楊洋

(中南大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南 長沙 410083)

農(nóng)村群體事件發(fā)生的原因＊
——基于政府權(quán)威視角的分析

楊洋

(中南大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南 長沙 410083)

從基層政府權(quán)威的合法性以及缺失來分析農(nóng)村群體性事件產(chǎn)生的原因，從巴納德的“權(quán)威接受論”觀點(diǎn)出發(fā)，認(rèn)為基層政府權(quán)威不是來源于它的上級(jí)政府的賦予，而是來源于基層的民眾認(rèn)可，只有基層的民眾認(rèn)同了基層政府權(quán)威的合法性和正當(dāng)性時(shí)，權(quán)威才得以產(chǎn)生，才能對基層民眾產(chǎn)生影響。當(dāng)前農(nóng)村群體性事件頻發(fā)的主要誘因是基層政府權(quán)威的喪失，村民不認(rèn)可基層政府的權(quán)威乃至敢于公開挑戰(zhàn)基層政府。

基層政府;權(quán)威;農(nóng)村群體性事件;民眾認(rèn)同

西方現(xiàn)代管理理論中社會(huì)系統(tǒng)學(xué)派的創(chuàng)始人——切斯特·巴納德給權(quán)威以一種自下而上的解釋，在他享譽(yù)世界的名著《經(jīng)理人員的職能》中提出了有別于以往學(xué)者的獨(dú)特的“權(quán)威接受論”。在他看來:“如果一個(gè)命令下達(dá)給了命令的接收者，命令對他的權(quán)威就被確認(rèn)或確定了，這成為行動(dòng)的基礎(chǔ);如果他不服從這個(gè)命令，就意味著他否認(rèn)這個(gè)命令對他有權(quán)威。因此，按權(quán)威的定義來說，一個(gè)命令之是否有權(quán)威決定于接受命令的人，而不決定于‘權(quán)威’或發(fā)命令的人?！保?］巴納德認(rèn)為權(quán)威要對人們發(fā)生作用，就必須得到人們的同意，而要得到人們的同意。則必須具備以下四個(gè)條件:(1)他能夠而且的確理解了命令。一個(gè)不能被人理解的命令不可能有權(quán)威;(2)在他做出決定時(shí)。他認(rèn)為這個(gè)命令同組織目的是沒有矛盾的，一個(gè)被接受者認(rèn)為同組織目的相矛盾的命令是不會(huì)被接受的;(3)在他作決定時(shí)。他認(rèn)為這個(gè)命令整體上同他的個(gè)人利益是一致的，如果個(gè)人認(rèn)為一個(gè)命令所帶來的負(fù)擔(dān)會(huì)破壞他同組織關(guān)系的純利益，那么它對個(gè)人為組織做貢獻(xiàn)的誘因就不存在了;(4)他在精神上和肉體上能夠執(zhí)行這個(gè)命令。如果一個(gè)人沒有執(zhí)行命令的能力，顯然他一定會(huì)不服從這個(gè)命令?；蚋玫霓k法是不去管它［2］。

溫家寶總理曾指出，“有些地方發(fā)生的損害群眾利益問題，甚至群體性事件，很多與政府部門及其工作人員不依法辦事、不按政策辦事有關(guān)?！睋?jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，2004年全國發(fā)生的群體性事件中，農(nóng)民維權(quán)事件約占35%。2008年的“隴南事件”、“甕安事件”以及“孟連事件”等再度表明，中國農(nóng)村社會(huì)頻發(fā)的群體性事件已經(jīng)成為影響社會(huì)穩(wěn)定的最為突出的問題。這些農(nóng)村群體性事件是在轉(zhuǎn)型期農(nóng)民利益意識(shí)覺醒，農(nóng)村新的利益群體出現(xiàn)，以及貧富不均和城鄉(xiāng)差別加劇的背景下出現(xiàn)的，凸顯了基層政府權(quán)威不足以及農(nóng)村公共服務(wù)不足等嚴(yán)重瓶頸。

一般認(rèn)為，基層政府權(quán)威是指基層政府合法的政治權(quán)力的影響力及公眾對影響力的服從與認(rèn)同。基層政府權(quán)威是關(guān)系到政府能否行對社會(huì)實(shí)行的有效的統(tǒng)治，從政府和社會(huì)關(guān)系的互動(dòng)角度來看，基層政府的權(quán)威從根本上來講取決于兩個(gè)方面，一是政府自身的治理能力，二是基層民眾對政府能力的承認(rèn)。本文認(rèn)為政府的權(quán)威并不是單方向的，而是政府社會(huì)公民相互互動(dòng)的過程中形成的。如果社會(huì)民眾對政府的能力愈加認(rèn)同，對政府解決問題的能力愈發(fā)肯定。則政府的權(quán)威就越大。反之亦然，如果政府擁有強(qiáng)大的能力，而社會(huì)民眾卻對政府的這種能力不予認(rèn)同時(shí)，那么政府就喪失了其統(tǒng)治社會(huì)的權(quán)威。所以只有具備被民眾認(rèn)同的權(quán)威的政府，才具有治理的合法性。但是由于基層政府及其管理者的腐敗、不作為及亂作為等等行為使得基層民眾對基層政府失望之極，民眾對基層政府的敬畏感蕩然無存，導(dǎo)致群體事件頻發(fā)。當(dāng)前損害基層政府權(quán)威的行為主要有以下幾個(gè)方面。

一、基層政府官員的腐敗

有研究表明，社會(huì)轉(zhuǎn)型期是最容易產(chǎn)生政治腐化的時(shí)期。當(dāng)前。我國正處于社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，處在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過度的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，由于法律法規(guī)的不健全以及政治監(jiān)督體制的不完善導(dǎo)致社會(huì)尋租活動(dòng)急劇增加，多數(shù)人們不是傾向于利用市場機(jī)遇，而是熱衷于權(quán)錢交易，以尋求政策優(yōu)惠，尋求者在得到收益的同時(shí)也使官員腐敗現(xiàn)象大量產(chǎn)生。政府在主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過程中，已經(jīng)在相當(dāng)數(shù)量領(lǐng)域內(nèi)形成了以部分官僚為代表的利益主體，他們利用政府公共權(quán)力去侵占社會(huì)公眾利益謀取群體利益。加之缺乏對權(quán)力的制約力量，他們完全有能力有欲望利用權(quán)力去謀取個(gè)人乃至群體私利的機(jī)會(huì)。當(dāng)前部分基層政府偏離維護(hù)公平正義的軌道，非但沒有將改革發(fā)展的成果由民眾共享，反而與民爭利。近年來頻發(fā)的農(nóng)村群體性事件，多數(shù)有官與民爭利的影子。如甕安事件中當(dāng)?shù)赜捎诘V產(chǎn)糾紛而引發(fā)的官民利益對立，當(dāng)?shù)卣呀?jīng)演變?yōu)榍趾Υ迕窭婕瘓F(tuán)的幫兇。在民眾眼中政府如同商人毫無權(quán)威公正可言;在云南“孟連事件”中，當(dāng)?shù)卣賳T為了保護(hù)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的利益，保證自己的稅收來源，不惜動(dòng)用專政工具來鎮(zhèn)壓維權(quán)的膠農(nóng)。以基層政府為代表的國家權(quán)力，全面介入農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，主導(dǎo)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，非但沒有實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)均衡發(fā)展，反而政府行為“權(quán)金化”。

二、基層政府的回應(yīng)性不足

回應(yīng)性是公共治理的一項(xiàng)基本原則。公共管理學(xué)者格洛威·斯塔林(Grover Starling)認(rèn)為，回應(yīng)詞是指公共組織快速了解民眾的需求，不僅“回應(yīng)”民眾先前表達(dá)的需求，更應(yīng)洞識(shí)先機(jī)，以前瞻主動(dòng)的行為研究問題，解決問題。根據(jù)這一解釋，我們可以把回應(yīng)力定義為，各級(jí)政府及相關(guān)部門在反饋和解決公民需求方面的效能。公共治理要求，政府組織回應(yīng)公民需求必須是及時(shí)的、負(fù)責(zé)任的，而不是遲滯的、無效的。對公民需要的積極回應(yīng)是構(gòu)建服務(wù)型政府、責(zé)任型政府、法治型政府的基礎(chǔ)［3］。從當(dāng)前我國頻發(fā)的農(nóng)村群體事件態(tài)勢來看，一些地方政府及其相關(guān)部門并未充分意識(shí)到維護(hù)和增進(jìn)政府公信力的重要性。有些基層政府在回應(yīng)村民的訴求過程中，間接的損害了政府的公信力，導(dǎo)致公眾對政府的極不信任。農(nóng)村群體事件的不斷發(fā)生，與村民對地方政府的個(gè)別部門和部分領(lǐng)導(dǎo)的不信任有密切的關(guān)系。當(dāng)前地方政府在應(yīng)對群體事件回應(yīng)性不足主要體現(xiàn)在以下幾方面。

(一)基層政府回應(yīng)不及時(shí)

多數(shù)地方政府對群眾提出的各種訴求不能高效快速地解決。以甕安事件為例，表面看，這一事件是由于群眾對女生死因鑒定結(jié)果不滿引起，但根本上是多年來群眾的各種訴求得不到及時(shí)有效的回應(yīng)與疏導(dǎo)，引發(fā)群眾不滿的集體爆發(fā)，導(dǎo)致事件的發(fā)生。女生死因不明只是個(gè)導(dǎo)火線，正如貴州省黔南州政法委書記羅毅所分析的那樣:“當(dāng)?shù)厮畮煲泼癜徇w、城鎮(zhèn)改造拆遷、煤炭和磷礦等礦權(quán)糾紛、國企改制等諸多矛盾交織在一起，一些部門在化解過程中，辦法不多。有一些矛盾久拖不決，群眾利益訴求難以得到及時(shí)、滿意的答復(fù)，矛盾集中爆發(fā)。”［4］

(二)基層政府回應(yīng)不透明

部分基層政府壟斷信息，剝奪群眾知情權(quán)。一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府必須通過政務(wù)公開來獲得公眾的信任和支持，得到群眾配合與合作，沒有什么可以向公眾隱瞞的。當(dāng)前農(nóng)村一些群體事件，與基層政府回應(yīng)信息的不真實(shí)不透明有相當(dāng)?shù)年P(guān)系。政府信息公開渠道的不暢通、不透明、缺乏權(quán)威，就會(huì)為謠言、小道消息的產(chǎn)生和傳播提供機(jī)會(huì)，部分不明真相的群眾就有可能被利用。以貴州甕安群體事件、甘肅隴南群體事件為例來看，各種小道消息、傳聞對事件的爆發(fā)起了推波助瀾的作用。在甕安事件中，沖突發(fā)生以后，為了封鎖消息，不讓“壞消息”擴(kuò)散，甕安縣政府切斷了當(dāng)?shù)氐木W(wǎng)絡(luò)信號(hào)。結(jié)果，由于老百姓得不到權(quán)威信息而懷疑政府故意隱瞞，產(chǎn)生非理性的過激言行。政府的有意控制封鎖，只會(huì)使那些小道消息大行其道，向?qū)φ幚硎录硬焕?/p>

(三)基層政府回應(yīng)不及時(shí)或武斷

及時(shí)是建立在對事件正確判斷基礎(chǔ)上的科學(xué)決策，能使問題得到迅速解決。而武斷就是缺乏的事件的正確判斷而胡亂的做出決策。我們看到更多的是基層政府官員特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部在處理問題時(shí)該斷不斷，不該斷又亂斷。處理問題不及時(shí)表現(xiàn)為左請示右匯報(bào)，猶豫不決，沒有上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)批示或共同意見，就不敢采取措施，害怕承擔(dān)責(zé)任。不該斷又亂斷是一種極不負(fù)責(zé)任、不計(jì)后果的武斷。比如，許多農(nóng)村群體事件中都存在著濫用警力的現(xiàn)象，由于濫用警力而導(dǎo)致官民關(guān)系緊張甚至爆發(fā)沖突，造成對抗和沖突。這樣，在農(nóng)村群體事件發(fā)生發(fā)展過程中，就形成了一條因果鏈條即拖延——掩蓋——封鎖——強(qiáng)制——?jiǎng)觼y。

(四)基層政府回應(yīng)不公正

維護(hù)公平以及主持正義，是政府的基本職責(zé)，也是政府存在的目的和價(jià)值之一。但在我國當(dāng)前的農(nóng)村中，某些地方政府，為了所謂的“政績”，制定的許多政策損害了農(nóng)民的合法權(quán)益。當(dāng)雙方發(fā)生矛盾沖突時(shí)，又偏袒投資人的利益，不能公正的對待各方利益，引起民眾的不滿，引發(fā)群體性事件。如2005年6月發(fā)生的“安徽池州事件”的起因就是政府就被當(dāng)?shù)乩习傩照J(rèn)為是“袒護(hù)外地商人”。

三、基層政府公共政策執(zhí)行不力

中央政府對農(nóng)村問題相當(dāng)重視，出臺(tái)了很多相關(guān)政策，但這些公共政策并沒有被基層政府很好的執(zhí)行。當(dāng)前地方政府執(zhí)行公共政策非常不力，使得基層群眾對政府非常失望及不滿，極易導(dǎo)致大規(guī)模群體性事件的爆發(fā)，當(dāng)前基層政府公共政策執(zhí)行不力主要體現(xiàn)在以下幾方面。

(一)政策選擇執(zhí)行

目前，我國絕大部分信息資源掌握在政府手中，但這些信息大多是處于封閉半封閉的狀態(tài)。越到基層政府，信息透明度就越低，這使得基層政府的政策執(zhí)行選擇化傾向非常嚴(yán)重，上級(jí)政府的很多政策文件到基層政府就變成了“內(nèi)部規(guī)定”?；鶎诱男畔艛嗍沟谜弑灰院虾鯇?shí)際而隨意“修正”。我們看到的更多是基層政府在執(zhí)行過程中表面上與上級(jí)政策一致，而實(shí)際上背離上級(jí)政策精神。基層政府普遍存在的根據(jù)自己的利益需求對上級(jí)政府政策原有的精神及內(nèi)容任意進(jìn)行取舍，使得政策成為維護(hù)農(nóng)村中一部分群體利益的工具，從而喪失其公共性，導(dǎo)致民眾嚴(yán)重不滿。

(二)政策工具單調(diào)

政策工具是政府執(zhí)行政策的方法，是達(dá)成政策目標(biāo)的手段，是政府在部署和貫徹時(shí)擁有的實(shí)際的方法和手段，在政策實(shí)施過程中，政府要在其中選擇合適的手段。政策工具又稱為治理工具。它主要有自愿性政策工具，包括家庭和社區(qū)、自愿性組織和私人市場;混合型政策工具，包括信息和勸誡、補(bǔ)貼、產(chǎn)權(quán)拍賣、稅收和使用費(fèi);強(qiáng)制性政策工具，包括管制、公共事業(yè)和直接提供。［5］政策工具是政策目標(biāo)和政策執(zhí)行的橋梁和紐帶，沒有政策工具，政策目標(biāo)就不可能實(shí)現(xiàn)。目前多數(shù)基層政府政策執(zhí)行人員駕馭政策工具的能力嚴(yán)重不足，在政策執(zhí)行過程中，政策工具選擇十分單調(diào)，即片面強(qiáng)調(diào)強(qiáng)制性政策工具，主要使用行政和經(jīng)濟(jì)處罰手段，而忽視了其他一些政策手段的運(yùn)用，尤其是在農(nóng)村。當(dāng)前農(nóng)村政策執(zhí)行單調(diào)主要表現(xiàn)為:為了完成上級(jí)指派的指標(biāo)和任務(wù)，強(qiáng)制使用暴力進(jìn)行征繳或執(zhí)行，濫用行政手段，有的政策執(zhí)行人員對執(zhí)行對象動(dòng)輒命令、強(qiáng)制，使民眾從心理上和行為上難以接受甚至抵制。行政手段在政策執(zhí)行中扭曲變形，演變?yōu)橐靶U執(zhí)行，不僅使政策目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)，且直接導(dǎo)致干群關(guān)系，乃至爆發(fā)沖突。部分基層政府甚至把政策執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)手段當(dāng)成政府創(chuàng)收的手段，隨意采取經(jīng)濟(jì)制裁和處罰，以罰代管，背離執(zhí)法程序，采亂罰濫收，滋生了大量腐敗，嚴(yán)重?fù)p害了政府形象權(quán)威，在社會(huì)上造成極其惡劣的影響，民眾對政府非常不滿，極易產(chǎn)生沖突。

［1］［美］切斯特·巴納德.經(jīng)理人員的職能［M］.孫耀君，等譯.北京:中國社會(huì)科學(xué)出版社，1997.

［2］丁煌.西方行政學(xué)說史(第2版)［M］.武漢:武漢大學(xué)出版社，2004.

［3］成福，黨秀云.公共管理學(xué)［M］.北京:中國人民大學(xué)出版社，2001.

［4］貴州省委副書記.甕安“6·28”事件暴露當(dāng)?shù)亻L期積累的矛盾［EB/OL］.新華網(wǎng)，2008－07－04.

［5］［美］邁克爾·豪利特，M.拉米什.公共政策研究——政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)［M］.龐詩譯.北京:三聯(lián)書店，2006.

2010－12－11

楊洋(1987－)，女，湖南常德人，碩士研究生。