使用上出現(xiàn)浪費(fèi)、貪污等情形。

2.增加經(jīng)營(yíng)性收入

非政府組織從事營(yíng)利性活動(dòng)應(yīng)當(dāng)本著以下原則進(jìn)行:首先，營(yíng)利并非組織的根本宗旨，而是幫助組織實(shí)現(xiàn)根本宗旨的手段;其次，不能進(jìn)行利潤(rùn)分配，即經(jīng)營(yíng)所得不得在組織成員間進(jìn)行分紅或利潤(rùn)分配，而只能服務(wù)于組織的根本宗旨;最后，不得將組織資產(chǎn)轉(zhuǎn)為私人資產(chǎn)，即非政府組織的資產(chǎn)是一定意義上的公益或互益資產(chǎn)，屬于社會(huì)，不歸組織經(jīng)營(yíng)者所有。在此原則指導(dǎo)之下，非政府組織可以利用自身優(yōu)勢(shì)開展多樣的創(chuàng)收活動(dòng)。這些活動(dòng)主要分為如下兩種形式。

第一種形式，是非政府組織通過各種形式與企業(yè)合作營(yíng)利。非政府組織通過合作獲得資金，而企業(yè)通過合作可以樹立良好的公眾形象，獲得更好的產(chǎn)品認(rèn)可度，提高員工的企業(yè)文化認(rèn)同感。在這個(gè)方面已經(jīng)有很多的組織和企業(yè)已經(jīng)進(jìn)行了有益的嘗試，例如農(nóng)夫山泉與希望工程的合作，每賣一瓶農(nóng)夫山泉就有一分錢捐給希望工程，起到了很好的效果。事實(shí)證明，非營(yíng)利組織與企業(yè)合作可以說是優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，各取所需，能夠?qū)崿F(xiàn)共贏。

第二種形式，就是非政府組織自己開展?fàn)I利性活動(dòng)以募集資金。由于非政府組織有稅收，社會(huì)認(rèn)可度等很多方面的優(yōu)勢(shì)，因此開展?fàn)I利性活動(dòng)募集資金的效果應(yīng)當(dāng)是毋庸置疑的，這在很多國(guó)家都已經(jīng)成為了現(xiàn)實(shí)。然而這種形式的融資形式在中國(guó)發(fā)揮的作用十分有限。一方面是由于國(guó)家的相關(guān)政策比較曖昧，缺乏可操作性的法律法規(guī)對(duì)其進(jìn)行規(guī)范。另一個(gè)方面是監(jiān)督機(jī)制缺失。非營(yíng)利性是非政府組織的根本特征，如何保障非營(yíng)利組織的營(yíng)利收入能夠真正地用于組織的宗旨，是非政府組織順利開展?fàn)I利性活動(dòng)首先要解決的問題。在當(dāng)前，非政府組織應(yīng)當(dāng)積極探索有效的模式以打消社會(huì)公眾的疑慮，例如建立有效的財(cái)物公開機(jī)制等。而政府也應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)，并成立類似于證監(jiān)會(huì)，銀監(jiān)會(huì)性質(zhì)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)督全國(guó)非政府組織的資金運(yùn)用問題。

3.爭(zhēng)取國(guó)外資金的投入

良好的形象，民主化和規(guī)范化的工作方法，公開化和透明化的資金運(yùn)作以及與國(guó)外政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)、基金會(huì)和其他非政府組織的溝通交流，是中國(guó)非政府組織爭(zhēng)取國(guó)外援助的基礎(chǔ)。但是由于收入水平，融資的群眾接受度，以及非政府組織自身公信力等問題，導(dǎo)致來自國(guó)內(nèi)個(gè)人、企業(yè)等組織的捐款數(shù)量十分有限。因此，積極爭(zhēng)取來自境外個(gè)人、組織機(jī)構(gòu)的捐款就顯得十分重要。印度在爭(zhēng)取國(guó)外援助這方面做得很成功。在印度，從事發(fā)展活動(dòng)的非政府組織有10 000多個(gè)，他們每年的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)達(dá)5億美元，這些資助90%來自國(guó)外，約相當(dāng)于該國(guó)從國(guó)外得到的官方發(fā)展援助資金的四分之一［8］。類似國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)。非政府組織的根本宗旨往往涉及環(huán)境、貧窮、疾病、關(guān)注弱勢(shì)群體等普遍存在于各個(gè)國(guó)家的問題，而國(guó)際合作有利于降低成本，提高效率。例如每年，都有日本和韓國(guó)的公民自動(dòng)組團(tuán)來中國(guó)植樹，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為中國(guó)日益嚴(yán)重的沙漠化問題已經(jīng)對(duì)他們本國(guó)的環(huán)境產(chǎn)生了非常負(fù)面的影響。外國(guó)公民跨國(guó)到中國(guó)種樹，初衷和效果都是正面的，但成本顯然很高。如果此時(shí)能夠開展國(guó)際合作，外國(guó)公民把錢捐贈(zèng)給國(guó)內(nèi)的非政府組織，再由國(guó)內(nèi)的非政府組織開展植樹活動(dòng)，就可以有效地降低成本，提高效率。當(dāng)然，要吸引國(guó)外援助，中國(guó)的非政府組織也要先做好自己的功課，建立良好形象，提升公信力，建立國(guó)外的資金源對(duì)國(guó)內(nèi)非政府組織的信心。

4.提高非政府組織的公信力

要想提高公眾對(duì)非政府組織的信任度，非政府組織必須在兩個(gè)方面取得社會(huì)公眾的信任:一是使捐贈(zèng)者相信其捐贈(zèng)的款項(xiàng)確實(shí)用到了被許諾用到的地方;二是使捐贈(zèng)者對(duì)非政府組織本身的運(yùn)作效率有信心，即捐款不但被用到了該用的地方，而且運(yùn)用得很有效率。

解決第一個(gè)問題，關(guān)鍵是非政府組織的運(yùn)作要公開化和透明化。這主要包括政府通過相關(guān)部門的監(jiān)管向公眾提供非政府組織的信息，獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)通過監(jiān)察向公眾提供非政府組織的相關(guān)信息，媒體通過信息傳播向公眾披露非政府組織的相關(guān)情況，捐贈(zèng)者本人搜集信息，以及非政府組織自身采取有效方式公開運(yùn)作信息以及資金使用信息。信息有效公開對(duì)于獲得捐助的正面貢獻(xiàn)有很多成功的案例。例如作者曾參觀新西蘭南島的毛利人自然保護(hù)區(qū)。在那里，游客可以捐款植樹，而且每個(gè)游客捐款種植的樹木都有編號(hào)，這些樹木的生長(zhǎng)情況在網(wǎng)絡(luò)上實(shí)時(shí)更新。無(wú)論游客是回到本國(guó)，還是在世界各地，打開互聯(lián)網(wǎng)，就可以了解，并向其他人展示自己在新西蘭為環(huán)境所做的貢獻(xiàn)，這極大地鼓舞了游客的種樹熱情。美國(guó)卡耐基基金會(huì)前主席盧塞爾曾經(jīng)說過，“慈善事業(yè)要有玻璃做的口袋”。只有這樣，才能使公眾對(duì)非政府組織有足夠的信任。

要解決第二個(gè)方面的問題，主要應(yīng)從兩個(gè)方面入手。一是加強(qiáng)非政府組織自身的制度建設(shè)。非政府組織既無(wú)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，也無(wú)企業(yè)的財(cái)力，其生存與發(fā)展的生命力就在于加強(qiáng)制度建設(shè)，提高服務(wù)水平。這樣才能把組織的良好聲譽(yù)轉(zhuǎn)化為無(wú)形資產(chǎn)，以爭(zhēng)取到政府的政策支持和企業(yè)、社會(huì)的財(cái)力支持，從而增強(qiáng)組織的實(shí)力，籌集到更多的資金。對(duì)此，已經(jīng)有學(xué)者從不同角度提出了很好的建議，例如建立健全非政府組織的理事制度等。二是加強(qiáng)組織內(nèi)部人才隊(duì)伍建設(shè)。胡適之先生曾言:“對(duì)人的投資是一本萬(wàn)利的事”。然而，從中國(guó)非政府組織人力資源狀況來看，專職人員的規(guī)模不大、志愿人員缺乏、文化程度參差不齊、進(jìn)而凸顯出整體能力不足、人才匱乏等問題。所以，當(dāng)務(wù)之急是建立起一套合理的人力資源開發(fā)與管理系統(tǒng)，不斷充實(shí)非政府組織人員數(shù)量，逐步提高員工的能力和素質(zhì)，為實(shí)現(xiàn)組織的使命和戰(zhàn)略規(guī)劃提供人力保障。吸引人才的關(guān)鍵是主要是平衡好社會(huì)公益，非政府組織利益，以及非政府組織中工作人員的利益三者之間的關(guān)系，以吸引優(yōu)秀人才投入到非政府組織的工作中來。非政府組織中的工作人員也有自己的生活和個(gè)人的利益訴求，這些訴求既有精神上的，也有物質(zhì)上的。要充分利用非政府組織公益性的特點(diǎn)充分滿足其精神訴求，同時(shí)萬(wàn)萬(wàn)不可忽視其物質(zhì)訴求，不能把組織的非政府性與組織成員的個(gè)人利益訴求等同，這樣會(huì)極大地打擊成員的積極性，不利于吸引優(yōu)秀人才進(jìn)入組織。

［1］王楠，鄭保章.組織與社會(huì)的碰撞:中國(guó)非政府組織［J］.前沿，2004（4）:90.

［2］李俊瑛.對(duì)我國(guó)環(huán)保非政府組織發(fā)展的研究［D］.中南大學(xué)碩士論文，2006:36.

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［8］趙黎青.非政府組織問題初探［J］.中共中央黨校學(xué)報(bào)，1997（4）:123.

On NGOs'Financing Problems in China

XU Hai－ying1，LI Jin－yang2
（1.College of Chinese and Law，Dalian Nationalities University，Dalian Liaoning 116605，China; 2.People's Proeuratorate of Beijing Fangshan District，Beijing 102488，China）

NGOs play a positive role in improving the quality and efficiency of public service and relieving public finance pressure.In China，NGOs face many difficulties，among which financing is the most difficult.NGOs need to be engaged in for－profit activities，improve financing from foreign countries，and strengthen their own public credibility.The government needs to provide policy support to NGOs.

NGO;financing;public credibility

D63

A

1009－315X（2011）04－0411－04

2011－03－16;最后

2011－05－09

許海英（1980－），女，河北秦皇島人，助教，主要從事行政組織學(xué)、公共關(guān)系學(xué)研究。

（責(zé)任編輯 董邦國(guó)）