邵毅超，楊 成

（湖南文理學(xué)院法學(xué)院，湖南 常德 415000）

論人大問責(zé)及其正當(dāng)性

邵毅超，楊 成

（湖南文理學(xué)院法學(xué)院，湖南 常德 415000）

人民代表大會制度是我國根本的政治制度，人大問責(zé)是最具權(quán)威性和實效性的問責(zé)方式，人大問責(zé)的主體、對象、手段、所追究責(zé)任都與其他問責(zé)方式不同。無論是從法理依據(jù)還是從法律依據(jù)上進行分析，人大問責(zé)均具有正當(dāng)性，我們應(yīng)充分發(fā)揮人大問責(zé)的優(yōu)勢，實現(xiàn)對政府和政府官員問責(zé)的效能最大化。

人大問責(zé)；正當(dāng)性；人民主權(quán)理論

自2003年非典危機我國刮起對政府官員問責(zé)風(fēng)暴以來，對政府官員問責(zé)已成為公眾關(guān)注的焦點和學(xué)界研究的熱點問題。就我國對政府官員問責(zé)的實際狀況而言，主要是各級行政機關(guān)內(nèi)部和執(zhí)政黨內(nèi)部逐級追究失職政府官員的責(zé)任，行政機關(guān)和執(zhí)政黨充當(dāng)了問責(zé)的主體，而人大作為最高權(quán)力機關(guān)卻出現(xiàn)“話語缺失”現(xiàn)象。我國根本的政治制度是人民代表大會制度，人大與其他國家機關(guān)并不存在權(quán)力分立和平行制衡關(guān)系，人大是最高國家權(quán)力機關(guān)，它對政府官員問責(zé)是對作為執(zhí)行系統(tǒng)的政府進行監(jiān)督的方式之一。人大對政府官員問責(zé)無論從法理依據(jù)還是從法律依據(jù)上進行分析，均具有正當(dāng)性，我們應(yīng)充分發(fā)揮人大問責(zé)的優(yōu)勢，實現(xiàn)對政府和政府官員問責(zé)的效能最大化。

一、人大問責(zé)的界定

人大問責(zé)則是指各級人大及其常委會依法追究因違法或不當(dāng)行為所造成不良后果的政府及政府官員政治責(zé)任的活動。人大問責(zé)是代議機關(guān)代表民眾對政府和政府官員進行監(jiān)督的重要途徑，它具有以下特征：

1.問責(zé)的主體是各級人大及其常委會。根據(jù)問責(zé)的主體不同，可將問責(zé)分為人大問責(zé)、行政問責(zé)、司法問責(zé)。行政問責(zé)的主體是各級行政機關(guān)，它屬于行政機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督；司法問責(zé)的主體是各級人民法院和人民檢察院，它屬于司法監(jiān)督的范疇；人大問責(zé)的主體是各級人大及其常委會，人大作為民意機關(guān)在我國國家機關(guān)中具有最高地位，它的最高地位使它有利于擺脫政府部門利益關(guān)系的糾葛，從而能有效地追究政府工作的責(zé)任，因此，與其他問責(zé)主體相比，人大對政府及其官員問責(zé)具有更高的權(quán)威性和實效性。

2.問責(zé)的對象是政府和政府官員。行政問責(zé)是上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)、行政首長對其下屬的行政控制，它的對象是行政機關(guān)和行政官員；司法機關(guān)對政府及政府官員的監(jiān)督，主要是通過訴訟程序進行的，根據(jù)我國《行政訴訟法》和《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，司法問責(zé)的對象既可以是行政機關(guān)及其官員，也可以是其他國家機關(guān)的官員；人大是代表民意的最高國家權(quán)力機關(guān)，其他一切國家機關(guān)須對人大負(fù)責(zé)，接受人大的監(jiān)督，人大問責(zé)的對象既可以是各級政府，也可以是各級政府官員。

3.問責(zé)的手段主要有撤銷、罷免和撤職。在西方國家，代議機關(guān)對政府及政府官員問責(zé)的手段主要有不信任、彈劾、罷免和撤職。由于我國實行的是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制度，人大對政府及政府官員問責(zé)的手段主要有對政府工作報告進行表決、撤銷行政機關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定與命令、罷免和撤職，其中人大對政府主要是以對政府工作報告進行表決和撤銷行政機關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定與命令的方式進行問責(zé)，對政府官員以罷免和撤銷職務(wù)的方式進行問責(zé)。

4.所追究的責(zé)任主要是政治責(zé)任。行政問責(zé)是行政機關(guān)以降低或撤銷行政官員的行政資格為結(jié)果，它所維護的是上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的行政控制，或行政首長對下屬的行政控制，因此，行政機關(guān)追究行政官員的責(zé)任屬于行政責(zé)任。司法問責(zé)是司法機關(guān)以撤銷行政違法行為、要求違法行政機關(guān)對合法權(quán)益受到損害的行政相對人進行賠償和剝奪觸犯刑律的政府官員的不法財產(chǎn)、自由或生命為結(jié)果，它所維護的是司法機關(guān)對具有行政違法行為的行政機關(guān)和違法犯罪的政府官員的司法控制，因此，司法機關(guān)追究行政機關(guān)和政府官員的責(zé)任屬于行政賠償責(zé)任和刑事責(zé)任。而人大問責(zé)是各級人大及其常委會以撤銷政府不適當(dāng)決定、命令和政府官員的執(zhí)政資格為結(jié)果，目的在于維護選民或代議機關(guān)對政府或政府官員的民主控制，因此，各級人大及其常委會追究政府或政府官員的責(zé)任屬于政治責(zé)任的范疇［1］。

二、人大問責(zé)的理論正當(dāng)性

（一）人民主權(quán)理論

在人類社會發(fā)展史上，人民主權(quán)理論形成于西方國家資產(chǎn)階級革命時期，古典自然法學(xué)派的法學(xué)家對人民主權(quán)思想的形成作出了重要的貢獻。近代主權(quán)觀念由博丹首創(chuàng)，他贊同建立在神權(quán)基礎(chǔ)上的君主主權(quán)。霍布斯也主張君主主權(quán)，但堅決反對“君權(quán)神授”。洛克從鞏固資產(chǎn)階級在反封建斗爭中獲得的政治權(quán)力出發(fā)，提出了議會主權(quán)。盧梭則進一步發(fā)展了資產(chǎn)階級主權(quán)理論，系統(tǒng)闡述了人民主權(quán)學(xué)說［2］。盧梭以“自然狀態(tài)”和“社會契約”理論為基礎(chǔ)，認(rèn)為主權(quán)是公意的體現(xiàn)和運用，主權(quán)行為是共同體和它的各個成員之間的一種約定，一種以整個共同體合法的、公平的、有益的、穩(wěn)定的社會契約為基礎(chǔ)的約定。在共同體中，每個成員將自己與全體結(jié)在一起，但仍然可以服從自我，仍然像以前那樣自由。主權(quán)是不可轉(zhuǎn)讓、不可分割、絕對的、至高無上的和不可侵犯的。因此，主權(quán)不可能屬于君主，只能屬于人民。政府的權(quán)力源于人民的轉(zhuǎn)讓，政府只是受人民的委托進行治理，作為人民的代理人，政府的治理應(yīng)以人民的最大幸福為依歸。人民“服從”政府官員只是服從自己的委托和信任，政府官員只是以人民的名義行使人民托付給他們的權(quán)力，在權(quán)力被濫用的情況下，人民有充分的權(quán)利限制、改變、收回政府官員的權(quán)力。正如盧梭所言：“那完全是一種委托，一種任用；在那里，他僅僅是主權(quán)者的官吏，是以主權(quán)者的名義在行使著主權(quán)者所托付給他們的權(quán)力，而且只要主權(quán)者高興，他就可以限制、改變和收回這種權(quán)力?！薄靶姓?quán)力的受任者絕不是人民的主人，而只是人民的官吏；只要人民愿意就可以委任他們，也可以撤換他們?！保?］

雖然政府應(yīng)接受人民的監(jiān)督，但在現(xiàn)實政治生活中，一旦人民把權(quán)力委托給政府，與強大的公權(quán)力相比，單個的分散的授權(quán)者就處于弱勢地位，即使政府作出了違背甚至有損授權(quán)者根本利益的行為，權(quán)力所有者——人民也很難追究政府的責(zé)任。因此，在我國，要實現(xiàn)政府真正對人民負(fù)責(zé)，體現(xiàn)人民主權(quán)原則，就必須依靠高于行政機關(guān)的代議機關(guān)——人民代表大會來代表人民追究政府及其官員的責(zé)任。

（二）代議制理論

雖然歷史上也曾經(jīng)出現(xiàn)過古希臘城邦式直接民主制度，人民直接參與管理國家具體事務(wù)，但在現(xiàn)代民主制國家，基于地域的廣闊、人口的眾多等諸多因素的制約，人民不可能直接、經(jīng)常地行使國家權(quán)力，而只能實行間接民主的代議制度，即人民通過選舉，將治理國家的權(quán)力委托給自己選出的代表，由代表組成議會或政府來行使國家權(quán)力。有學(xué)者指出：“民主作為多數(shù)人的統(tǒng)治并不意味著社會中的大多數(shù)成員直接成為統(tǒng)治者。多數(shù)人的統(tǒng)治僅僅是指少數(shù)人的統(tǒng)治是在多數(shù)人的真正同意和委托下進行的，并且得到了多數(shù)人的有效制約和監(jiān)督?！保?］代議制度是一種間接的民主，意味著國家權(quán)力的所有者與行使者的分離。在這種分離的情況下，為了確保掌握公共權(quán)力的少數(shù)人不濫用權(quán)力，維護多數(shù)人的利益，就必須對少數(shù)人的統(tǒng)治進行有效的監(jiān)督與制約。人民通過代議機關(guān)對政府進行監(jiān)督和控制，是對少數(shù)人的統(tǒng)治進行監(jiān)督和制約的主要途徑之一。

監(jiān)督和控制政府是代議機關(guān)的主要職責(zé)。在代議制國家，盡管國家的實際最高權(quán)歸于代議機關(guān)是代議制度的內(nèi)在要求，但是人數(shù)眾多的代議機關(guān)不應(yīng)當(dāng)直接管理國家事務(wù)，而是監(jiān)督和控制政府。誠如密爾所言：“代議制議會的正當(dāng)職責(zé)不是去做該項工作，而是設(shè)法讓別人把該項工作做好?！本唧w而言，“代議制議會的適當(dāng)職能不是管理——這是它完全不適當(dāng)?shù)摹潜O(jiān)督和控制政府：把政府的行為公開出來，迫使其對人們認(rèn)為有問題的一切行為作出充分的說明和辯解；譴責(zé)那些該受責(zé)備的行為，并且，如果組成政府的人員濫用職權(quán)，或者履行責(zé)任的方式同國民的明顯輿論相沖突，就將他們撤職，并明白地或事實上任命其他后繼人?！保?］美國前總統(tǒng)威爾遜也曾指出：“嚴(yán)密監(jiān)督政府的每項工作，并對所見到的一切進行議論，乃是代議機構(gòu)的天職。”［6］

在我國，人民代表大會制度也是一種典型的代議制度，即人民將其權(quán)力委托給民選的代議機關(guān)——人民代表大會行使，人民代表大會又將各種具體的權(quán)力委托給其他國家機關(guān)行使。人民代表大會是人民行使國家權(quán)力的機關(guān)，是最高國家權(quán)力機關(guān)，其他一切國家機關(guān)都由人大產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)，受人大的監(jiān)督。因此，代議制表明，人大對政府官員問責(zé)的正當(dāng)性在于“權(quán)為民所授”，即人民向人大授權(quán)，人大向政府授權(quán)，政府向官員授權(quán)，而政府官員最終對人大和人民負(fù)責(zé)，接受人大的監(jiān)督。

（三） 權(quán)力制約理論

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力”，并且“有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！保?］如何對權(quán)力進行監(jiān)督與制約，一直是西方哲學(xué)家和法學(xué)家所探討的話題。早在古希臘時期，柏拉圖首次提出了混合政體是最理想的政體，其學(xué)生亞里士多德繼承了柏拉圖的思想，也認(rèn)為混合政體是一種最好的政體，并且他還第一次系統(tǒng)地提出了國家權(quán)力分立與制約的觀念，認(rèn)為只有實行國家議事、行政和司法三種機能的分工，才能建立一個良好的政體。古羅馬思想家波利比阿、西塞羅以及中世紀(jì)的托馬斯·阿奎那進一步發(fā)展了制約、均衡和分權(quán)理論，但都是融合在混合政體中。公元17世紀(jì)，洛克正式提出了權(quán)力分立學(xué)說，他在當(dāng)時流行的自然狀態(tài)和天賦人權(quán)學(xué)說基礎(chǔ)之上，提出立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)及對外權(quán)分立的思想。洛克是近現(xiàn)代分權(quán)理論的奠基人，自洛克之后，分權(quán)與制衡理論就取代了混合政體理論。正式的三權(quán)分立與制約學(xué)說是由孟德斯鳩在其1748年出版的《論法的精神》一書中提出的。孟德斯鳩首次將司法權(quán)從行政權(quán)中獨立出來，認(rèn)為國家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，為了維護防止濫用權(quán)力，維護自由，三權(quán)應(yīng)分立，并相互制約。自孟德斯鳩提出三權(quán)分立理論之后，“權(quán)力分立理論就不再是一種英國的理論，它已經(jīng)變成了一種關(guān)于立憲政府的普適標(biāo)準(zhǔn)?！保?］后來，美國聯(lián)邦黨人進一步豐富了權(quán)力制約思想，并設(shè)計了權(quán)力縱向與橫向制約的聯(lián)邦共和體制。

我國沒有照搬西方國家的三權(quán)分立學(xué)說，而是建立了有中國特色的人民代表大會制度。雖然人民代表大會制度與西方國家的三權(quán)分立政治制度有本質(zhì)的區(qū)別，但它也體現(xiàn)了豐富的權(quán)力制約思想。具體而言，人民代表大會直接對人民負(fù)責(zé)，受人民的監(jiān)督，而其他一切國家機關(guān)都對人大負(fù)責(zé)，受人大的監(jiān)督。由此可見，人民通過人大追究政府官員的責(zé)任，政府官員通過對人大負(fù)責(zé)從而對人民負(fù)責(zé)，既是我國根本政治制度下的基本問責(zé)方式，也是權(quán)力制約理論的必然要求。

三、人大問責(zé)的法律正當(dāng)性

首先，憲法確認(rèn)了人民主權(quán)原則，明確規(guī)定了人大是我國人民行使國家權(quán)力的機關(guān)。我國《憲法》第二條和第三條分別規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！薄叭珖嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣翊泶髸加擅裰鬟x舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。”

其次，憲法明確規(guī)定政府必須向人大負(fù)責(zé)，向人大報告工作，接受人大的監(jiān)督。根據(jù)我國《憲法》第九十二條和第一百一十條的規(guī)定，國務(wù)院對全國人民代表大會負(fù)責(zé)并報告工作；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會常務(wù)委員會負(fù)責(zé)并報告工作。地方各級人民政府對本級人民代表大會負(fù)責(zé)并報告工作；縣級以上的地方各級人民政府在本級人民代表大會閉會期間，對本級人民代表大會常務(wù)委員會負(fù)責(zé)并報告工作。根據(jù)我國《憲法》第一百二十八條和第一百三十三條的規(guī)定，最高人民法院和最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常委會負(fù)責(zé)。地方各級人民法院和人民檢察院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機關(guān)負(fù)責(zé)。

再次，憲法和相關(guān)法律明確規(guī)定了人大對政府和政府官員問責(zé)的具體方式。根據(jù)我國憲法和相關(guān)法律的規(guī)定，各級人大及其常務(wù)會通過行使撤銷權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、特定問題調(diào)查權(quán)、罷免權(quán)和撤職權(quán)等方式對政府及其官員進行問責(zé)。（1）撤銷權(quán)。根據(jù)我國《憲法》、《立法法》和《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》（以下簡稱《監(jiān)督法》） 的規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；地方各級人大常委會有權(quán)撤銷本級人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章、決定和命令。（2）質(zhì)詢權(quán)。根據(jù)《憲法》、《全國人大代表大會組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和《監(jiān)督法》的規(guī)定，一定數(shù)量的各級人大代表和各級人大常委會組成人員可以提出對本級人民政府及其部門和人民法院、人民檢察院的質(zhì)詢案。（3）特定問題調(diào)查權(quán)。根據(jù)《監(jiān)督法》第三十九條和四十三條的規(guī)定，各級人大常委會對屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的事項，需要作出決議、決定，但有關(guān)重大事實不清的，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會，調(diào)查委員會向產(chǎn)生它的常委會提出調(diào)查報告，常委會根據(jù)報告作出相應(yīng)的決議、決定。（4）罷免權(quán)。根據(jù)我國《憲法》第六十三條和一百零一條的規(guī)定，全國人大有權(quán)罷免下列人員：中華人民共和國主席、副主席；國務(wù)院總理、副總理、國務(wù)委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長；中央軍事委員會主席和中央軍事委員會其他組成人員；最高人民法院院長；最高人民檢察院院長。各級地方人大有權(quán)罷免本級人民政府的省長和副省長、市長和副市長、縣長和副縣長、區(qū)長和副區(qū)長、鄉(xiāng)長和副鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長和副鎮(zhèn)長；縣級以上的地方各級人大有權(quán)罷免本級人民法院院長和人民檢察院檢察長。（5）撤職權(quán)。根據(jù)我國《監(jiān)督法》第四十四條的規(guī)定，縣級以上地方各級人大常委會在本級人大閉會期間，有權(quán)撤銷本級人民政府個別副省長、自治區(qū)副主席、副市長、副州長、副區(qū)長的職務(wù)；有權(quán)撤銷由它任命的本級人民政府其他組成人員和人民法院副院長、庭長、副庭長、審判委員會委員、審判員，人民檢察院副檢察長、檢察委員會委員、檢察員，以及中級人民法院院長和人民檢察院分院檢察長的職務(wù)。

結(jié) 語

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人大問責(zé)既是我國根本政治制度的必然要求，也是最具有權(quán)威性與實效性的問責(zé)方式。在國家日益重視對政府官員問責(zé)的背景下，啟動各級人大及其常委會對各級政府和政府官員的問責(zé)，是一條比較可靠的路徑。我們期望通過立法不斷完善各級人大及其常務(wù)委員會的質(zhì)詢程序、特定問題調(diào)查程序、政府官員的任免與撤職程序，逐步建立不信任投票制度、彈劾制度和政府主要官員引咎辭職制度，強化人大問責(zé)的手段和力度，充分發(fā)揮各級人大及其常委會作為權(quán)力機關(guān)吸納民意、監(jiān)督政府的職能。

［1］蔣勁松.代議問責(zé)制初論［J］.政治學(xué)研究，2008，（6）：80—87.

［2］周葉中.憲法［M］.北京：高等教育出版社，2005.98-99.

［3］（法）盧梭.社會契約論［M］.北京：商務(wù)印書館，1963.73.

［4］周葉中.代議制度比較研究［M］.武漢：武漢大學(xué)出版社，2005.2.

［5］（英）J.S.密爾.代議制政府［M］.北京：商務(wù)印書館，2008.70-80.

［6］（美）威爾遜.國會政體［M］.北京：商務(wù)印書館，1990.167.

［7］（法）孟德斯鳩.論法的精神［M］.北京：商務(wù)印書館，1982.154.

［8］（英）M·J·C 維爾.憲政與分權(quán)［M］.北京：三聯(lián)書店，1997.90.

On the People’sCongress Accountability and It’s Legitimacy

SHA OYi-chao，YANGCheng
（Changde LiberalArtsand Natural Science College，Changde415000，China）

System of the people’s congress is basic political system in China.The people’s congress accountability is authoritative and efficient,which is different from other accountability in many respects.Whether theory evidenceormerit,the people’s congressaccountability is legitimate.We should takeadvantage of the people’s congress accountability.

the people’s congress accountability；legitimacy；the people’ssovereignty

D622

A

1009-6566（2011）01-0026-04

本文為教育部人文社會科學(xué)研究項目《行政問責(zé)法治模式理論與實證研究》（項目編號為09YJA20020） 的階段性研究成果。

2010-11-10

邵毅超（1981—），女（土家族），湖南常德人，湖南文理學(xué)院法學(xué)院講師，法學(xué)碩士，從事訴訟法學(xué)與司法制度研究。

楊 成（1976—），男，江西九江人，湖南文理學(xué)院法學(xué)院講師，武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向為憲法學(xué)與行政法學(xué)。