梁昭

(西安鐵路公安處，陜西西安710004)

警力緊張是鐵路公安機關(guān)當前普遍存在的一個突出問題，如何破解這一問題?筆者認為單純依靠增加警力的辦法存在許多條件限制，難以從根本上解決問題，而改革鐵路公安機關(guān)目前的警務(wù)模式則可能一攬子解決包括警力緊張問題在內(nèi)的一系列問題。

一、鐵路公安機關(guān)目前的警力緊張現(xiàn)狀

(一)普遍性

據(jù)調(diào)查，全國鐵路公安機關(guān)目前普遍存在著嚴重的警力緊張問題，而且普遍存在著工作量與警力配備背道而馳的問題。近十年來我國鐵路呈現(xiàn)出高速發(fā)展狀態(tài)，在這一大背景下，全國各鐵路公安處管轄里程普遍大幅增長，同時工作要求也愈來愈高，但這一時期鐵路公安機關(guān)卻普遍面對著嚴重的“進人瓶頸”。按照“二十公”精神，這一時期鐵路公安機關(guān)相繼取消了“工轉(zhuǎn)警”、停辦了鐵路中等專業(yè)警校，以往的主要招警渠道被截斷，新增的進人渠道標準高且數(shù)量控制較嚴，許多公安處每年補充的新警力低于自然減員數(shù)量。以筆者所在的西安鐵路公安處為例，1996年全處總警力超過2000名，管轄常規(guī)鐵路里程只有1340余公里;十余年后的今天，全處警力減少到1800余名，而管轄常規(guī)鐵路總里程達到1872.07公里，另外增加高速鐵路120余公里;全處同時期值乘的旅客列車也從20余對增加到40余對。這種工作量的剛性增加和警力的同步減少現(xiàn)象在全國各鐵路公安處普遍存在。

另外，近幾年鐵路公安機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)普遍增加，而新增機構(gòu)的人員大都靠內(nèi)部挖潛，沒有相應(yīng)增加編制總量，造成隊伍內(nèi)部層階越來越多，分工愈來愈細，干部比例愈來愈大，投入一線值勤辦案的民警則愈來愈少，這也是造成警力緊張的一個重要原因。以西安鐵路公安處為例，目前民警與在職干部比率約為5∶1，而1995年這一比率則約為7∶1。

(二)常年化

當前鐵路公安機關(guān)的警力緊張問題已不再是重點時段內(nèi)的短時期問題，而是常年累月始終存在的一個問題。其形成的根本原因在于新形勢下鐵路公安機關(guān)面對的工作任務(wù)愈來愈重，面對的工作局面愈來愈復(fù)雜，面對的工作標準愈來愈高，面對的工作壓力越來越大。

過去人們對鐵路公安的印象是一年忙一個春運，春運一到全員加班，春運一過則相對輕松?，F(xiàn)在則不同，安保任務(wù)常年不斷，民警工作常年緊張。以西安鐵路公安處為例，一年的重點工作由過去一個“春運”發(fā)展到現(xiàn)在的“春運”、“暑運”、“黃金周”、“雙節(jié)”等多個重點;臨時性的重點安保任務(wù)接連不斷，近兩年來先后經(jīng)歷了“抗擊冰雪”、“抗震救災(zāi)”、“奧運安保”、“援外維穩(wěn)”、“世博安保”、“國慶安?！?、“世園安?！钡榷鄠€大型安保任務(wù);外援任務(wù)大量增加，兩年來全處先后有1000余人次參加過赴西藏、新疆、北京、廣州等地的外援任務(wù)，最長的單批次外援時間接近三個月，全處同時執(zhí)行外援任務(wù)的人數(shù)最多時超過200人，超過全處總警力的10%;近幾年管內(nèi)新建鐵路相繼投入運營，相應(yīng)的社情調(diào)查、基礎(chǔ)建設(shè)、開通會戰(zhàn)等每一項工作都要從頭做起，高鐵安保等毫無經(jīng)驗可循的安保工作要從頭學起;日常性的車站、列車、線路安保任務(wù)也必須全力保證，而且安檢、服務(wù)等方面的要求和標準與過去不能同日而語。以上這些變化每一項都需要投入大量警力，而且各項工作從時間上都是接連不斷甚至相互疊加，所以警力的常年緊張也就成了必然之事。

(三)尖銳性

當前，由警力緊張引發(fā)的深層問題在鐵路公安機關(guān)內(nèi)部愈來愈凸顯，堆集的許多問題已愈來愈無法回避，已到了必須予以重視、必須予以根本解決的程度，否則將嚴重影響鐵路公安機關(guān)隊伍建設(shè)和各項安全保衛(wèi)工作的有效落實。

一是民警的權(quán)益問題愈來愈嚴重。近年來各級鐵路公安機關(guān)在繁重任務(wù)和警力緊張的雙層壓力之下被動采取的應(yīng)對辦法就是讓民警長時間加班加點超勞工作。以西安鐵路公安處為例，2008、2009兩年全處民警取消包括周末、年休假在內(nèi)的一切休假的總天數(shù)超過半年，全處干部民警連續(xù)工作數(shù)月不能休息的情況普遍存在，全處民警休過年休假的比率不到40%，近一兩年這方面的問題雖然有所改善，但在一些警力矛盾突出的單位民警的休假權(quán)益仍然難以落實到位。雖然鐵路公安民警普遍具有較高奉獻精神和紀律意識，各級領(lǐng)導(dǎo)干部也能發(fā)揮引領(lǐng)示范作用，有關(guān)政治鼓動工作也非常到位，但超勞超過一定限度還是會產(chǎn)生一系列問題。據(jù)該處政治部門近年來的多份民警思想狀況調(diào)查分析，民警因超勞問題所引起的心理壓力問題、身體健康問題、家庭關(guān)系問題、子女教育問題愈來愈突出，出現(xiàn)的一些極端現(xiàn)象令人心焦，比如在職民警死亡率呈上升趨勢，民警離婚率呈上升趨勢，因工作壓力推遲妊娠的女民警逐漸增多，年輕民警無時間戀愛交友的現(xiàn)象普遍存在，一些民警甚至連結(jié)婚、親人喪葬等生活大事都因時間沖突而讓位于工作。

二是警力與工作任務(wù)的矛盾愈來愈嚴重。當前鐵路公安機關(guān)一些單位的警力狀況已到了使用極限:一些本應(yīng)派駐警力的警務(wù)區(qū)長時間處于空缺狀態(tài);一些本應(yīng)由多名乘警值乘的列車改為少數(shù)乘警值乘;一些車站被動減少值勤崗位;基層派出所(隊)領(lǐng)導(dǎo)民警化，直接參與值勤辦案的現(xiàn)象已非常普遍;全處范圍內(nèi)的警力臨時調(diào)配愈來愈頻繁，一些邊遠所隊經(jīng)常出現(xiàn)只剩下一兩名干警“看家護院”的窘境;遇有重大任務(wù)時可抽調(diào)警力愈來愈少;向新增編制單位配備警力時捉襟見肘。以上種種情況說明，警力緊張情況已對正常的安全保衛(wèi)工作造成嚴重影響，因警力缺失而集聚的工作隱患已非常嚴重，基層單位在很多情況下處于無能為力和勉強應(yīng)付狀態(tài)，在目前警務(wù)模式下警力挖潛的余地已愈來愈少。

二、鐵路公安機關(guān)警務(wù)改革設(shè)想

筆者認為，解決上述警力緊張問題的根本出路在于改革鐵路公安機關(guān)目前的警務(wù)模式，這既是盤活現(xiàn)有警力、大幅度解放警力的有效辦法，也是鐵路公安工作適應(yīng)當前鐵路發(fā)展實際的客觀要求。鐵路公安機關(guān)警務(wù)改革涉及各個警種，在此僅以鐵路沿線派出所警務(wù)改革淺談一些設(shè)想。

(一)撤并沿線派出所，建立與目前技術(shù)裝備相適應(yīng)的中心派出所

目前鐵路公安機關(guān)沿線派出所大都沿用上世紀80年代以前的設(shè)置標準，一般百公里左右線路設(shè)置一個派出所，有的派出所管轄線路甚至只有二三十公里，這種設(shè)置模式與當前鐵路公安機關(guān)在交通、通信、技術(shù)裝備、信息化建設(shè)等方面的整體水平和發(fā)展趨勢已不相適應(yīng)，其直接弊端就是降低工作效率，增加警力消耗，不利于現(xiàn)有技術(shù)裝備充分發(fā)揮作用，應(yīng)該予以科學調(diào)整。正如鐵路機務(wù)系統(tǒng)的改革一樣，蒸汽機機車時代機車交路距離一般在200公里以內(nèi)，鐵路沿線設(shè)置的機務(wù)段數(shù)量很多，在進入機車電氣化和通信無線化、數(shù)字化時代后，機務(wù)系統(tǒng)的交路模式隨之轉(zhuǎn)變，幾千公里路程的旅客列車一機牽引始終，原有的機務(wù)段大范圍合并。與此同理，筆者認為鐵路公安機關(guān)也應(yīng)該大幅度撤并沿線派出所，減少沿線派出所的數(shù)量，充分發(fā)揮現(xiàn)有技術(shù)裝備的作用，做大做強中心派出所。

中心派出所一般應(yīng)依托大中城市設(shè)置，跨區(qū)較大的大中城市之間應(yīng)該按照200公里左右線路跨度設(shè)置中間派出所。比如隴海鐵路西安至寶雞之間173公里線路現(xiàn)在連續(xù)設(shè)置有西安、咸陽、楊凌鎮(zhèn)、蔡家坡、寶雞東、寶雞6個派出所，其中管轄線路最多的咸陽、楊凌鎮(zhèn)、蔡家坡三個派出所也分別只有50公里左右，調(diào)整的辦法應(yīng)該是依托西安、寶雞各設(shè)置一個派出所，另外在西安、寶雞之間最多設(shè)置1個中間派出所。

按照這種設(shè)想，鐵路公安機關(guān)的派出所數(shù)量可以減少50%以上。其優(yōu)點一是可以大幅度減少管理人員和非實戰(zhàn)警力，相應(yīng)增加一線值勤警力，也便于警力的集約調(diào)配;二是有利于技術(shù)裝備建設(shè)及其作用的發(fā)揮，合并后的派出所，其有關(guān)技術(shù)裝備可以集中建設(shè)、集中使用，在技術(shù)裝備的支持下，合并后的派出所完全可以高效處置200公里左右轄區(qū)內(nèi)的警務(wù)工作;三是可以大幅度改善民警的生活條件，依托大中城市設(shè)置派出所一方面集中了警力，便于警力的調(diào)劑休整，另一方面也自然而然地解決了沿線民警由于長期處于閉塞環(huán)境而產(chǎn)生的諸多生活問題。

(二)轉(zhuǎn)變警務(wù)區(qū)管理模式，變民警駐站管理為警組聯(lián)控管理

也就是不設(shè)駐站民警，將原來的駐站警力集中使用，在派出所內(nèi)設(shè)置一到數(shù)個專管警務(wù)區(qū)的警組，集中發(fā)揮交通工具和其他信息技術(shù)條件的作用，由警組統(tǒng)一管理若干個警務(wù)區(qū)，對沿線小站實行聯(lián)合巡查、重點駐守、輪換駐守的辦法進行管理。

現(xiàn)在鐵路公安機關(guān)沿線警務(wù)區(qū)的設(shè)置一般是在派出所所轄各個車站一站設(shè)置一個警務(wù)區(qū)，一個警務(wù)區(qū)由派出所派出一到多名警員長期駐站管理。這種管理模式目前存在許多問題:一是在目前警力現(xiàn)狀下許多警務(wù)區(qū)名存實亡，長期處于無民警駐守狀態(tài)，“一站一警一保安”等設(shè)置思路實際上無法落實，即使能達到“一站一警一保安”的設(shè)置標準，在民警休假時警務(wù)區(qū)還是處于無人值守狀態(tài)，這種長期無人值守狀態(tài)也反過來驗證了筆者設(shè)想的警組聯(lián)控管理模式的可行性和必然性;二是駐站模式不利于盤活警力，駐站民警與派出所聯(lián)系相對松散，有關(guān)管理監(jiān)督措施往往難以發(fā)揮應(yīng)有作用，駐站民警的工作自由度很大，工作狀態(tài)相對輕松，警力多處于半閑置狀態(tài)，而在出現(xiàn)警情時往往又一人處理不了，也無相應(yīng)的技術(shù)裝備，還得依靠派出所出警處理，民警駐站的必要性并不明顯;三是駐站模式不利于駐站民警的管理和休整，駐站民警長期駐于小站，其工作、學習、生活、交通等條件一般較差，一般只能集中休假，且無良好社會交往條件，民警的一些個人困難無法解決，容易產(chǎn)生思想和行動上的游離問題。

警組聯(lián)控管理責任區(qū)模式的優(yōu)點在于:一是可以集中少數(shù)警力管理多個站區(qū)，在車輛、通信等條件支持下，少數(shù)警力完全可以管理多個站區(qū)，而且可以發(fā)揮集中管理的團隊優(yōu)勢，完成一些單個警力無法完成的宣傳整治工作，可以相應(yīng)增強站區(qū)的治安管理力量;二是可以加強警務(wù)區(qū)的規(guī)范化管理，由警組集中管理多個站區(qū)依然可以分門別類地建立各個站區(qū)的管理臺賬，可以增強站區(qū)管理的統(tǒng)一性和覆蓋面;三是可以改善警務(wù)區(qū)民警的學習生活條件，警組聯(lián)控管理模式可以使原來長駐于小站的警力常態(tài)化地駐于派出所，或者輪換性地駐于重點警務(wù)區(qū)，這必然有利于派出所的集中管理和隊伍建設(shè)，駐站民警的學習、生活條件也會相應(yīng)改善。