曾巧林

（南寧鐵路局企業(yè)管理和法律事務(wù)處，助理經(jīng)濟(jì)師，廣西 南寧 530001）

按照鐵道部的權(quán)威解釋：合資鐵路是指鐵道部與其它部委、地方政府、企業(yè)或其他投資機構(gòu)為了加快我國鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而共同投資建設(shè)、經(jīng)營管理的鐵路路網(wǎng)干線、重要支線和斷頭線［1］。作為鐵路改革與發(fā)展的新生事物，合資鐵路經(jīng)過近20年的蓬勃發(fā)展，已初具規(guī)模并成為我國鐵路運輸領(lǐng)域中的一支重要力量。截至2006年底，全國新建鐵路中，合資鐵路項目就已經(jīng)達(dá)到75.6%［2］。與此同時，在合資鐵路不斷發(fā)展壯大過程中，也逐步暴露出一些問題和不足。從總體上來看，投資主體的單一性是影響合資鐵路建設(shè)過程中帶有根本性的因素。因此，也是最亟待引起重視和解決的問題。

1 當(dāng)前合資鐵路投資單一性及原因

1.1 投資主體呈現(xiàn)高度單一性特點 合資鐵路的投資主體按資金來源的性質(zhì)可以簡單分為2類：一類是國有資金（包括中央和地方政府以及國有企業(yè)的投資）；另一類是非國有資金，即民營企業(yè)、民間投資機構(gòu)或個人的投資（以下簡稱“民間資本”）及外資。在實際運作中，目前絕大多數(shù)合資鐵路主要是由中央（以鐵道部為代表）和地方政府以及地方國有企業(yè)或國有獨資公司共同投資修建，極少引進(jìn)民間資本。合資鐵路往往表現(xiàn)為中央（鐵道部下屬的各鐵路局作為出資者代表）與地方政府（包括地方政府出資設(shè)立的國有企業(yè)或獨資公司）的合資，即合資鐵路仍然主要由國有資金投入建設(shè)，在投資主體上呈現(xiàn)出高度單一性的特點，而應(yīng)有的“合資性”表現(xiàn)不足，很大程度上仍然是國家鐵路。例如南寧鐵路局目前控股和參股的幾家合資公司，包括沿海鐵路股份有限公司、田德鐵路有限責(zé)任公司、貴廣鐵路有限責(zé)任公司、黎南鐵路有限責(zé)任公司、南廣鐵路有限責(zé)任公司等，全部為中央和地方政府以及地方國有企業(yè)或國有獨資公司合資興建。

1.2 投資主體呈現(xiàn)單一性的原因

1.2.1 鐵路項目建設(shè)投資巨大 鐵路項目建設(shè)投資動輒以數(shù)十億計，形成較高的進(jìn)入壁壘，往往為實力有限的民營企業(yè)難以承受。同時，以項目前期工作中行政審批制為代表的制約措施和對非國有資本進(jìn)入鐵路行業(yè)的種種限制規(guī)定，形成了對鐵路投資一定程度的行政壟斷［3］。

1.2.2利潤見效慢 合資鐵路在修建和運營過程中，在征地、貸款、稅收，運價等方面雖得到較多政策優(yōu)惠，但絕大多數(shù)合資鐵路仍無法在短時期內(nèi)收回成本。利潤見效慢和成本回收期長，在相當(dāng)程度上成為民間資本進(jìn)入鐵路投資領(lǐng)域的不利因素。

1.2.3 民間投資者承擔(dān)較大的經(jīng)營風(fēng)險 對民間投資者缺乏系統(tǒng)完善的法律和法規(guī)保障，如沒有建立起有效的合資鐵路管理機制以及資本退出機制，使民間投資者進(jìn)入鐵路行業(yè)將會承擔(dān)較大的經(jīng)營風(fēng)險。這也是造成當(dāng)前鐵路合資建設(shè)投資單一性的一個重要原因。

2 投資主體多元化的必要性

2.1 是促進(jìn)鐵路企業(yè)政企分開的需要 合資鐵路投資主體單一性，是造成合資鐵路公司政企不分的主要原因。合資鐵路若完全由中央和地方政府出資修建，進(jìn)而組建的合資鐵路公司按所有者屬性劃分，其本質(zhì)上仍然是國有企業(yè)。由此決定其不得不具有政企不分的相關(guān)特性，這與市場經(jīng)濟(jì)體制下國有企業(yè)改革的方向和目標(biāo)明顯不符合。因此，必須以促進(jìn)合資鐵路投資主體多元化推進(jìn)其政企分開，還合資鐵路（公司）以真正的自主經(jīng)營管理及決策者的市場主體地位。

2.2 是推動鐵路企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的需要 股份制和與股份制相對應(yīng)的產(chǎn)權(quán)多元化是現(xiàn)代企業(yè)制度的根基，在此基礎(chǔ)上方能衍生出相互合作、相互制約或監(jiān)督的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)。當(dāng)前合資鐵路建設(shè)投資主體及產(chǎn)權(quán)的單一性，直接決定了合資鐵路公司法人治理結(jié)構(gòu)及運作機制的非標(biāo)準(zhǔn)性。從表面上看來，合資鐵路公司按《公司法》規(guī)定建立起公司法人治理結(jié)構(gòu)及運行機制，但在實際運作過程中，這種只是國有資本間的“合作架構(gòu)”，帶來的往往不是監(jiān)督制約和高效率，尤其是在大多數(shù)合資鐵路建設(shè)由國有資本占據(jù)絕對投資主導(dǎo)地位的前提下，更容易浮于形式和缺乏效率。

2.3 是深化合資鐵路建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的需要 實踐證明，合資鐵路打破了鐵路歷來由國家出資建設(shè)的傳統(tǒng)格局，調(diào)動了中央和地方、企業(yè)單位多方建管鐵路的積極性，有效地解決了國家鐵路建設(shè)資金短缺的困難，對于加快鐵路發(fā)展速度、完善鐵路路網(wǎng)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)鐵路投融資體制改革以及推動地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展等都有著重要的現(xiàn)實意義。實現(xiàn)投資主體多元化是合資鐵路建設(shè)的本質(zhì)內(nèi)涵和應(yīng)有之義，只有建立在投資主體多元化基礎(chǔ)上的合資鐵路才具有強大的生命力，離開這個前提，合資鐵路的發(fā)展將成為無源之水和無根之木。因此，必須完善各種措施實現(xiàn)投資主體多元化，以進(jìn)一步深化合資鐵路可持續(xù)發(fā)展。

3 促進(jìn)投資主體多元化的建議

3.1 實施分類投資 在確定投資主體的具體實施過程中，可以按照合資鐵路建設(shè)項目的目標(biāo)、功能和使用范圍為基本標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)，實施分類投資，以充分調(diào)動地方政府及企業(yè)的積極性，最大限度實現(xiàn)合資鐵路資源利用的最大化。例如，以國家和地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目標(biāo)的鐵路建設(shè)項目，國家級跨省、跨路局的鐵路干線，為發(fā)展中西部地區(qū)和國防建設(shè)需要的鐵路，以國家投資為主，輔以地方政府投資；省內(nèi)干線或支線項目以地方政府投資為主，國家投資為輔，同時吸引具備條件和實力的民營資本參與；地方專用鐵路和企業(yè)專用線，由相應(yīng)地方企業(yè)（含民營企業(yè)）作為投資主體，地方政府及相關(guān)鐵路部門給予必要支持。

3.2 出臺鼓勵引入民間資本的政策或法規(guī) 與投資其它運輸行業(yè)相比，鐵路行業(yè)所固有的運輸能力大、投資利益穩(wěn)定等特點，對吸引民間資本的加入有足夠吸引力。國外鐵路建設(shè)的實踐也早已證明，將民間資本引入鐵路建設(shè)是完全可行的，但前提條件是不僅要有充足的政策支持，更需要完善的法律法規(guī)保障。目前涉及合資鐵路的相關(guān)法規(guī)大都為鐵道部頒發(fā)或下發(fā)的部門規(guī)章、內(nèi)部文件等，較少涉及合資鐵路各投資主體的權(quán)力義務(wù)范疇，而且存在一定的滯后性。從鐵道部1993年11月頒布《〈關(guān)于發(fā)展中央和地方合資建設(shè)鐵路的意見〉實施辦法》，就合資鐵路投資、建設(shè)、經(jīng)營以及有關(guān)政策等方面做出規(guī)定，直到2005年7月，鐵道部才在正式出臺的《關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)經(jīng)營的實施意見》中，提出“研究探索合資鐵路經(jīng)營機制和經(jīng)營政策，積極擴大合資建路規(guī)?！保?］。隨著鐵路發(fā)展形勢的變化，目前實行的合資鐵路相關(guān)政策法規(guī)的功效已逐步弱化，應(yīng)加緊修訂完善。國家應(yīng)把鼓勵引入民間資本投入鐵路建設(shè)作為政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的重要政策和內(nèi)容，進(jìn)一步放寬鐵路建設(shè)經(jīng)營的準(zhǔn)入限制，制定鐵路產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入政策，并結(jié)合立法手段，建立或完善民營企業(yè)投資鐵路建設(shè)的準(zhǔn)入和退出機制，規(guī)范相關(guān)權(quán)利義務(wù)，為民營企業(yè)投資鐵路建設(shè)提供政策支持和法律保障。

3.3 完善合資鐵路經(jīng)營管理體制 合資鐵路的經(jīng)營管理目前存在的主要問題，是產(chǎn)權(quán)管理體制不健全，資產(chǎn)經(jīng)營和監(jiān)管責(zé)任沒有很好地落實［5］。合資鐵路作為國家鐵路網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分，從系統(tǒng)化、專業(yè)化以及行業(yè)管理角度出發(fā)，必然和現(xiàn)有國有鐵路發(fā)生聯(lián)系。事實上，目前絕大多數(shù)合資鐵路是采取委托運營的方式委托鐵路局代管，并接受后者的行業(yè)管理。這就出現(xiàn)鐵路局既是合資鐵路的投資者又是管理者，而且還是合作者的所謂“一家獨大”局面，其他投資主體在這種形式下往往失去了話語權(quán)。這種管理體制顯然不利于其他類型資本尤其是不具備行政權(quán)利和專業(yè)優(yōu)勢的民營資本進(jìn)入鐵路建設(shè)領(lǐng)域，對其投資積極性也是一種抑制。因此，必須盡快出臺相關(guān)政策法規(guī)完善合資鐵路經(jīng)營管理體制，理順各類投資主體與鐵路局的管理及合作關(guān)系，建立起產(chǎn)權(quán)清晰、責(zé)權(quán)明確的合資鐵路運營機制，為合資鐵路健康有序發(fā)展掃除體制障礙。

3.4 發(fā)揮國家政策性財稅和金融扶持的作用 以政策性財稅和金融扶持作用，增加對合資鐵路建設(shè)的資金投入和信貸投資比重，既是中國擴大鐵路建設(shè)資金來源的重要渠道，又能吸引各投資主體積極參與合資鐵路的建設(shè)和經(jīng)營。國家應(yīng)加大對合資鐵路實行所得稅優(yōu)惠政策的力度以減輕稅賦；在技術(shù)引進(jìn)等有關(guān)環(huán)節(jié)，給予稅收優(yōu)惠政策支持；在政策性金融扶持方面，加大對合資鐵路的金融支持，提供更多的政策性貸款，注重優(yōu)先安排積極引導(dǎo)國內(nèi)外金融機構(gòu)對合資鐵路建設(shè)的貸款；支持合資鐵路債務(wù)重組，減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)；優(yōu)先安排合資鐵路（公司）發(fā)行企業(yè)債券和上市融資。總之，通過各種政策性財稅金融措施，為各類投資主體尤其是民間資本和外資進(jìn)入合資鐵路創(chuàng)造良好投資環(huán)境。

3.5 合理有效利用外資 在原國家計委和鐵道部出臺的《〈關(guān)于發(fā)展中央和地方合資建設(shè)鐵路的意見〉實施辦法》中，明確指出要積極鼓勵利用外資建設(shè)鐵路。但目前合資鐵路在吸引利用外資方面還尚未進(jìn)入實質(zhì)階段。為擴大合資鐵路建設(shè)的融資渠道，國家應(yīng)盡早出臺有關(guān)政策文件和實施辦法，明確國外投資者的投資資質(zhì)、投資方向和范圍以及有關(guān)優(yōu)惠政策和規(guī)定，同時注重以多種渠道或方式實現(xiàn)利用外資的多樣化，減少匯率風(fēng)險。鑒于鐵路行業(yè)事關(guān)國計民生和國防建設(shè)，中外合資鐵路建設(shè)可通過分階段分區(qū)域試點，待運作成熟后再逐步推廣實施。

4 結(jié)束語

通過上述分析可以看出，無論從合資鐵路的現(xiàn)實發(fā)展來看，還是站在推進(jìn)鐵路管理體制改革的更高層面，實現(xiàn)投資主體多元化都是今后促進(jìn)鐵路事業(yè)又好又快發(fā)展所必須應(yīng)對的課題，具有重要的理論和現(xiàn)實意義。但是，實現(xiàn)合資鐵路投資主體多元化是一項系統(tǒng)工程，具有長期性和復(fù)雜性的特點，應(yīng)該采取多種措施，多管齊下，同時結(jié)合鐵路發(fā)展實際，有步驟分緩急加以推進(jìn)。相應(yīng)對合資鐵路投資主體多元化的理論研究探討也有待進(jìn)一步深化。

［1］鐵道部.合資鐵路管理辦法（試行）（鐵計［1996］55號）［Z］.1996.

［2］2006年鐵道統(tǒng)計公報［EB］.中國鐵路工人網(wǎng)，2007-4-22.

［3］郭濤.我國合資鐵路資產(chǎn)管理及資本結(jié)構(gòu)研究［C］.中國優(yōu)秀碩士學(xué)位論文全文數(shù)據(jù)庫，中國知網(wǎng)，2004.

［4］鐵道部.關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)經(jīng)營的實施意見（鐵政法［2005］123號）［Z］.2005.

［5］熊燕斌，熊國全.加快合資鐵路發(fā)展的幾點思考［J］.企業(yè)經(jīng)濟(jì)，2007（8）：73—75.