張念強

（華東政法大學，上海 200042）

中美食品安全風險規(guī)制體系的比較分析

張念強

（華東政法大學，上海 200042）

應通過設(shè)置全國統(tǒng)一的食品安全規(guī)制機構(gòu)以及允許受害人對規(guī)制主體的規(guī)制失職提起行政訴訟等方式，完善我國的食品安全風險規(guī)制機制。

食品安全；風險規(guī)制；風險社會

一、美國的食品安全領(lǐng)域風險規(guī)制體系

1.食品安全領(lǐng)域需要制定規(guī)制風險的措施

現(xiàn)代社會是一個風險無處不在的社會，隨著科學技術(shù)革命的不斷推進以及資訊網(wǎng)絡(luò)的高度發(fā)達，人們面臨著越來越多的因環(huán)境、核能、醫(yī)藥、消費品、化學品乃至食品工程所釋放出來的風險，并且這些風險在度量上具有不確定性，它可能會帶來無法彌補的損害，甚至帶來多米諾骨牌式的連鎖反應。特別是在食品安全領(lǐng)域，其所包含風險的危害性顯得更為明顯，因為“民以食為天”，食品是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，食品質(zhì)量與安全關(guān)系到人類的健康、社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟的發(fā)展。隨著社會的不斷進步，人們對于食品的數(shù)量和質(zhì)量需求都呈現(xiàn)不斷增加的趨勢，傳統(tǒng)意義上的“克服饑餓、解決溫飽”的理念已經(jīng)遭到擯棄，取而代之的是對于食品的“多樣化”要求，這就使得生產(chǎn)食品的企業(yè)不斷改進自身的食品工藝和技術(shù)，而食品的工業(yè)化水平不斷提高則必然導致各種形式的化學制劑被添加到食品之中，食品領(lǐng)域的風險因此而增加?！笆澜缧l(wèi)生組織稱，食源性疾病發(fā)病率呈上升態(tài)勢，即便是在工業(yè)發(fā)達國家，每年患食源性疾病的人群比例已經(jīng)超過30%。在美國，估計每年發(fā)生的食源性疾病有7600萬起，住院治療的有325000人，導致死亡的有5000人左右?！保?］

如何規(guī)制這諸多領(lǐng)域特別是食品安全領(lǐng)域的風險，成為了現(xiàn)代政府所面臨的共同難題。因為面對這些不可估量的風險，只有政府有能力采取一種積極作為的方式去規(guī)制這些可能出現(xiàn)的風險，其他主體在此方面會略顯力不從心。因為“風險的泛在性、不確定性以及危害性使得個人對風險缺少足夠的認知，也欠缺相應的信息和知識，無法從容不迫地去應對風險；而風險問題通常又涉及到大量的科學政策問題，自由市場很難去對諸多社會現(xiàn)象所蘊含的風險和收益進行評估，在不同的甚或難以相互權(quán)衡的價值之間進行衡量；因此，風險社會要求行政法的轉(zhuǎn)型，要求必須結(jié)合國家和社會的力量，進行有效率的風險規(guī)制?！保?］正因為如此，在現(xiàn)代行政法學意義上，通常將風險規(guī)制界定為：政府運用公共權(quán)力，通過制定一定的規(guī)則和措施，對個人和組織的行為進行限制與調(diào)控，以達到降低風險的危害性的目的。從本質(zhì)上而言，筆者認為，政府制定規(guī)制措施是行政權(quán)力運行的結(jié)果，其必須符合行政法上的合法性原則，并符合合理性的要求。

具體到食品衛(wèi)生領(lǐng)域，鑒于保障食品安全的重要意義，世界上大多數(shù)國家都非常重視食品領(lǐng)域的安全，都采取了符合自己特點的規(guī)制措施。其中美國經(jīng)過近幾年在食品安全領(lǐng)域所推行的改革，已經(jīng)形成了一套比較高效的食品安全規(guī)制體系。了解其規(guī)制風險的手段和體制，將有助于建立和健全我國食品安全風險規(guī)制體系。

2.美國食品安全領(lǐng)域風險規(guī)制體系的內(nèi)容

美國食品安全規(guī)制經(jīng)過多年的發(fā)展，已形成了一套從農(nóng)場到餐桌的全程規(guī)制體系，使得美國成為世界上監(jiān)控措施最嚴格、產(chǎn)品最安全的國家之一。筆者以為，從廣泛意義上來說，美國在食品安全領(lǐng)域的風險規(guī)制體系應該包含兩個方面的內(nèi)容：一方面是指美國食品安全風險管理體系，另一方面是指對風險規(guī)制措施的審查體系?，F(xiàn)分別介紹如下：

（1）美國食品安全風險管理體系。美國的食品安全風險管理體系包含以下三個方面的內(nèi)容，即風險管理的主體、風險管理的程序以及風險管理的保障［3］。具體而言：

首先，美國食品安全風險管理的主體。美國建立了地方、州和全國的每一個層次相互配合，管理機構(gòu)聯(lián)合規(guī)制的風險管理體系，以協(xié)調(diào)管理全國的食品安全問題。其管理主體是由1998年8月設(shè)立的總統(tǒng)食品安全顧問委員會綜合協(xié)調(diào)，衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)境署等多個部門具體負責的綜合性規(guī)制體制。規(guī)制機構(gòu)有設(shè)置在衛(wèi)生部下的食品和藥品管理局、美國農(nóng)業(yè)部下的食品安全檢驗署和動植物衛(wèi)生檢驗署及美國國家環(huán)境保護署等。

其次，美國食品安全風險管理的程序。美國的食品安全風險管理的基本程序主要包括四個方面，即風險識別程序、風險估測程序、風險控制程序和風險溝通程序。風險識別的主要手段是運用數(shù)據(jù)說明關(guān)于潛在風險的不同顯現(xiàn)水平、模式，并說明哪些數(shù)據(jù)對風險的特征描述最相關(guān)，并對它們的影響范圍、影響時間、影響人群、影響程度進行分析；風險評估則是在風險識別的基礎(chǔ)上，聯(lián)邦食品管理機構(gòu)通過把風險發(fā)生的概率、損失的程度，結(jié)合其他因素綜合加以分析，評估急性風險的短期發(fā)作和慢性風險的長期發(fā)生所造成的影響；風險控制是美國食品風險管理的核心，主要是通過“生產(chǎn)標準體系”、“質(zhì)量認證體系”以及“食品召回”等制度加以實現(xiàn)；而風險溝通則是指風險管理部門將風險分析程序向社會大眾公開，接受社會大眾的評論和建議，以發(fā)揮群策群力的作用。

第三，美國食品安全風險管理的保障。這主要是通過技術(shù)保障和相關(guān)政策保障來實現(xiàn)。其中技術(shù)保障來源于質(zhì)量安全標準體系；政策保障的基礎(chǔ)則是完善的食品法律法規(guī)體系，如《食品藥品法令》（FDA） 等。

（2）對風險規(guī)制措施的審查體系。在美國的三權(quán)分立的政治體制下，法院有權(quán)對政府的抽象行政行為以及具體行政行為進行審查。由于政府出臺規(guī)制風險的措施是公權(quán)力運行的結(jié)果，其必須滿足合法性的要求，因此，政府出臺的食品安全規(guī)制措施也在美國的司法審查范圍之內(nèi)，法院對政府的風險規(guī)制措施進行審查主要以以下兩個原則為依據(jù)：

一是實體性規(guī)則：“嚴格查看”原則。自20世紀六七十年代以來，美國在食品安全、衛(wèi)生以及環(huán)境領(lǐng)域的法令不斷增加，與此同時，法院審查政府規(guī)制機構(gòu)的規(guī)制行動的法理也不斷豐富和發(fā)展，其面臨的基本的任務是審查風險規(guī)制是否基于了合法的目標。在有關(guān)食品安全領(lǐng)域的規(guī)制審查中，美國法院堅持的是“嚴格查看”原則［4］，即禁止“不為實質(zhì)證據(jù)所支持的”食品衛(wèi)生與環(huán)境規(guī)制或構(gòu)成“任意、反復無常的自行裁量權(quán)濫用”。

二是程序性原則：正當程序原則。美國是注重程序公正的國家，美國的食品行政管理機構(gòu)制定規(guī)章必遵守美國程序性法律規(guī)定，因此在審查政府的規(guī)制措施時，除了在遵循“嚴格查看”這一實體性原則之外，還要求政府的規(guī)制措施符合正當?shù)某绦蛐砸?。如前所述，政府在食品安全領(lǐng)域的規(guī)制措施的出臺要經(jīng)過風險識別、風險估測、風險控制和風險溝通等四個步驟。當政府的規(guī)制措施、政府出臺的程序存在不當?shù)那闆r下，法院可以以此為由撤銷相關(guān)規(guī)制措施。

總的來說，美國在食品安全領(lǐng)域的規(guī)制體系是比較完善的，在此體系中包括健全的法律體系，統(tǒng)一明確的管理主體，科學的規(guī)制程序和控制措施，嚴格統(tǒng)一的標準體系，嚴密的風險防范監(jiān)控措施以及健全的司法審查體系等等［5］。

二、中美食品安全風險規(guī)制體系之比較

隨著中國的不斷發(fā)展，對于食品安全領(lǐng)域內(nèi)的風險規(guī)制體系也越來越完善。雖然與美國在社會制度、文化背景等方面存在著極大的差異，但在食品安全的風險規(guī)制領(lǐng)域，中國的食品安全規(guī)制體制與美國非常相似，二者的食品安全規(guī)制在法律法規(guī)建設(shè)、行政機構(gòu)的組成、職能劃分等方面具有很強的可比性，并且在現(xiàn)實中，特別是在改革開放以后，中國食品安全規(guī)制體制改革也參考和借鑒了美國經(jīng)驗。因此，本文將以美國作為對比對象，論述兩國在食品安全風險規(guī)制體系方面的相同點和不同點。

1.在食品安全領(lǐng)域風險規(guī)制主體方面的異同

中國食品安全規(guī)制主體主要由中央機構(gòu)及地方機構(gòu)組成。在中央層面的食品安全規(guī)制機構(gòu)主要有：國家食品安全委員會、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家工商行政管理總局、食品與藥品監(jiān)督管理局、商務部、農(nóng)業(yè)部、國家環(huán)?？偩?、衛(wèi)生部等；在地方上主要由縣級以上各級人民政府作為食品安全的風險規(guī)制主體。與美國相比，兩國在規(guī)制主體方面既有相同點，又有不同之處。

相同點表現(xiàn)為：首先，兩國的規(guī)制主體的基礎(chǔ)都不是單一的，而是多部門多級別架構(gòu)的風險規(guī)制體制，在橫向上，中央或聯(lián)邦都有各司其責的龐大機構(gòu)；縱向上有中央與地方或聯(lián)邦與地方各級的規(guī)制。其次，兩者在規(guī)制主體中都有相應的統(tǒng)一規(guī)制的職能機關(guān)，美國是以總統(tǒng)食品安全委員會為最高權(quán)力機關(guān)，而中國在2009年機構(gòu)改革后，為了“加強食品安全和安全生產(chǎn)規(guī)制體制建設(shè)”成立了國家食品安全委員會，成為食品安全領(lǐng)域的統(tǒng)一規(guī)制職能機關(guān)。

3.在作風建設(shè)方面，班子成員要認真落實勞動跟班制度。每天深入到井站、現(xiàn)場，并要求班子成員必須做到“三要三不要”，即：要吃苦在前，享受在后，不要計較個人得失；要求職工做到的自己首先做到，不要損害集體利益；要求急難險重的任務沖鋒在前，不要計較個人名利。

兩國在食品安全風險規(guī)制領(lǐng)域的不同點主要表現(xiàn)為行政機構(gòu)權(quán)責劃分的特質(zhì)不同，美國對食品安全規(guī)制機構(gòu)劃分的一個重要基礎(chǔ)是食品安全本身的特性，而中國式的體系主要是從行政本身的角度來劃分。即“美國式的劃分主要建立在食品安全學的基礎(chǔ)上，而中國式的劃分是建立在行政學的基礎(chǔ)上，美國對于肉、蛋、禽、海鮮品等分別規(guī)定了不同的規(guī)制機關(guān)。同時，各規(guī)制機關(guān)之間規(guī)制范圍沒有出現(xiàn)沖突的地方，而中國式劃分，對各行政規(guī)制部門職能的描述是概括化、政策化的語言，使得中國食品安全規(guī)制十分的模糊。”［6］

2.在食品安全領(lǐng)域風險規(guī)制的運作體制方面的異同

從我國的規(guī)制體制方面來看，我國在食品安全領(lǐng)域的規(guī)制原則是一個環(huán)節(jié)由一個部門規(guī)制，規(guī)制方式以分段規(guī)制為主，品種規(guī)制為輔，如質(zhì)監(jiān)部門對食品生產(chǎn)領(lǐng)域、工商部門對食品流通領(lǐng)域、食品藥品監(jiān)督管理部門對餐飲服務活動實施監(jiān)督管理。

由此可見，兩國在機制運作方面的相同點是都基本實現(xiàn)了對食品安全的風險進行全程規(guī)制，但不同點則主要表現(xiàn)為：美國對食品安全領(lǐng)域中的風險更加注重的是事前規(guī)制，通過運行有效的風險評估體系在事前進行風險規(guī)制，而中國則更加注重的是事后規(guī)制，利用事故調(diào)查、產(chǎn)品抽查等手段來實現(xiàn)對食品安全的管理，這是一種相對而言比較傳統(tǒng)的風險規(guī)制方式。

3.在食品安全領(lǐng)域風險規(guī)制的立法方面的異同

相同點表現(xiàn)為兩國在食品安全的風險規(guī)制領(lǐng)域都有一部基本法律來保證食品安全方面的立法。在中國表現(xiàn)為《食品安全法》的頒布，而在美國，自《食品、藥品和化妝品法》頒布后，此后出臺的與食品安全有關(guān)的法律大都以該法所確立的基本框架為前提。

不同點則主要表現(xiàn)為有關(guān)食品安全的法律法規(guī)的層級不同，在美國，除了有關(guān)食品安全的基本法之外，其他的有關(guān)食品安全領(lǐng)域的規(guī)范，如農(nóng)獸藥，檢驗檢疫，添加劑標準，病原性防范等規(guī)范方面，都是通過制定法律的方式予以規(guī)制；而在我國，食品安全領(lǐng)域的規(guī)范大多數(shù)是以行政法規(guī)、部門規(guī)章或者地方性法規(guī)的方式出現(xiàn)，這使得我國的食品安全領(lǐng)域的法律規(guī)范缺乏系統(tǒng)性、規(guī)范性。

此外，在對風險規(guī)制措施的審查方面，兩國由于制度背景的原因，表現(xiàn)出的差異也非常明顯。在美國，作為司法機關(guān)的法院有權(quán)力對行政機關(guān)作出的規(guī)制措施進行審查，如發(fā)現(xiàn)其不合法，違反了“正當程序”原則，可以撤銷行政機關(guān)的規(guī)制措施，而在中國的行政訴訟制度下，法院只能審查行政機關(guān)的具體行政行為，不能完全審查行政機關(guān)的規(guī)制措施。

三、完善中國食品安全領(lǐng)域風險規(guī)制體系的路徑選擇

通過上文中美兩國在食品安全風險規(guī)制體系方面的對比，可以發(fā)現(xiàn)中國的食品安全規(guī)制體系存在著一些不足之處，如法律法規(guī)體系不完善、規(guī)制主體比較混亂，等等。從完善食品安全領(lǐng)域風險規(guī)制的角度出發(fā)，可從以下兩個方面著手，克服我國食品安全風險規(guī)制體系中的不足，完善風險規(guī)制體系。

1.針對我國目前規(guī)制主體混亂的局面，應該改進我國食品安全規(guī)制體制，設(shè)置全國統(tǒng)一的食品安全規(guī)制機構(gòu)

通過與美國的對比發(fā)現(xiàn)，美國對食品安全管理是由總統(tǒng)食品安全顧問委員會綜合協(xié)調(diào)，衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)境署等多個部門具體負責的綜合性規(guī)制體制，并且各部門之間分工清楚、職責明確，確保了美國是全世界最安全食品國家之一。而我國雖然設(shè)有食品安全委員會，但它的職能更多的是協(xié)調(diào)作用，并沒有直接的管理權(quán)力，實際上在我國食品安全規(guī)制體制下，采用的是處于同一權(quán)力水平上的多個部門負責的多部門規(guī)制體制，這樣就會經(jīng)常出現(xiàn)“有時一個環(huán)節(jié)多個部門插手，有時多個環(huán)節(jié)一個部門監(jiān)督，多個執(zhí)法部門的權(quán)限不清、政出多門、相互矛盾，管理重疊和缺位現(xiàn)象突出，好事大家一起管，壞事誰也不管，牽涉到責任問題，部門之間互相推諉，誰也不愿意最終擔責。整個體制錯綜復雜，由此導致規(guī)制缺位”［7］。

針對這種現(xiàn)象，應該設(shè)置全國統(tǒng)一的食品安全規(guī)制機構(gòu)，這樣就可以改變我國目前行政規(guī)制機構(gòu)各自為政的現(xiàn)象，提高食品安全規(guī)制的工作力度與效率；可以減少部門之間職權(quán)的重疊交叉，減少一些不必要的浪費，提高效率；可以減少對產(chǎn)品違法的以及不協(xié)調(diào)的處理，從而降低這種處理可能帶來的風險；可以統(tǒng)領(lǐng)全國的食品安全活動，把資源調(diào)配到最需要的地方，以發(fā)揮其最大效用。

2.針對我國對規(guī)制措施審查不足的局面，應允許受害人對規(guī)制主體的規(guī)制失職提起行政訴訟，完善相對人的救濟機制

在美國，法院有權(quán)對政府的一切規(guī)制行為進行司法審查，而在我國的行政訴訟制度下，法院不能在事前對政府的規(guī)制措施進行審查，唯一有可能的救濟途徑就是通過事后行政訴訟的方式加以彌補，但這種救濟也僅限于因政府的具體行政行為所產(chǎn)生的損害。鑒于大多數(shù)規(guī)制行為一般都被視作抽象行政行為，從這個意義上來說，在我國，對于因為政府規(guī)制失職或者規(guī)制不力造成的損害，受害人目前還不能對規(guī)制機構(gòu)提出行政訴訟，這會導致因為食品安全問題而受害的人權(quán)益得不到保護的局面。

因此，在重大食品安全事故中，應該允許受害人對政府的行政不作為或者行政行為不力提出行政訴訟，監(jiān)制機關(guān)因為有了行政訴訟的壓力，會更好地履行自身對食品安全的規(guī)制職責，促進我國食品安全領(lǐng)域風險規(guī)制體系的完善。

當然，除了以上兩個方面的建議外，在其他方面也有很大的完善空間，如需要完善食品質(zhì)量安全法律法規(guī)體系、建立我國食品安全信息系統(tǒng)，以及健全我國食品安全標準體系等等。總的來說，通過借鑒美國的相關(guān)經(jīng)驗以及自身體系的不斷完善，我國食品安全領(lǐng)域風險規(guī)制體系的科學化的目標一定能得以實現(xiàn)。

［1］沈巋.食品免檢制之反思——以風險治理為視角［J］.法商研究，2009，(3).

［2］王澤鑒.危險社會、保護國家與損害賠償法［J］.月旦法學，2005，(1).

［3］傅蔚岡，宋華琳.規(guī)制研究［M］.上海：上海人民出版社，2008.60-65.

［4］張千帆，趙娟，黃建軍.比較行政法［M］.北京：法律出版社，2008.617-634.

［5］李懷，趙萬里.發(fā)達國家食品安全規(guī)制的特征及其經(jīng)驗借鑒［J］.河北經(jīng)貿(mào)大學學報，2008，(6).

［6］李燦雄.中美食品安全規(guī)制體制比較研究［D］.南華大學，2010.17.

［7］褚保金.美國食品安全管理體系對我國的啟示［J］.經(jīng)濟體制改革，2006，(3).

Comparative Analysis Between American&Chinese Food Safety Risk Regulation System

ZHANG Nian-qiang
（ECUPL，Shang hai 200042，China）

Should through the setting ofa unified national food safety regulation institutionsand allow the victim to regulation subject regulation dereliction of administrative litigationmeans such as perfectour country's food safety risk regulation mechanism.

risk society;risk regulation;food safety

D912.294

A

1009-6566（2011）02-0106-04

2011-03-02

張念強（1987—），男，安徽人，華東政法大學法學碩士研究生，研究方向為憲法與行政法學。