呂 剛

（許昌學(xué)院法政學(xué)院，河南 許昌 461000）

政府信息公開的法理學(xué)依據(jù)及我國(guó)政府信息公開的現(xiàn)狀

呂 剛

（許昌學(xué)院法政學(xué)院，河南 許昌 461000）

政府信息公開是當(dāng)代政府管理體制轉(zhuǎn)變的重要環(huán)節(jié)，對(duì)我國(guó)政府工作方式的改革具有重要意義。文章分析了政府信息公開的含義、特征以及政府信息公開制度確立的理論依據(jù)，介紹了國(guó)外政府信息公開制度的立法現(xiàn)狀，并從主體、內(nèi)容、對(duì)象、程序和技能方面介紹了我國(guó)政府信息公開制度的現(xiàn)狀。

政府信息公開；法理學(xué)依據(jù)；現(xiàn)狀

一、政府信息公開的學(xué)理分析

（一）政府信息公開的含義

對(duì)于政府信息的含義，學(xué)者們的認(rèn)識(shí)基本一致，但在表述上存在一些差異，這里就不再贅述。劉恒教授認(rèn)為，政府信息是指各級(jí)人民政府及其職能部門以及依法行使行政職權(quán)的組織在其管理或提供公共服務(wù)過程中制作、獲得或擁有的信息。筆者個(gè)人認(rèn)為這種表述方式基本理清了當(dāng)前政府信息公開的主要方面，因此支持這種觀點(diǎn)。

而對(duì)政府信息公開的含義，學(xué)者們多有表述，意見不一。有學(xué)者認(rèn)為政府信息公開是指行政機(jī)關(guān)通過公眾便于接受的方式和途徑將其利用公共資源、在行使公共權(quán)力過程中所獲取的信息和情報(bào)（法律明令應(yīng)予保密的除外）公之于眾，允許公民、法人和其他組織通過查詢、抄錄、下載、復(fù)印、閱讀等形式了解、掌握和保存這些信息。也有學(xué)者認(rèn)為，行政信息公開是行政部門主動(dòng)或被動(dòng)地將其掌握的行政信息，除了必須保密的部分外，凡是群眾關(guān)心的政策、重大決策事項(xiàng)、社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、財(cái)政收支、組織人事等向人民群眾公開的過程。也有學(xué)者認(rèn)為，政府信息公開是一種制度，是對(duì)政府信息公開的一種要求，包含的內(nèi)容除了行政機(jī)關(guān)的決策活動(dòng)及過程公開外，還包括行政機(jī)關(guān)制定或決定的文件、資料、信息情報(bào)公開。

筆者個(gè)人認(rèn)為，政府信息公開是一種活動(dòng)，是政府機(jī)關(guān)（尤其是行政機(jī)關(guān)，包括法律法規(guī)授權(quán)的組織）在行使職權(quán)過程中，依法定的程序，主動(dòng)或申請(qǐng)將政府決策、政府決策的過程與依據(jù)、政府決策實(shí)施的步驟等信息公之于眾的活動(dòng)。該活動(dòng)是政府機(jī)關(guān)的義務(wù)，也是政府部門在工作中的常規(guī)活動(dòng)。

（二）政府信息公開的特征

從以上概念入手，我們可以結(jié)合實(shí)踐總結(jié)出政府信息公開所具有的特征：

1.公開時(shí)間的及時(shí)性。政府信息公開是政府對(duì)一定活動(dòng)內(nèi)容、依據(jù)、進(jìn)展?fàn)顩r的公開，具有極強(qiáng)的時(shí)效性。尤其是發(fā)生社會(huì)群體性事件或突發(fā)性事件時(shí)，政府信息公開的及時(shí)就更為重要，因此，政府信息公開必須具有較強(qiáng)的及時(shí)性。

2.公開范圍的廣博性。政府信息公開是對(duì)政府相關(guān)信息的公開，包括政府決策、政府決策作出的法律和事實(shí)依據(jù)、決策的作出過程、實(shí)施過程以及對(duì)政府決策實(shí)施中的突發(fā)問題的解決等等。可以說按照現(xiàn)代政府公開性與民主性的要求，每一個(gè)政府決策（除應(yīng)當(dāng)保密外）都是在公開的范圍之內(nèi)的，所以，政府信息公開的范圍非常廣。

3.公開對(duì)象的廣泛性。政府信息公開可以針對(duì)不特定的多數(shù)人，也可以是提出申請(qǐng)的符合條件的相對(duì)人，這應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體政府信息的內(nèi)容來確定，但正是由于政府所要公開的信息具有廣博性，相應(yīng)地就要求政府信息公開的對(duì)象也必然具有廣泛性。

4.公開內(nèi)容的準(zhǔn)確性。政府信息公開是政府的官方行為，有極強(qiáng)的權(quán)威性，往往會(huì)成為公眾預(yù)期行為的指引或評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，所以每次政府相關(guān)信息的公開都會(huì)成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，對(duì)社會(huì)的影響力可想而知。正因?yàn)槿绱?，就要求政府機(jī)關(guān)在公開相關(guān)信息的時(shí)候一定要認(rèn)真負(fù)責(zé)，注意公開內(nèi)容的準(zhǔn)確性，這一方面關(guān)系到政府下一步行為的展開，同時(shí)也關(guān)系到政府的威信和政府行為的可信性，從小的方面會(huì)影響特定事項(xiàng)的解決，從大的方面會(huì)動(dòng)搖公眾對(duì)政府的信賴度。

5.公開程序的嚴(yán)格性。政府信息公開作為政府機(jī)關(guān)的一項(xiàng)活動(dòng)，不論是常規(guī)性還是臨時(shí)性工作，都應(yīng)當(dāng)在法定程序的規(guī)制之下進(jìn)行，這不僅是政府工作效率的需要，更是法治理念與依法治國(guó)方略的要求，同時(shí)，在公開公正的程序之內(nèi)進(jìn)行，也會(huì)相對(duì)使更多人更好地參與進(jìn)來，增加政府工作的透明度和公眾理解度，從而更好地促進(jìn)工作的開展。

（三）政府信息公開的理論依據(jù)

從當(dāng)代憲政國(guó)家建立以來，隨著政府干預(yù)傳統(tǒng)私法領(lǐng)域事項(xiàng)的廣度和深度日益增進(jìn)，政府對(duì)私人利益的侵犯也迅速增加。限制政府權(quán)力，成為理論和實(shí)踐當(dāng)中一個(gè)長(zhǎng)期討論的話題，從憲政國(guó)家建設(shè)之初就成為學(xué)術(shù)界爭(zhēng)論的重要話題。在20世紀(jì)60、70年代隨著公民權(quán)利的發(fā)展，政務(wù)資訊公開、知情權(quán)和陽(yáng)光下的政府等概念也得到迅猛發(fā)展，政府信息公開進(jìn)一步成為關(guān)注的焦點(diǎn)。在這樣的背景下，各國(guó)學(xué)者從不同的角度用不同的方法來論述政府信息公開，取得了許多卓有建樹的研究成果，大體有以下一些方面的研究：

1.政治學(xué)方面，主要從人民主權(quán)理論出發(fā)，討論作為國(guó)家權(quán)力享有者的人民對(duì)政府的工作有監(jiān)督的權(quán)力，政府作為國(guó)家權(quán)力的行使者有義務(wù)向權(quán)力的擁有者展示工作的內(nèi)容。

2.從社會(huì)學(xué)角度，主要從政府誠(chéng)信入手，探討政府誠(chéng)信對(duì)政府信息公開的要求以及后者對(duì)前者的促進(jìn)和彰顯作用，以此引申出政府信息公開的必要性和重要性。

3.從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)中的信息不對(duì)稱理論，討論在政府與公眾信息不對(duì)稱情況下，這種不對(duì)稱對(duì)經(jīng)濟(jì)的損耗以及在假設(shè)信息對(duì)稱情況下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的刺激，以此推導(dǎo)出政府信息公開對(duì)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用。

4.從法學(xué)角度，根據(jù)憲法中知情權(quán)的理論和行政法學(xué)中行政公開原則的要求，提出政府信息公開是憲法的要求，是行政程序的必然要求，以此作為政府信息公開的理論支撐。

以上這些都為政府信息公開提供了理論支撐，促進(jìn)了政府信息公開理論的創(chuàng)新，同時(shí)也指導(dǎo)了政府信息工作的進(jìn)一步發(fā)展。

二、國(guó)外政府信息公開的立法現(xiàn)狀

從1776年瑞典《自由出版法》制定以來，經(jīng)過二百多年的發(fā)展，政府信息公開在國(guó)外已經(jīng)具備一套相對(duì)較為成熟和完善的法律體系，但是，這一成熟和完善的過程并不是一蹴而就的，縱觀世界各國(guó)有關(guān)政府信息公開的法制完善過程，無不經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的積累和曲折的發(fā)展歷程。瑞典世界上第一部公文書公開的法律在制定后不久就被廢除；法國(guó)《人權(quán)宣言》中反映了信息公開思想，但一直到1980年《行政文書公開法》才予以實(shí)現(xiàn)；美國(guó)從二戰(zhàn)前就試圖通過立法解決政府信息公開的問題，但從1946年《行政手續(xù)法》一直到1976年《陽(yáng)光下的政府法》，其政府信息公開法律體系才算健全，并在其后一直不斷完善和補(bǔ)充。因此，我國(guó)政府信息公開仍有一段較長(zhǎng)的路程要走，試圖一夜之間建立成熟完善的政府信息公開法律體系只能是空中樓閣。

美國(guó)的信息公開法律體系是當(dāng)代政府信息公開制度最為完善和最具代表性的，這一體系主要由《聯(lián)邦行政程序法》（1946）、《情報(bào)自由法》（1966）、《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》（1972）、《隱私權(quán)法》（1974）、《陽(yáng)光下的政府法》（1976）等法律規(guī)范組成，其核心是《情報(bào)自由法》（包括1974、1986和1996年三個(gè)修訂案），它對(duì)信息公開的原則、范圍、方式和程序、信息公開的例外以及政府信息公開的救濟(jì)等內(nèi)容都作了詳細(xì)而具體的規(guī)定。

另外，日本、法國(guó)、德國(guó)、新西蘭、韓國(guó)等許多國(guó)家和地區(qū)都建立了較為完善的政府信息公開體系，其中不僅有大陸法系、英美法系國(guó)家，也有與中國(guó)大陸法治傳統(tǒng)相似的國(guó)家和地區(qū)，這些都為我國(guó)政府信息公開的立法提供了可資借鑒的藍(lán)本，同時(shí)也為政府信息公開的比較研究提供了充足的素材。

三、我國(guó)政府信息公開的現(xiàn)狀

從政府信息公開的概念與特征出發(fā)，我們可以從以下幾個(gè)方面來考察一下目前我國(guó)政府信息公開的現(xiàn)狀以及它們對(duì)我國(guó)建立政府信息公開制度的積極或消極影響。

1.主體方面。目前，中國(guó)大多數(shù)學(xué)者在論述“政府信息”或“政府信息公開”時(shí)都把主體定位在“行政機(jī)關(guān)”或“各級(jí)人民政府”，筆者認(rèn)為這與《政府信息公開條例》的要求是一致的，但是，從學(xué)理上和國(guó)際實(shí)踐中看，對(duì)政府的定位存在著一定的缺陷，政府信息公開中的“政府”學(xué)理上應(yīng)當(dāng)包含狹義行政機(jī)關(guān)之外立法、司法等行使國(guó)家職能的其他國(guó)家機(jī)關(guān)。我國(guó)目前的政府信息公開從某種意義上稱為“行政信息公開”更為恰當(dāng)。

2.內(nèi)容方面。政府信息公開的內(nèi)容或范圍可以從積極和消極兩方面來考量。所謂積極方面，是指政府應(yīng)當(dāng)公開的信息，依據(jù)《公開條例》第九至十二條的規(guī)定，以不同級(jí)別政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的信息主要包含四大類二十三項(xiàng)，除此之外，公民、法人和其他組織根據(jù)需要向政府提出申請(qǐng)并由政府批準(zhǔn)予以公開的事項(xiàng)，這些都屬于政府應(yīng)當(dāng)公開的內(nèi)容。消極方面，是指依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)不得公開的信息，即信息公開的例外。我國(guó)立法中，統(tǒng)一規(guī)定政府公開信息的目前只有《公開條例》這一部行政法規(guī)，其他法律法規(guī)以及地方規(guī)章中也散見有關(guān)規(guī)定，但缺乏較高層次的法律予以規(guī)范和統(tǒng)一，且許多特別法中規(guī)定的政府信息公開的例外又是《公開條例》所不能規(guī)范和制約的，這也是造成目前我國(guó)政府信息公開較為混亂的原因之一。

3.對(duì)象方面。政府信息公開的對(duì)象是指政府信息公開所指向的特定或不特定人群。依《公開條例》的規(guī)定，根據(jù)政府應(yīng)當(dāng)公開以及依申請(qǐng)公開的區(qū)別，一般政府主動(dòng)公開的對(duì)象應(yīng)當(dāng)是不特定的社會(huì)多數(shù)人，而依申請(qǐng)公開的對(duì)象是提出申請(qǐng)的特定公民、法人或其他組織，這阻礙了對(duì)相關(guān)事件存有法律異議的其他人對(duì)該問題的介入，也對(duì)我國(guó)建立真正意義上的“公益訴訟”形成了制度屏障。

4.程序方面。政府信息公開的程序是指政府信息公開的方式、方法、步驟以及時(shí)限等規(guī)定。《公開條例》第三章共14條（第十五至二十八條）規(guī)定了政府信息公開的方式和程序，其中關(guān)于依申請(qǐng)公開的有9條，而主動(dòng)公開的只有5條，且多為一般性規(guī)定，這就是政府信息公開的方式與程序

5.救濟(jì)方面?！坝袡?quán)利必有救濟(jì)”?！豆_條例》的第四章共7條規(guī)定了政府信息公開的監(jiān)督與保障，包括政府信息公開的監(jiān)督制度與監(jiān)督部門、政府信息公開年報(bào)制度、公民和其他組織對(duì)政府信息公開的舉報(bào)機(jī)制和訴訟機(jī)制以及政府信息公開工作中的法律責(zé)任等內(nèi)容，從整體上看，救濟(jì)制度的各個(gè)方面都已具備，框架較為完整，但是，從內(nèi)容上看，各項(xiàng)規(guī)定較為籠統(tǒng)，沒有監(jiān)督部門的監(jiān)督職責(zé)與處分權(quán)力的具體規(guī)定，對(duì)公民和其他組織的舉報(bào)也沒有反饋機(jī)制的相關(guān)規(guī)定等等?？傊?，給人的感覺好像所謂的救濟(jì)只是一種姿態(tài)，而缺乏實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，這為政府部門或者社會(huì)對(duì)政府信息監(jiān)督人為地制造了制度屏障，不能真正體現(xiàn)對(duì)該行為的救濟(jì)，也使政府信息公開工作更給人一種“作秀”的感覺。同時(shí)，與之相配套的《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》都只對(duì)“依申請(qǐng)”的與政府信息公開有關(guān)的“具體行政行為”規(guī)定了異議的可能和明確的審查權(quán)，而對(duì)政府應(yīng)主動(dòng)公開的情況無權(quán)審查，這也限制了政府信息公開的救濟(jì)途徑。

［1］應(yīng)松年.當(dāng)代中國(guó)行政法（下卷）［M］.北京:中國(guó)方正出版社，2005：1454.

［2］吳紅宇.知情權(quán)、WTO 與政府信息公開［J］.當(dāng)代法學(xué)，2003，（8）.

［3］蔡小慎，賀利軍.試論我國(guó)政府誠(chéng)信危機(jī)及其化解對(duì)策［J］.求實(shí)，2004，（3）.

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1673-0046（2011）05-0066-02

本文系許昌學(xué)院2010年校級(jí)科研項(xiàng)目《政府信息公開在解決社會(huì)群體性糾紛中的作用》的成果之一，項(xiàng)目編號(hào)200910