薛俊強

(鐵道警官高等?？茖W校治安系，河南鄭州450053)

淺論當前公安機關執(zhí)法公信力存在的問題及原因

薛俊強

(鐵道警官高等?？茖W校治安系，河南鄭州450053)

公安機關執(zhí)法公信力代表了法律的嚴肅性和權威性，反映了法治的發(fā)展程度以及威信程度，同時也是公安機關執(zhí)法能力的集中體現(xiàn)。當前，公安機關在執(zhí)法過程中存在著一系列的問題，造成了公安機關執(zhí)法公信力不高，給公安執(zhí)法活動帶來了困難，存在這些問題的原因，主要來源于公安機關內(nèi)部和外部兩個大的方面。

公安機關;執(zhí)法公信力

一、公安機關執(zhí)法公信力的概念

公信力，《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋是:使公眾信任的力量。公信力的概念源于英文詞Accountability，意指為某一件事進行報告、解釋和辯護的責任，為自己的行為負責任，并接受質(zhì)詢。公信力是指在社會公共生活中，公共權力面對時間差序、公眾交往以及利益交換所表現(xiàn)出的一種公平、正義、效率、人道、民主、責任的信任力。公信力既是一種社會系統(tǒng)信任，同時也是公共權威的真實表達，屬政治倫理范疇。

對公信力的研究，從其研究對象來看，主要包括政府、司法、傳媒和民間組織四大領域。從其研究的學科來看，主要包括行政管理學、社會學、法學、新聞傳播學等學科。在國內(nèi)，傳媒組織對公信力的研究開始的時間最早，比較有代表性的定義有:“公信力是指媒介在長期的發(fā)展中日積月累而形成、在社會中有廣泛的權威性和信譽度、在受眾中有深遠影響的媒介自身魅力”［1］。“大眾傳播媒介公信力是負有社會責任的傳者，通過大眾傳播媒介提供客觀、全面、及時、權威的信息，并得到社會的普遍認同”［2］。在國內(nèi)，理論界對政府公信力的研究始于對2003年發(fā)生的“非典”事件進行系統(tǒng)反思的過程之中。

與對媒介公信力的研究相比，對政府公信力的研究影響更大，比較有代表性的定義有:“政府公信力實質(zhì)上體現(xiàn)的是政府的信用能力，它反映了公眾在何種程度上對政府行為持信任態(tài)度。政府公信力的強弱，取決于政府所擁有的信用資源的豐富程度”［3］?！罢帕κ侵刚罁?jù)于自身的信用所獲得的社會公眾的信任度”［4］?！罢帕κ侵干鐣M織和民眾對政府行為的一種主觀價值判斷，它是政府行政行為的形象和產(chǎn)生的社會信譽在社會組織和民眾中所形成的心理反映”［5］。

綜上，我們認為，公安機關執(zhí)法公信力體現(xiàn)的是社會公眾對公安機關的一種心理方面的歸屬，簡言之，執(zhí)法公信力就是廣大人民群眾對公安機關在刑事司法和治安行政管理過程中所表現(xiàn)出的公平、正義、效率、人道、民主、責任的信任力。執(zhí)法公信力代表了法律的嚴肅性和權威性，反映了法治的發(fā)展程度以及威信程度，同時也是公安機關執(zhí)法能力的集中體現(xiàn)。

二、公安機關執(zhí)法公信力的重要性

“社會主義和諧社會”概念的首次完整表述，是黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》。我們所要建設的社會主義和諧社會，應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。這些基本特征是相互聯(lián)系、相互作用的，需要在全面建設小康社會的進程中全面把握和體現(xiàn)。它包括以下幾個方面:民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序及人與自然和諧相處。不論是從哪個方面看，公安機關的執(zhí)法公信力都是構(gòu)建和諧社會的一個必不可少的重要方面。其重要性體現(xiàn)在以下方面。

(一)公安機關的執(zhí)法公信力是實現(xiàn)社會主義民主的必備條件

誠信是公安機關必備的品質(zhì)。首先，只有社會主義民主制度才能將有誠信的人選入公安隊伍內(nèi)，才能使公安隊伍的素質(zhì)得以提高，才能真正做到為人民服務，從而取得人民的信賴。其次，維持社會主義民主的體制需要誠信之德。孟德斯鳩在論及民主政治的原則時說:“維持或支撐君主政體或是專制政體并不需要很多的道義。前者有法律的力量，后者有經(jīng)常舉著的君主的手臂，可以去管理或支持一切。但是，在一個平民政治的國家，便需要另一種動力，那就是品德?！痹谏鐣髁x民主體制下，出于執(zhí)行法律的需要，執(zhí)法者覺得本身也要服從法律并負擔責任。如果執(zhí)法者對自己沒有基本的道德要求，不信仰法律，不服從法律，社會的穩(wěn)定、人民的幸福就只能是空中樓閣。因此，作為維護國內(nèi)社會治安秩序的主要力量，肩負著打擊違法犯罪和服務社會主義建設的重要使命，公安機關的執(zhí)法公信力是實現(xiàn)社會主義民主的必備條件

(二)公安機關的執(zhí)法公信力是實現(xiàn)社會公平正義的必然要求

誠信原則在私法領域被尊奉為帝王條款，是主體行使權利和履行義務的最高指導原則。在公法領域，誠實信用原則是與公平、正義、法治等理念內(nèi)在地聯(lián)系在一起的，當法治概念的經(jīng)典要義將“社會各要素普遍地符合良法規(guī)范的有序狀態(tài)”囊括于自身時，它已內(nèi)在地包含了正義、公平、誠實信用等精神或原則。可以說，誠實信用原則是現(xiàn)代法治社會的一塊重要基石［6］，法治的實質(zhì)就是對政府權力的控制和對公民權利的保障。伴隨著社會的日益復雜化，政府行政職能不斷擴大，經(jīng)常充當立法者和裁決者角色，被賦予更大的自由裁量權。要使自由裁量權符合法治的精神，實現(xiàn)對自由裁量權的有效控制，只有依靠誠信原則發(fā)揮道德調(diào)節(jié)和法律調(diào)節(jié)的雙重功能。具體在公安執(zhí)法領域，眾所周知，公安機關擁有的公權力是非常廣泛的，并且擁有能夠?qū)癫扇娭拼胧┖吞幜P的的權力，在這種狀況下要想實現(xiàn)公平正義，就必須對公安機關的自由裁量權進行控制和約束，公安機關的執(zhí)法規(guī)范性必須加強。為加強執(zhí)法規(guī)范性，公安機關的公信力建設就是必不可少的要求。

(三)公安機關的執(zhí)法公信力是構(gòu)建和諧警民關系的需要

和諧警民關系建設是公安“三項建設”的重要內(nèi)容之一。警民關系涉及社會治安行政管理的方方面面，警民關系是否和諧，關系著黨委和政府的形象，關系著社會的穩(wěn)定與發(fā)展。當前我國正處于社會管理模式和經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型期，如果公安機關執(zhí)法不夠規(guī)范，公信力不強，會直接影響警民關系，帶來的直接危害就是警察的執(zhí)法活動得不到人民的信任，從而在客觀上帶來執(zhí)法困難，其結(jié)果就是警察的執(zhí)法活動不但不能為經(jīng)濟建設提供更多更好的服務，而且保障和促進經(jīng)濟發(fā)展的職責也會成為一句空話。所以，加強公安機關執(zhí)法公信力建設是構(gòu)建和諧警民關系的需要。

(四)公安機關的執(zhí)法公信力和公安機關良好形象具有內(nèi)在一致性

人民警察形象建設是一項系統(tǒng)工程，需要各級公安機關的領導和廣大民警共同努力。何為警察形象?形象是指一個社會組織及其行為通過傳播在公眾心目中所確立的綜合印象，即公眾對一個社會組織的全部看法和總體評價。而警察形象則是指社會公眾對警察的總體評價。它是民警價值觀念、職業(yè)素質(zhì)、道德修養(yǎng)、廉政意識、服務作風、辦事效率、警容風紀的綜合反映。警察形象體現(xiàn)了公安機關的精神風貌，是民警內(nèi)在精神品質(zhì)和外在行為方式的集中體現(xiàn)，包括儀表形象、紀律形象、業(yè)務形象、服務形象和知識形象等。這與公安機關的執(zhí)法公信力的內(nèi)涵一致，只有增強公安機關執(zhí)法公信力，才能逐步提升人民警察在公眾中的形象，進一步增強公安機關的執(zhí)法權威性和良好形象。

三、公安機關執(zhí)法公信力的現(xiàn)狀分析

在實踐中，雖然近年來公安部在規(guī)范警察執(zhí)法方面做了大量卓有成效的工作，比如前些年的“五條禁令”，最近公安機關的執(zhí)法規(guī)范性建設等，在一定程度上提高了公安機關的執(zhí)法公信力，但是整體來看，公安機關執(zhí)法公信力并不是十分樂觀，2008年6月28日發(fā)生在貴州省甕安縣的嚴重打砸燒群體性事件，2009年發(fā)生在云南的“躲貓貓”事件，還有近年來的一系列群體性事件等，造成了極為嚴重的后果。這在一定程度上說明，公安機關的執(zhí)法公信力還亟待提高。

(一)影響公安機關執(zhí)法公信力的主要表現(xiàn)

1．公安機關重實體、輕程序，不按規(guī)定甚至違反程序辦案，是影響公安執(zhí)法公信力的重要問題之一。在拘留、逮捕、羈押、搜查、扣押、監(jiān)聽、訊問等各種偵查活動中，不斷出現(xiàn)濫用權力的現(xiàn)象，侵犯人身權利和財產(chǎn)安全，甚至導致冤案錯案。另外，辦案程序不公開，也是公信力不高的表現(xiàn)之一。上述“躲貓貓”事件即是其典型事例。

2．公安機關不作為?！坝行蚴巧鐣P系和生活的穩(wěn)定形態(tài)，是社會正義、安全、平等和效率的基礎”，當這種秩序受到威脅后，法之價值的執(zhí)法者應當行使職權，將公民的財產(chǎn)損失降到最低。這是保障社會基本元素安定的最基本之義務。在實踐中，公安機關有的受理刑事、治安案件不認真、不全面，有的以不屬于管轄范圍為由拒絕受理案件，也不予登記移交，使群眾伸冤無門，有的對群眾報案敷衍塞責等。

3．公安執(zhí)法隨意定性。在公安執(zhí)法實踐中，有的將刑事案件立為治安案件，或?qū)⒅伟舶讣駷樾淌掳讣?，將重罪的刑案降為輕罪的刑案來辦;有的超范圍立案，辦“人情案”、“關系案”。此外，辦案中違反規(guī)定扣押、查封、凍結(jié)、沒收財產(chǎn)和責令停業(yè)整頓、吊扣證照等現(xiàn)象也比較突出。

4．權力尋租。更為嚴重的是，一些公安干警正把執(zhí)法權力當作謀取經(jīng)濟利益的稀缺資源，大搞權錢交易，權力尋租，有的領導干部甚至到了利令智昏、無法無天的地步。有著“中國第一大款警察”之稱，因貪污公款、索賄受賄、非法經(jīng)營、違法放貸、收受錢物而瘋狂斂財5800多萬元的鞍山市公安局稅偵分局原局長林福久，被遼寧省高級人民法院判處死刑［7］。發(fā)生在福建的“遠華案”和“陳凱案”，是兩個典型的巨額走私和跨國毒資“漂白”大案，案破之日，均發(fā)現(xiàn)有一批當?shù)毓哺删砣?，影響惡劣。在山西黑磚窯案件和河北唐山涉黑團伙案件中，我們都看到了個別警務人員與犯罪分子狼狽為奸的“身影”。

(二)帶來的危害

綜上，警察執(zhí)法公信力不高，會直接影響社會主義經(jīng)濟建設，影響社會秩序，進而影響社會主義和諧社會的構(gòu)建。從實踐中來看，有以下幾個方面:

第一，會嚴重損害警民關系。1995年2月通過并實施的《中華人民共和國人民警察法》第二條明確規(guī)定:“人民警察的任務是維護國家安全，維護社會治安秩序，保護公民的人身安全、人身自由和合法財產(chǎn)，保護公共財產(chǎn)，預防、制止和懲治違法犯罪活動?！比嗣窬礻犖橹褪侨嗣?，如果執(zhí)法公信力不高，就會脫離人民群眾，人民警察的職責也無從談起，其結(jié)果是損害警民關系。

第二，造成執(zhí)法困難，嚴重影響公安民警的執(zhí)法權益。警察代表國家執(zhí)行公務，是國家進行社會管理的依靠群體，但隨著社會治安形勢日益嚴峻和復雜，公安民警在執(zhí)行公務時的合法權益遭受侵害的現(xiàn)象日益突出。比如，警察經(jīng)常受到毆打、謾罵恐嚇、投訴甚至陷害等，雖然有諸多方面的原因，但是與公安機關公信力不高不無關系。

第三，損害公安機關形象，影響執(zhí)法權威性。英國著名的法學家培根說過，正義根植于信賴。公安機關的權威來自人民對公安執(zhí)法權力的信賴。以上例子說明，無論什么地方，如果執(zhí)法人員與犯罪分子“貓鼠一家親”，執(zhí)法程序不公開，那么犯罪分子必然肆無忌憚，得不到有力打擊，老百姓不但會感覺缺乏安全感，更重要的是，公民個人會感覺公安機關和一些犯罪分子共同壓迫自己，這樣的后果，會大大影響公安機關的執(zhí)法權威性。而這一切，全部是公安機關執(zhí)法公信力不高帶來的危害。

第四，危害社會主義經(jīng)濟建設。我國加入WTO后，WTO規(guī)則要求政府加快改革，轉(zhuǎn)變職能。我國加入WTO已經(jīng)五年，加入WTO涉及的政府承諾，我國政府都必須履行，政府要按照市場經(jīng)濟的規(guī)則來行使其管理職能。嚴格的WTO規(guī)則，迫使我國政府加快改革，加快職能轉(zhuǎn)變。對公安執(zhí)法工作來說，公安工作必須為經(jīng)濟建設的順利進行提供安全和穩(wěn)定的社會環(huán)境，公安機關執(zhí)法公信力不高，會損害中國政府的承諾，進而危害社會主義經(jīng)濟建設進程。

四、公安機關公信力存在問題的原因分析

(一)外在原因

1．輿論誤區(qū)。長期以來，中國警察承載了太多的社會期望與時代使命，在當今中國，在輿論和公民意識中，許多人只看到警察的義務，強調(diào)法律和紀律的約束，強調(diào)如何更好地履行職責，強調(diào)服從命令是天職，似乎警察無權益可言。一些輿論大事宣揚個別警察違法違紀的情形，而沒有看到主流，使警察處于輿論的風口浪尖之上，加上老百姓對正不壓邪的憤恨，老百姓對警察執(zhí)法越來越不信任。對政府權威的質(zhì)疑，對法律和秩序的失望等，造成群眾的不信任和某些違法犯罪分子的猖狂抵抗，增加了警察執(zhí)行公務的障礙。

2．一些不必要的警務活動帶來的負面效應。警察權的行使以國家強制力為后盾，警察強制是一種直接強制，即不需要借助其他國家機關的力量即可施加于相對人的一種特殊的強制［8］，加之警察機關本身的武裝性質(zhì)，使得警察權相對于其他機關的權力更為高效、及時、有力度，因此，各級政府往往在處理社會事務時對警察權產(chǎn)生依賴，迫使警察大量地承擔起社會職能，甚至不當?shù)爻蔀樯鐣C器的“平衡器”和“減壓閥”，如24小時的救援解困，處理困難企業(yè)改制中的各種糾紛，介入城市建設中的拆危、搬遷以及重點工程建設中利益糾紛的調(diào)處等。結(jié)果社會各個領域的矛盾都會集中到警察身上來，甚至由其他機關所為的各類違法等不光彩的事情也會被強加到警察身上來。此外，有些公安機關領導出于種種原因，會做出不利于警察的處理決定，這也會加劇社會、公民個人對警察的厭惡感。

3．社會其他原因。警車、警燈、警服等警務專用標志，不應本隨意配發(fā)，由于有關部門監(jiān)管不嚴格，一些劣質(zhì)的警用裝備甚至一些高仿的警服隨意買賣，被一些違法犯罪分子用來進行違法活動，嚴重破壞了公安機關的形象。此外，目前社會上一些行業(yè)、一些人員的制服在花色、式樣、符號等方面想方設法與警服接近，人民群眾把這些人員的個別不良現(xiàn)象，也“近似地”記在了公安機關的頭上，造成了公安機關公信力的下降。

(二)內(nèi)在原因

1．警察的執(zhí)法觀念錯位。根據(jù)我國憲法、法律規(guī)定，我國的警察職權幾乎涵蓋了公民生活的各個方面、社會生活的各個領域，涉及公民的自由、權利、財產(chǎn)的限制乃至剝奪等重大問題。在實踐中，有些公安機關領導和民警錯誤地認為警察是無所不能的，在思想觀念上以管人者自居，往往“法”從口出，在對待群眾上“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”，甚至無理刁難，嚴重損害了相對人的合法權益，使公安機關的執(zhí)法公信力下降。

2．公安機關執(zhí)法不規(guī)范。根據(jù)憲法和法律規(guī)定，公安機關執(zhí)法應當遵守程序，合法合理運用權力，執(zhí)法過程應當公開、公正。但是在實踐中，公安機關的執(zhí)法行為受經(jīng)濟利益驅(qū)動，不能認真履行職責，特別是對群眾密切關注的偷盜案件等“小案件”不能及時予以偵破。此外，個別公安機關和民警，特別是少數(shù)領導，把執(zhí)法活動作為牟取經(jīng)濟利益的工作和手段，利用行政審批、辦理證件和偵破案件之機，亂攤派、亂審批、亂罰款，隨意擴大職責權限，插手經(jīng)濟糾紛，在社會上造成了很壞的影響，這也一定程度上致使人民群眾對公安機關失去信心。

3．在公安機關內(nèi)部管理方面。一些公安機關和警種為彌補警力不足，在聘用輔警人員時沒把好人員素質(zhì)關，群眾把對其中個別素質(zhì)較低甚至有違法行為造成負面影響的人員的不良看法和印象，自覺不自覺地算到了整個公安隊伍的身上。此外，現(xiàn)實中一些公安工作大大超出了公安機關的職責范圍，有些民警不顧職責范疇隨意給群眾許愿或勉強承諾一些事情，一旦不能兌現(xiàn)，既欺騙了百姓的感情，又影響了自身的聲譽和形象。這些綜合不良現(xiàn)象是造成公安機關執(zhí)法公信力不高的內(nèi)在原因之一。

［1］黃曉芳．公信力與媒介的權威性［J］．電視研究，1999，(11)．

［2］何國平．論媒介公信力的生成與維系［J］．新聞與傳播研究，2004，(2)．

［3］張旭霞．試論政府公信力的提升途徑［J］．南京社會科學，2006，(7)．

［4］龔培興，陳洪生．政府公信力:理念、行為與效率的研究視角［J］．中共中央黨校學報，2003，(8)．

［5］吳威威．良好的公信力:責任政府的必然追求［J］．蘭州學刊，2003，(6)．

［6］尹旦萍．政府誠信的必要性研究［J］．黨政干部論壇，2004，(7)．

［7］陳光明，王炳康．中國第一大款警察［J］．半月談，2005，(1)．

［8］張盛國．論警察權的重新配置——兼與“警察權的支解與讓渡”一文作者商榷［J］．北京人民警察學院學報，2003，(4)．

責任編輯:崔海英

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1009－3192(2011)01－0012－04

2010－10－08

薛俊強，男，河南禹州人，鐵道警官高等專科學校治安系講師，主要研究方向:行政法、治安管理。