許青云

（平頂山學(xué)院 思想政治理論教學(xué)部，河南 平頂山 467000）

論高校的“行政化”與“去行政化”

許青云

（平頂山學(xué)院 思想政治理論教學(xué)部，河南 平頂山 467000）

高?！叭バ姓眴栴}已引起社會廣泛關(guān)注且進(jìn)一步升溫。高校“行政化”主要表現(xiàn)在兩個方面：一是政府對學(xué)校管理的行政化傾向；二是學(xué)校內(nèi)部管理的行政化傾向。高?！靶姓钡漠a(chǎn)生既有大學(xué)內(nèi)部的原因又有大學(xué)外部的原因；既有歷史的原因又有現(xiàn)實的原因。高?！叭バ姓毙枰幚砗萌缦聨追矫娴膯栴}：抓住鏟除“行政化”的牛鼻子；消除把取消行政化等于取消行政管理的誤區(qū)；要漸進(jìn)式推進(jìn)，不能一轟而起。

高校；行政化；去行政化

當(dāng)前，高?！叭バ姓眴栴}已引起社會各界的高度關(guān)注，成為教育領(lǐng)域的熱點問題之一?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《綱要》）明確提出了“推進(jìn)政校分開、管辦分離，探索建立符合學(xué)校特點的管理制度和配套政策，逐步取消實際存在的行政級別和行政化管理模式”。筆者認(rèn)為，解決高?！叭バ姓眴栴}，首先要弄清楚什么是“行政化”、“行政化”的主要表征及其產(chǎn)生根源是什么，其次是怎么“去行政化”。如果不搞清楚這幾個重要問題，高?！叭バ姓笨赡軙o的放矢，甚至?xí)绊懜叩冉逃透叩葘W(xué)校的改革與發(fā)展。

一、高?！靶姓奔爸饕碚?/h2>

所謂高?！靶姓保侵敢怨倭趴茖又茷榛A(chǔ)特征的行政管理在大學(xué)管理中被泛化或濫用，即把大學(xué)當(dāng)作行政機構(gòu)來管理，把學(xué)術(shù)事務(wù)當(dāng)作行政事務(wù)來管理[1]。教育部部長袁貴仁指出，高等教育行政化傾向表現(xiàn)在兩個方面：一是政府對學(xué)校管理的行政化傾向；二是學(xué)校內(nèi)部管理的行政化傾向[2]。從政府和大學(xué)之間的關(guān)系看，主要體現(xiàn)在政府將大學(xué)作為行政機構(gòu)的延伸部門來管理，嚴(yán)格控制，管辦不分，具體表現(xiàn)在以下三個方面：

一是高校辦學(xué)自主權(quán)不斷受到擠壓?！陡叩冉逃ā芬?guī)定的高校自主權(quán)未得到很好的落實，而且政府部門通過招生計劃、教學(xué)科研項目、學(xué)位點及重點學(xué)科、重點實驗室等名目繁多的建設(shè)工程立項審批以及評估、評獎等手段，使政府行政力量介入大學(xué)管理的各個方面，加大了政府對大學(xué)的控制力度。

二是大學(xué)行政級別日益強化。近年來，不少大學(xué)先后成為“副部級大學(xué)”，其黨委書記和校長成為副部級干部。無論這一做法的出發(fā)點如何，客觀上都強化了高校的官本位意識，曾有人把高校干部之多，按級別戲之曰：“一走廊，一禮堂，一操場”，高校行政級別的強化嚴(yán)重制約了大學(xué)的改革和發(fā)展。

三是大學(xué)主要領(lǐng)導(dǎo)來源行政化。公立大學(xué)的主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)由政府任免，主要應(yīng)從學(xué)者中產(chǎn)生，以保障大學(xué)的學(xué)術(shù)地位。但是，近年來，隨著大學(xué)行政級別的強化，行政官員擔(dān)任高校領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)象明顯增多，使大學(xué)行政化格局更為嚴(yán)重。

從大學(xué)內(nèi)部治理的角度來看，“行政化”集中體現(xiàn)為行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系失衡，主要表現(xiàn)在以下四個方面：

一是行政機構(gòu)成為學(xué)校主導(dǎo)部門。大學(xué)內(nèi)部資源的配置和重要事務(wù)由行政部門決定而非學(xué)術(shù)機構(gòu)決定，行政權(quán)力的使用缺乏有效規(guī)范。

二是學(xué)術(shù)委員會權(quán)力被虛化。《高等教育法》規(guī)定的學(xué)術(shù)委員會審議學(xué)科、專業(yè)的設(shè)置等職能很少得到真正落實。九三學(xué)社的一項問卷調(diào)查顯示，62.6%的受訪者認(rèn)為，學(xué)術(shù)委員會只是裝飾或僅能對學(xué)校重大學(xué)術(shù)事務(wù)提供參考意見。

三是教代會權(quán)力被弱化。在一些學(xué)校，教代會也是徒具形式，教職員工的主體地位無從談起。一些高校負(fù)債幾億甚至二三十億，教職員工卻不知道。最基本的知情權(quán)尚得不到保障，更遑論參與管理與監(jiān)督。

四是大學(xué)文化正在發(fā)生變異。如今的大學(xué)文化逐步變得以權(quán)力為追求目標(biāo)而不是以學(xué)術(shù)為價值取向，扭曲了大學(xué)的價值觀，這和大學(xué)的精神相背離。

高校行政化程度愈來愈深，改變了大學(xué)的性質(zhì)，否定了教師和學(xué)術(shù)的主體地位，不僅使大學(xué)按照教學(xué)科研規(guī)律自主辦學(xué)和管理創(chuàng)新的空間越來越小，而且使真正追求大學(xué)精神和學(xué)術(shù)創(chuàng)新的人才在大學(xué)中不斷被邊緣化。

二、高?！靶姓碑a(chǎn)生的原因

我國大學(xué)管理中普遍存在的“行政化”現(xiàn)象有其深層次的產(chǎn)生原因：既有大學(xué)內(nèi)部的原因，又有大學(xué)外部的原因；既有歷史的原因，又有現(xiàn)實的原因。

(一) 高?！靶姓钡耐獠吭?/h3>

一是高校管理體制助長了官僚階層的形成。公辦高校的領(lǐng)導(dǎo)班子都是由組織部門研究決定、政府任命的，必然會更多地對上負(fù)責(zé)而不是對學(xué)校、教師和學(xué)生負(fù)責(zé)。公辦高校實行的是“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”，而且普遍存在二元治理結(jié)構(gòu)，雙一把手使得下面的干部不得不在兩條線上琢磨，甚至一些一把手也琢磨下面的干部，目的是希望有更多自己的人。

二是資源高度集中基礎(chǔ)上的集權(quán)體制，使大學(xué)自主權(quán)根本得不到落實。由于教育資源配置高度集中于教育行政部門，從校長任免、經(jīng)費撥付、項目審批，到學(xué)位授予權(quán)設(shè)定、專業(yè)課程設(shè)置、招生計劃名額等都由政府部門掌控。行政級別不但與學(xué)校地位有關(guān)，還與學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)個人待遇直接掛鉤。

(二) 高?！靶姓钡膬?nèi)部原因

一是高校的經(jīng)濟、名譽等利益。在少數(shù)高校，內(nèi)部分配機制和課題申請、職稱評定、年度優(yōu)秀、教學(xué)先進(jìn)等名利方面的事務(wù)，一般都是由官僚階層最后決策，因此決策層離名利最近，更容易獲得。在行政化比較突出的高校里，行政事務(wù)是學(xué)校的主體，教學(xué)中心沒有凸顯，科研被邊緣化，學(xué)術(shù)機構(gòu)已基本演變成了行政機構(gòu)。

二是大學(xué)內(nèi)部存在行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的對壘。一般而言，大學(xué)內(nèi)部事務(wù)可以分為學(xué)術(shù)事務(wù)和非學(xué)術(shù)事務(wù)（或行政事務(wù)）。與此相對應(yīng)，大學(xué)內(nèi)部存在著兩大并行的權(quán)力系統(tǒng)：一個是以行政管理組織機構(gòu)為網(wǎng)絡(luò)的行政權(quán)力系統(tǒng)；另一個是以教授、專家、學(xué)者為核心，以學(xué)術(shù)組織為主體的學(xué)術(shù)權(quán)力系統(tǒng)。行政權(quán)力扎根于權(quán)力授予，來自組織的委派或任命，突出照章辦事和等級服從，主要通過行政命令和指示自上而下貫徹執(zhí)行，具有整體性、層次性和強制性，其價值定位是保障大學(xué)組織目標(biāo)的實現(xiàn)，保證教育方針和辦學(xué)思想得以落實。學(xué)術(shù)權(quán)力是學(xué)術(shù)組織及學(xué)術(shù)人員通過各種途徑管理學(xué)術(shù)事務(wù)的權(quán)力，它不是外部賦予的，而是大學(xué)的內(nèi)在要求，是大學(xué)本質(zhì)特性的外化，具有松散性、非強制性、自下而上等特點，其價值追求是保證學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)得以貫徹、學(xué)者所從事的學(xué)科得以發(fā)展、學(xué)術(shù)人員的學(xué)術(shù)權(quán)力得以保障。大學(xué)的行政管理和學(xué)術(shù)管理只有協(xié)調(diào)匹配、共同作用，才能保證大學(xué)在整體穩(wěn)定有序的狀態(tài)下不斷發(fā)展和提高。學(xué)術(shù)權(quán)力的產(chǎn)生和培育相對于行政權(quán)力來說比較緩慢，其權(quán)威性的樹立需要較長時間，其有效履行的組織保障和制度保障均明顯弱于行政權(quán)力。隨著行政權(quán)力在高校中不斷被強化，使得大學(xué)經(jīng)常受到行政權(quán)力的壓制，這在客觀上導(dǎo)致了大學(xué)內(nèi)部管理容易產(chǎn)生“行政化”現(xiàn)象。

(三) 大學(xué)“行政化”產(chǎn)生的歷史原因

教育管理體制是導(dǎo)致大學(xué)“行政化”的歷史原因。新中國成立以后，我國高等教育管理體制主要是照搬“蘇聯(lián)模式”，大學(xué)近乎于政府的附屬機構(gòu)，對大學(xué)的管理以行政權(quán)力為主，學(xué)科專業(yè)設(shè)置、課程教材標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)生招收錄取、學(xué)歷學(xué)位授予、教師職稱評定、辦學(xué)資金使用等，都必須經(jīng)過政府批準(zhǔn)、檢查或?qū)彾ǎ髮W(xué)的辦學(xué)自主權(quán)十分有限。大學(xué)內(nèi)部管理基本上也是“上令下行”的行政管理方式，行政權(quán)力決定資源配置、人事安排、績效評定等，學(xué)術(shù)權(quán)力一直沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，教授、學(xué)者的積極性和創(chuàng)造性受到壓抑，從而嚴(yán)重制約了大學(xué)的發(fā)展和高等教育辦學(xué)水平的提升。改革開放以來，隨著高等教育管理體制改革的深入推進(jìn)，這種狀況已有明顯改善。盡管如此，由于體制的慣性，前述種種大學(xué)“行政化”現(xiàn)象依然不同程度地存在，政府有關(guān)部門往往還習(xí)慣于用行政管理的方式來管理大學(xué)，政府與大學(xué)之間的關(guān)系在不少方面還是命令與服從的關(guān)系，這在無形中又成為大學(xué)內(nèi)部行政機關(guān)和學(xué)術(shù)組織之間關(guān)系的范本。

(四) 大學(xué)“行政化”產(chǎn)生的現(xiàn)實原因

黨的十一屆三中全會以來，盡管在1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》和1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》等重要文件中，都曾提出過擴大高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的問題，但是，政府有關(guān)部門對高校統(tǒng)得過多過死、高校缺乏應(yīng)有活力的現(xiàn)狀并沒有得到實質(zhì)性改善。由于中國行政部門對高校管理得過多過細(xì)，導(dǎo)致高?！靶姓壁呄驀?yán)重。

從表面上來看，高?！靶姓笔怪袊叩冉逃|(zhì)量受到了嚴(yán)重沖擊，導(dǎo)致“我們的學(xué)?？偸桥囵B(yǎng)不出杰出人才”；從深層次上來看，高?！靶姓钡膰?yán)重后果則是損害了大學(xué)精神。一些學(xué)者、教授非常積極地競聘行政管理職務(wù)，甚至存在一種價值導(dǎo)向，即高校中擔(dān)任行政職務(wù)者具有更高的地位，它使很多人才不能靜下心來治學(xué)，這必然影響對科學(xué)研究的精力投入。

三、高校“去行政化”要解決的幾個重要問題

高?！叭バ姓笔谴髣菟叀８咝！叭バ姓钡囊饬x在于，教育規(guī)律和學(xué)術(shù)追求這種最本質(zhì)的教育靈魂終于可以從附庸和被奴役的地位中解放出來。中國人民大學(xué)校長紀(jì)寶成教授認(rèn)為：“去行政化”的真正含義，應(yīng)該是按教育規(guī)律、人才成長規(guī)律和學(xué)術(shù)發(fā)展規(guī)律辦教育，而不是用行政管理手段和思維來解決學(xué)術(shù)與教育問題。

在2010年召開的全國“兩會”上，一些代表、委員呼吁，高?！叭バ姓标P(guān)鍵是要解決體制和機制問題?！毒V要》在如何“去行政化”方面進(jìn)行了較為系統(tǒng)的設(shè)計，包括學(xué)校法人制度建設(shè)和章程建設(shè)、完善法人治理結(jié)構(gòu)、發(fā)揮學(xué)校學(xué)術(shù)組織的作用、擴大社會合作、推進(jìn)專業(yè)評估，等等。教育部部長袁貴仁指出，準(zhǔn)確把握高?！叭バ姓睉?yīng)從兩個方面入手。首先，從政府的角度來說，要明確政府管理權(quán)限和職責(zé)，明確各級各類學(xué)校辦學(xué)的權(quán)利和責(zé)任。其次，從學(xué)校的角度來說，要在堅持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制這一基本制度的同時，努力探索“教授治?！钡挠行緩?，充分發(fā)揮教授在教學(xué)、科研和學(xué)校管理中的作用[2]。

筆者認(rèn)為，高?！叭バ姓笔且粋€系統(tǒng)工程，涉及方方面面，高校“去行政化”并非取消高校行政管理或簡單地取消高校行政級別，關(guān)鍵是要抓住鏟除“行政化”的牛鼻子，同時要防止一個傾向掩蓋另一個傾向，要把握改革的“度”，進(jìn)行系統(tǒng)的制度創(chuàng)新和配套改革。

(一) 高校“去行政化”要抓住鏟除“行政化”的牛鼻子——政府對學(xué)校管理的行政化傾向和學(xué)校內(nèi)部管理的行政化傾向

1. 正確處理好政府和大學(xué)的關(guān)系，切實轉(zhuǎn)變政府職能，依法保障大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)。一方面，大學(xué)提供的服務(wù)具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，政府有義務(wù)為其提供必要的資源和制度，這不僅僅是權(quán)力，更是現(xiàn)代政府應(yīng)該履行的職責(zé)；另一方面，大學(xué)的權(quán)力，尤其是公辦大學(xué)的權(quán)力，主要來自于政府的授權(quán)，政府有責(zé)任也有權(quán)力對其進(jìn)行調(diào)控，使其更好地發(fā)揮應(yīng)有的職能。概括起來有這么幾個方面需要很好地解決：一是正確定位政府的職能，在法律上進(jìn)一步明確政府的權(quán)限，劃分政府對大學(xué)的權(quán)屬；二是改善管理方式，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，加強宏觀管理，實行分類指導(dǎo)，不應(yīng)直接干預(yù)大學(xué)內(nèi)部事務(wù)，應(yīng)運用經(jīng)濟杠桿和立法手段對大學(xué)進(jìn)行引導(dǎo)與調(diào)控；三是尊重和擴大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，在制定政策、研制質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、實施建設(shè)項目時，都應(yīng)遵循大學(xué)發(fā)展規(guī)律，尊重和擴大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)；四是要減少和規(guī)范對學(xué)校的行政審批事項，清理名義上已作備案管理、實質(zhì)上仍在進(jìn)行行政審批的事務(wù)，借助中介組織評價和咨詢，實現(xiàn)對大學(xué)的引導(dǎo)和激勵。

2. 協(xié)調(diào)好行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力之間的關(guān)系，完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。大學(xué)內(nèi)部的行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力都有其存在的合理性，關(guān)鍵是要把它們協(xié)調(diào)好，不能相互之間出現(xiàn)越位、錯位或缺位，要實現(xiàn)行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的共軛。概括起來要解決好以下幾個方面的問題：一是按照《綱要》提出的“探索建立高等學(xué)校理事會或董事會，健全社會支持和監(jiān)督學(xué)校發(fā)展的長效機制”；二是實行“大部制”，減少大學(xué)機構(gòu)設(shè)置，對現(xiàn)有機構(gòu)按照功能進(jìn)行整合，如成立黨務(wù)部、發(fā)展規(guī)劃部、人力資源管理部、教務(wù)部、科技管理部、學(xué)生事務(wù)管理部、公共服務(wù)與管理部等；三是實行“扁平化”管理，減少管理層級，強化宏觀政策制定、監(jiān)督，淡化過程管理、技術(shù)管理；四是提升學(xué)術(shù)委員會職能；五是管理人員實行職員制、輪值制，取消管理人員行政級別。

(二) 高?！叭バ姓币粋€誤區(qū)——取消行政化等于取消行政管理

“去行政化”需要政府和大學(xué)兩個方面的共同努力，但要防止出現(xiàn)極端認(rèn)識，走入誤區(qū)，即在大學(xué)取消行政權(quán)力和行政管理。實際上，高?！叭バ姓狈炊枰⒅丶訌娍茖W(xué)管理，提高管理效率，更好地服務(wù)大學(xué)發(fā)展目標(biāo)。隨著我國大學(xué)規(guī)模日益龐大、組織機構(gòu)日趨復(fù)雜，大學(xué)除了學(xué)術(shù)事務(wù)之外，后勤事務(wù)、學(xué)生管理事務(wù)、基建事務(wù)、安全穩(wěn)定等都需要高校根據(jù)不同工作類型和性質(zhì)穩(wěn)妥地去處理。即使是學(xué)術(shù)事務(wù)的處理，也需要行政權(quán)力來保障，需要行政部門來實施。同時，要認(rèn)識到目前大學(xué)的管理重心在校一級，管理重心偏高，因此，學(xué)校形成的政策，在基層貫徹時往往出現(xiàn)這樣那樣的問題。所以，大學(xué)要以管理重心下移為重點，建立結(jié)構(gòu)合理、責(zé)權(quán)分明的校、院、系管理構(gòu)架，實行“學(xué)校宏觀調(diào)控，院系自我管理”的模式，促進(jìn)學(xué)校向建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度邁進(jìn)。

(三) 高?！叭バ姓币盐找粋€“度”，漸進(jìn)式推進(jìn)，不要一轟而起，要各方面配合協(xié)調(diào)進(jìn)行

一是大學(xué)管理的改革需要國家整個管理體制配套改革來支持，否則高?！叭バ姓本蜁萝娚钊?。因此，必須在國家管理體制進(jìn)行配套改革的大前提下，具體謀劃高?！叭バ姓钡募夹g(shù)路徑和操作程序，核心是“落實和擴大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”。國家教育發(fā)展研究中心教育體制改革研究室副主任王烽指出，高?！叭バ姓钡膯栴}不是簡單地取消行政級別，或者改變一種制度就可以解決的。中國人民大學(xué)校長紀(jì)寶成認(rèn)為，高校并不是孤立于社會之外的，在全社會都以行政級別作為評價標(biāo)準(zhǔn)時，取消學(xué)校行政級別，就需要有另外一種新的制度設(shè)計，如果沒有新的制度安排，將導(dǎo)致高校無法與社會對接，最終受到損害的還是中國高等教育[3]。全國人大常委會委員、教育部原副部長吳啟迪認(rèn)為，高?！叭バ姓笔菓?yīng)該的，但必須考慮全社會的大環(huán)境[4]。因此，高?！叭バ姓惫ぷ魇且粓錾婕耙庾R、體制等多方面的系統(tǒng)工程，一定要把它作為國家政治體制改革的一部分來進(jìn)行。大學(xué)“去行政化”要“先立后破”。“立”就是要積極大膽地探索建立符合高校特點的管理體制，出臺相應(yīng)的配套政策?！捌啤本褪侵鸩饺∠麑嶋H存在的行政級別和行政化的管理模式，包括學(xué)校和政府怎么取消行政化傾向。具體的做法應(yīng)是總結(jié)歷史經(jīng)驗，試點先行，先從有條件的高校入手，逐步向全國高校推廣。

[1]鐘秉林．關(guān)于大學(xué)“去行政化”幾個重要問題的探析[J]．中國高等教育，2010(9).

[2]袁貴仁．在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010―2020年）》公開征求意見新聞發(fā)布會上講話[N]．中國教育報，2010-02-29.

[3]紀(jì)寶成．現(xiàn)在取消高校行政級別將貶低教育[EB/OL]．http://news.sina.com.cn/c/2010-03-07/03231980646.shtml.

[4]吳啟迪．高校去行政化還需要考慮到外部環(huán)境[EB/OL]．http://money.163.com/10/0403/01/63AC02IM00253B0H.html.

〔責(zé)任編輯 張彥群〕

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：1006-5261(2011)01-0065-03

2010-08-22

許青云（1954―），男，河南上蔡人，教授。