鄧曄

(廣東司法警官職業(yè)學(xué)院，廣東廣州510520)

“信訪不信法”問題的思考＊

鄧曄

(廣東司法警官職業(yè)學(xué)院，廣東廣州510520)

分析信訪不信法問題的成因及產(chǎn)生該現(xiàn)象的癥結(jié)，結(jié)合已有的理論與實踐，提出了化解該問題的新觀點，即發(fā)揮人大職能、設(shè)立行政法院、嚴(yán)格執(zhí)行兩審終制及建立多渠道糾紛解決機制。

信訪;涉法信訪;糾紛解決機制

“信訪不信法”問題是在社會轉(zhuǎn)型過程中各種社會矛盾交織、利益沖突加劇以及訴求機制或糾紛調(diào)處機制不完善下出現(xiàn)的一種必然現(xiàn)象。近年來，它一直成為社會各界關(guān)注的焦點并成為這個時代的詬病。“信訪不信法”比率的高低直接關(guān)系一個國家的法治建設(shè)狀況及其成敗，因而能否有效解決“信訪不信法”問題也成為黨和政府工作中的一件頭等大事，實務(wù)界和理論界人士紛紛獻(xiàn)策提出了見仁見智的方案和策略，在一定程度上起到緩解作用，然而大多數(shù)觀點要么是頭痛醫(yī)頭，要么是部門說法，要么激進，要么保守，要么中立，終究沒能從根本上有效地解決這一問題。筆者結(jié)合多年在黨政及司法機關(guān)實際工作經(jīng)歷和理論研究，不揣淺陋，提出自已的觀點，以供同仁參考。

一、“信訪不信法”現(xiàn)象的成因

“信訪不信法”，是指在涉訴涉法案件中，當(dāng)事人對司法機關(guān)的處理結(jié)果不服而向有權(quán)受理此類案件的信訪部門提起信訪，并期待接訪部門給予其滿意答復(fù)的一種解決案件紛爭的方法。之所以出現(xiàn)“信訪不信法”現(xiàn)象，既有歷史的原因，也有現(xiàn)實的原因，更有體制機制的原因。

(一)歷史傳統(tǒng)思維的慣性是影響“信訪不信法”的觀念因素

信訪，用歷史的觀點來看，其實質(zhì)相當(dāng)于登聞鼓、擋御駕，在我國有著相當(dāng)深厚的歷史淵源。據(jù)考證，我國自禹帝時就在皇宮前設(shè)立“揮鞀”，其目的是“有訟獄者揮鞀”，功能是禹帝直接聽取百姓冤屈。堯帝則專置“謗木”于宮前，以求下民之諫。至西周時期已初步形成登聞鼓制度，經(jīng)多朝代的更替，至兩宋時期，該制度上升為國家制度，并設(shè)立相應(yīng)官府，如“登聞院”、“鼓司”、“登聞鼓院”等。到明清時期更是成熟，已有嚴(yán)明的程序。浸淫于這種中國傳統(tǒng)糾紛解決的老百姓，自然而然地會將其某種不滿或訴求寄希望于“信訪”，期待新時期的包青天出現(xiàn)，因而“法律止紛”不在其思維之中，從而導(dǎo)致大量的“信訪不信法”事件的出現(xiàn)。

(二)新中國建立以來相關(guān)制度的出臺強化了公民信訪的意識

1951年，為解決大量群眾來信來訪問題，加強黨與群眾的血肉聯(lián)系，國家政務(wù)院頒布《政務(wù)院關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》，并正式成立了信訪機構(gòu)。1982年，為平反“文革時期”出現(xiàn)的冤假錯案，國家又制定了《黨政機關(guān)信訪工作暫行條例(草案)》，并規(guī)定了“申訴和控告”制度，處理了大量的撥亂反正案件，贏得了民眾的極大支持。其中的“申訴和控告”制度后來還可適用解決民眾一般的糾紛和權(quán)益救濟。1995年國務(wù)院正式制定《信訪條例》，明確規(guī)定，控告侵害自已合法權(quán)益行為屬于信訪范疇;至2005年新的《信訪條例》不斷增加了糾紛解決機制和程序，從而使保護信訪人合法權(quán)益，及時化解矛盾和糾紛成為信訪制度的核心。上述信訪功能的演變使信訪機構(gòu)成為公民眼中名符其實的糾紛解決中心(實質(zhì)意義上也只不過是糾紛的中轉(zhuǎn)站)。歷史的慣性和現(xiàn)有制度的強化夸大了信訪的作用，將公民糾紛真正解決的視線從司法機關(guān)轉(zhuǎn)移到信訪部門，從而不可避免地產(chǎn)生“信訪不信法”現(xiàn)象。

(三)“法治不如人治”的現(xiàn)實是“信訪不信法”產(chǎn)生的重要土壤

本質(zhì)上來講，信訪依靠的是“人”，信法依賴的是“法”，因此，“信訪不信法”實質(zhì)上可歸結(jié)為“人治”與“法治”的問題。盡管國家在十多年前提出建設(shè)法治國家理念，但不可否認(rèn)的是，人治依然是主流，法治還處于不斷完善之中?，F(xiàn)實生活中，某些信訪案件，出于政治需要或維穩(wěn)需要，一些地方領(lǐng)導(dǎo)可能會繞開法律途徑，用“花錢買平安”的方式來息訴息訪，雖然暫時平息了事件，但卻鼓舞了其他信訪者的士氣;此外，信訪人信奉的一些教條，如“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”、“憲法不如縣法”、“官大一級壓死人”等，使得信訪人唯官唯上，大鬧特鬧，謀求紛紛解決捷徑。

(四)司法本身的沉疴是“信訪不信法”產(chǎn)生的重要原因

一方面，司法不公、執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象依然存在。實踐表明，涉法涉訴案件中，存在相當(dāng)部分的關(guān)系案、人情案、金錢案，有的來自上級或同級領(lǐng)導(dǎo)的批示或指示，有的來自各種關(guān)系的干擾，有的來自辦案人員利益執(zhí)法。因此這類案件中的信訪人，基于對司法的不信任而走上信訪之路;另一方面，司法權(quán)威不夠。從涉法涉訴案件來看，許多信訪人案件經(jīng)歷一審、二審、再審等程序，或者經(jīng)多次再審，最終無法得到信訪人的肯定，這其中有辦案質(zhì)量問題，但最根本的是信訪人無視司法權(quán)威造成。

(五)信訪制度設(shè)立的缺陷是造成“信訪不信法”的直接原因

與司法程序相比，信訪制度的缺陷是非常明顯的:第一、信訪的門檻。當(dāng)事人幾乎可以隨心所欲地就其涉法涉訴案件進行信訪，上至中央各部門及領(lǐng)導(dǎo)人，下至其屬地各部門及領(lǐng)導(dǎo)。某信訪人竟然一年內(nèi)向國家各級機關(guān)共發(fā)出信件6000多封，無拘無束，隨心所欲。第二、信訪處理程序的隨意性。現(xiàn)實中有相當(dāng)數(shù)量的接訪部門對信訪案件的答復(fù)相當(dāng)隨意，各部門之間心照不宣地踢皮球，使得原本上訪的案件經(jīng)過層層批轉(zhuǎn)最后又發(fā)回原地，甚至發(fā)回原部門，其結(jié)果可想而知。第三、接訪人員的非專業(yè)性。信訪人上訪的案件是涉法涉訴的案件，而接訪的人員卻無專業(yè)法律知識，對于如何處理此類案件無所適從，只能是以“收收信件、聽聽意見、報報領(lǐng)導(dǎo)、等等結(jié)果”的方式處理。第四、解決問題的高度或然性。大多情況下，信訪問題難以解決，只有在領(lǐng)導(dǎo)接訪并重視及直接干預(yù)下，才可能得到較滿意的結(jié)果，而這種結(jié)果又非司法途徑可以達(dá)到，具有相當(dāng)大的或然性?；谝陨现贫刃匀毕荩沟谩靶旁L不信法”大量出現(xiàn)。

二、“信訪不信法”問題癥結(jié)

大多數(shù)學(xué)者在論述該類問題時采取三步法，即問題的現(xiàn)狀、產(chǎn)生的原因及解決的方法。誠然，這種提出問題、分析問題和解決問題的方式可謂放之四海皆準(zhǔn)，但是在筆者看來，知道問題的原因還不夠，還須明確問題的癥結(jié)所在，才能提出切實可行的辦法。正如一個人感冒是因為著涼，但醫(yī)生不能開出防止不著涼藥方，而要對感冒狀況進行診斷，只有在此基礎(chǔ)上，才能開出冶療感冒的藥方。因而，本部分重點探討“信訪不信法”問題的癥結(jié)，以期提出解決問題的方法。在查閱相關(guān)資料、文獻(xiàn)并分析后，結(jié)合我國信訪實際，本文指出“信訪不信法”問題存在四大癥結(jié)。

(一)癥結(jié)之一:信訪功能嬗變與司法功能缺失

從信訪制度最初設(shè)立的職能來看，信訪制度設(shè)立目的經(jīng)歷了“了解民情→解決一般糾紛→一般的權(quán)益救濟→無所不能的救濟”的演變，其功能也經(jīng)歷了“政治功能→法律功能→政治與法律功能合一”的嬗變，在這些變化過程中，信訪的功能與目的都符合國家的政治性與法律的附屬性。正如有的學(xué)者指出，信訪制度是人民民主模式下增強政治合法性的重要機制，……要補強政治合法性，在代議民主渠道需要加強、協(xié)商民主途徑需要開辟的情況下，必須重視信訪這樣有著重要歷史和現(xiàn)實作用的意志表達(dá)與回應(yīng)機制。相比而言，司法機關(guān)的功能在政治體制之下，從應(yīng)然的司法獨立走向?qū)嵢坏乃痉ㄆ腿?，從追求法律公平走向政治效果、法律效果與社會效果三統(tǒng)一。因而司法機關(guān)既要做到國家利益至上，又要體現(xiàn)法律至上和人民利益至上，其結(jié)果是司法功能在承擔(dān)了運用法律的角色之外，還要承擔(dān)維護社會穩(wěn)定、保障和促進經(jīng)濟發(fā)展的職責(zé)，這使得司法機關(guān)在幾種復(fù)雜的角色中難以有效發(fā)揮其應(yīng)盡的功能，并且信訪功能以準(zhǔn)司法的形式替代性承擔(dān)了司法機關(guān)的角色。如新《信訪條例》第31條第2款規(guī)定的信訪聽證制度，就在某種意義上行使司法性的權(quán)力。

(二)癥結(jié)之二:行政權(quán)的擴張與司法權(quán)的萎縮

從我國公務(wù)員制度的設(shè)立及司法權(quán)的運行實踐來看，不可否認(rèn)的是，行政權(quán)優(yōu)位于司法權(quán)。具體到信訪層面，行政權(quán)擴張也是顯而易見的。如目前流行的大接訪及聯(lián)席會議制度，即便是涉法涉訴案件，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人主導(dǎo)案件的處理。從制度層面來看，新《信訪條例》第15條規(guī)定將原本屬于最高司法機關(guān)規(guī)定的權(quán)力也作出規(guī)定，明顯侵犯有僭越司法權(quán)之嫌。此外，司法機關(guān)內(nèi)部也存在行政權(quán)主導(dǎo)問題，從而使得司法權(quán)在國家權(quán)力譜系中進一步萎縮。從權(quán)力角度來看，涉法涉訴案件信訪本身也體現(xiàn)了行政權(quán)與司法權(quán)之爭，是司法權(quán)萎縮的表現(xiàn)。

(三)癥結(jié)之三:信訪改革異化與司法權(quán)威的削弱

由于信訪案件的增多和越級、進京信訪事件的不斷攀升，各級黨委和政府非常重視對現(xiàn)有信訪制度的改革，如大接訪制度、信訪聽證制度、信訪案件終結(jié)制度、聯(lián)席會議制度、領(lǐng)導(dǎo)包案制度等，這些制度的出臺在一定程度上緩和了社會矛盾，降低了信訪數(shù)量，但卻在改革的軌道上背離了信訪制度的初衷，進一步異化了信訪的功能，削弱了司法機關(guān)的權(quán)威。如《中央政法委員會關(guān)于進一步加強和改進涉法涉訴信訪工作的意見意見》提出建立涉法涉訴信訪終結(jié)制度，就是對該類信訪案件的終結(jié)，要由省級以上政法機關(guān)審核后，按有關(guān)規(guī)定作出終結(jié)決定，各級政法機關(guān)不再受理、交辦、通報，以維護司法裁判的權(quán)威性和終局性。顯然該條制度的建立，實質(zhì)性地將司法終局裁判權(quán)交給省級以上的政法機關(guān)，剝奪了地級司法機關(guān)依法行使的兩審終審權(quán)，一定程度上助長了信訪人重復(fù)訪，進一步削弱了司法機關(guān)的權(quán)威。

(四)癥結(jié)之四:信訪機構(gòu)的受傷與司法機關(guān)的無奈

由于對信訪定位不準(zhǔn)，各級信訪機構(gòu)(尤其是基層)均承載了不可承受之重，而權(quán)輕責(zé)重的現(xiàn)狀使其可以“什么都管，什么都管不了;什么都不能不管，什么也都可以不管”。信訪機構(gòu)真正成為各類矛盾糾紛的“集散地”和“中轉(zhuǎn)站”，信訪機構(gòu)在領(lǐng)導(dǎo)眼中處于一種“說起來重要、做起來次要、忙起來不要”的隨意狀態(tài)，這使得信訪機構(gòu)“很受傷”:受理案件多、處理權(quán)力小。司法機關(guān)在案件經(jīng)過起訴、審理、判決等程序之后，由于當(dāng)事人的信訪，使得原本早該結(jié)案的案件一拖再拖，無法結(jié)案。即便結(jié)案，只要當(dāng)事人繼續(xù)信訪，司法機關(guān)還需協(xié)助維穩(wěn)，與其奉陪到底。這使得司法機關(guān)“很無奈”:結(jié)案不結(jié)案，信訪說了算。

三、化解“信訪不信法”問題的新構(gòu)想

為解決信訪這一重大課題，許多學(xué)者提出自已的觀點，于建嶸教授提出取消信訪制度;林莉紅教授提出借鑒申訴專員制度;湛中樂教授提出信訪作為糾紛解決機制的功能定位;陳丹、丁英等人提出借鑒日本的行政苦情制度等等，無疑這些觀點頗具啟發(fā)，對于改革信訪制度中的部分問題有重要的參考意義。但是，要化解“信訪不信法”這一問題，必須跳出改革現(xiàn)有信訪制度的怪圈，結(jié)合我國的政治體制、司法體制及其相關(guān)機制，參考國內(nèi)外一些有益的做法，才能找到相對系統(tǒng)化和可操作性的方案。在此，筆者提出以下幾點創(chuàng)新性的構(gòu)想，以期走出“信訪不信法”的困境。

(一)信訪功能回歸本位，發(fā)揮各級人大作用

筆者不贊同有關(guān)學(xué)者取消信訪機構(gòu)的說法，因為國人的傳統(tǒng)思維不可能隨機構(gòu)的取消而終結(jié)。本文贊成在功能上要將信訪作為解決糾紛的手段廢除，回歸其作為政治上公民表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、批評建議權(quán)的功能本位上。恰如某學(xué)者指出的，“中國設(shè)立信訪制度的初衷是建立一條民意‘上達(dá)’的渠道，而不是民意表達(dá)的渠道?！比绻旁L功能回歸，那么，由什么機關(guān)來承擔(dān)信訪職能?筆者以為，從我國政治制度來看，各級人大是承擔(dān)信訪這一職能的最佳機構(gòu)，因為從憲法規(guī)定來看，信訪的原始職能與人大職能相匹配，這既解決了人大代議權(quán)、監(jiān)督權(quán)，又符合人民群眾行使法定權(quán)利的制度設(shè)計和良好愿望。

(二)整合政府法制部門、信訪部門及各級法院的行政庭，設(shè)立行政法院

當(dāng)信訪職能由各級人大承擔(dān)后，那么原政府的信訪部門何去何從?從機構(gòu)設(shè)立來說，筆者認(rèn)為可參考法國做法，在各級政府設(shè)立行政法庭，人員分別來自政府法制部門、各級人民法院的行政庭和各級政府的信訪部門。之所以這樣做，一是因為法國與我國同屬大陸法系，法律移植相對容易;二是因為行政復(fù)議、行政訴訟及行政不當(dāng)(包括失職、不作為)等分屬政府法制部門、法院及信訪部門的割據(jù)現(xiàn)象不利促進依法行政、服務(wù)行政和各類行政糾紛的解決;三是此類人員可在行政法院內(nèi)設(shè)機構(gòu)分別承擔(dān)其應(yīng)有的職能，處理起來也得心應(yīng)手。設(shè)立行政法院后，所有行政類案件不再由現(xiàn)有的司法機關(guān)受理，而應(yīng)分類受理。這類改革的難點和關(guān)鍵在于三個部門的負(fù)責(zé)人職權(quán)及分工問題，筆者以為，可以參考近年來國家?guī)状蔚臋C構(gòu)改革經(jīng)驗，應(yīng)該不會很難。

(三)嚴(yán)格執(zhí)行終審制度，維護司法權(quán)威

在信訪分流、行政類案件歸口受理之后，要堅決執(zhí)行案件終審制，明確案件審理次數(shù)，加強對審判不公監(jiān)督，實行更為嚴(yán)格的案件責(zé)任追究制，強化案件的執(zhí)行力度，加大對違法辦案的查處，在社會上營造“信法”比“信訪”更可靠的氛圍，決不姑息司法不公，對蔑視司法權(quán)威、玩弄司法資源實行“零容忍”，切實維護司法權(quán)威。

(四)建立多樣化的糾紛解決機制，有效疏導(dǎo)各類社會矛盾

“信訪不信法”現(xiàn)象的產(chǎn)生，一方面是緣于建國之初糾紛供給機制不足，另一方面緣于將信訪等同于訴訟來作為一種糾紛解決方法的導(dǎo)向，當(dāng)信訪功能回歸本位后，它不再是糾紛解決的方式。為防止新的“不信法”現(xiàn)象，必須提供多樣化的糾紛解決機制及其機構(gòu)，多渠道、多方式疏散各類社會矛盾。如借用國外流行的ADR模式化解糾紛、設(shè)立司法救助基金資助符合條件的涉訴涉法當(dāng)事人、發(fā)揮民間維權(quán)組織作用、建立與日本類似的苦情制度、允許公民合法的泄憤途徑等等，既將矛盾防范于未然，又能有效化解當(dāng)事人的不滿情緒，真正實現(xiàn)法治。

［1］湛中樂，蘇宇．論我國信訪制度的功能定位［J］．中共中央黨校學(xué)報，2009，(2)．

［2］于建嶸．中國信訪制度批判［J］．中國改革，2005，(2)．

［3］林莉紅．論信訪的制度定位——從糾紛解決機制系統(tǒng)化角度的思考［J］．學(xué)習(xí)與探索，2006，(1)．

［4］陳丹，唐茂華．試論我國信訪制度的困境與“脫困”——日本苦情制度對我國信訪制度的啟示［J］．國家行政學(xué)院學(xué)報，2006，(1)．

［5］丁英．信訪的理論思考與制度完善［J］．福建法學(xué)，2007，(3)．

2011－07－25

鄧曄(1974－)，男，湖南衡陽人，教師，博士。