□ 劉海權(quán)

農(nóng)田里刮起種樹風(fēng)……

□ 劉海權(quán)

案 情

2010年12月12日，協(xié)管員向某縣國土資源局反映，該村幾戶村民在自家承包的責(zé)任田內(nèi)挖坑栽樹，且此風(fēng)有蔓延之勢。經(jīng)查，現(xiàn)場是一塊由省級公路主干道和沙河圍成的三角區(qū)域，面積約40畝，兩側(cè)公路百米范圍內(nèi)為一般耕地，其余為基本農(nóng)田?？拷返牡乩镆呀?jīng)密密麻麻栽滿了一指粗的果樹苗，平均一米來高。這些樹苗一看就是倉促之間栽植的，正常的樹苗栽植株距和行距都要在2米開外，這些樹苗的株距和行距卻不到20厘米。遠(yuǎn)離公路的地里，幾個村民正在挖樹坑。

調(diào)查人員告知挖坑的村民：“這是基本農(nóng)田，種樹是禁止的?！贝迕裾f：“我們也不想栽樹?？赡銈兛?，這巴掌大一塊地，路邊的人都種上樹了，將來勢必影響作物生長和耕作，我們這地還能好好種嗎？我們向村委會反映，他們說管不了。只要能讓他們拔了，我們就不栽。”問及栽樹的村民，他們理直氣壯地說：“這是一般耕地，可以種樹。再說了，我們這是苗圃，也不會影響別人種莊稼的。”一位知情村民悄悄告訴調(diào)查人員:“前幾天有人在這里進(jìn)行測繪，引起了村民的注意。后來就有傳言，稱這里的地將被征收，土地一旦被征收，地里的植物就會得到相應(yīng)的補(bǔ)償。栽得越多，獲賠就越多?！?/p>

評 析

本案是一起由村民臆猜征地引發(fā)的突擊栽樹行為，情況比較復(fù)雜。該如何處理，縣國土資源局在討論中形成兩種意見。

一種意見認(rèn)為，《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第十七條規(guī)定，禁止任何單位和個人占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。第三十三條又規(guī)定了具體罰則，對違反規(guī)定，占用基本農(nóng)田建窯、建房、建墳、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者從事其他活動破壞基本農(nóng)田，毀壞種植條件的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令改正或者治理，恢復(fù)原種植條件，處占用基本農(nóng)田的耕地開墾費(fèi)1倍以上2倍以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。因此，在基本農(nóng)田栽樹的行為可以認(rèn)定為從事其他活動破壞基本農(nóng)田，毀壞種植條件。但本案中，處于基本農(nóng)田范圍之內(nèi)的農(nóng)戶剛剛開始挖坑，違法情節(jié)輕微，如能主動終止違法行為，恢復(fù)土地原狀，可免予行政處罰。對于在一般耕地內(nèi)栽樹的農(nóng)戶，法律無明文禁止性規(guī)定，國土部門處理于法無據(jù)。但相鄰地塊農(nóng)戶的訴求也應(yīng)重視，可協(xié)調(diào)地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)成該村村委會進(jìn)行制止。

另一種意見認(rèn)為，在一般耕地內(nèi)栽樹，法律法規(guī)無禁止性條款；對在基本農(nóng)田栽樹的行為，雖然有禁止性條款，但此類行為是否屬于破壞耕地、毀壞種植條件的行為，法律法規(guī)沒有明確規(guī)定，適用《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第三十三條實(shí)施行政處罰顯然牽強(qiáng)。因此，國土部門可采取的手段主要包括加強(qiáng)宣傳教育，但對耕地內(nèi)栽樹的行為最終還要靠地方政府和村委會解決問題。另外，受影響的相鄰地塊的農(nóng)戶也可以侵權(quán)為由向法院提起民事訴訟。

筆者同意第二種觀點(diǎn)。在一般耕地上種果樹、造林等行為屬農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整范疇，國土部門不宜直接處理。

根據(jù)1987年農(nóng)牧漁業(yè)部、國家土地管理局《關(guān)于在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中嚴(yán)格控制占用耕地的聯(lián)合通知》的規(guī)定，農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整應(yīng)有計劃地進(jìn)行。嚴(yán)禁私自在承包的耕地中挖魚塘、種果樹、造林等。要嚴(yán)格控制占用耕地，要堅持林果上山、魚塘下灘的方針。山區(qū)、半山區(qū)和丘陵地帶林果要向山上發(fā)展，平原區(qū)栽果、造林要選在路邊、田埂、渠壩、荒灘、村頭、宅院等閑散的地方，實(shí)行林糧間作的，要保護(hù)糧食的持續(xù)增長；新開挖魚塘要選擇澇洼地、河灘、鹽堿地和海涂等不適宜耕種的地方。因此，凡屬于有計劃地進(jìn)行農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整的挖魚塘、栽果樹和營造速生豐產(chǎn)林等占用耕地的，應(yīng)當(dāng)辦理報批手續(xù)，經(jīng)批準(zhǔn)后按批準(zhǔn)計劃進(jìn)行，即鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地計劃需經(jīng)縣農(nóng)業(yè)部門和土地管理部門審批，縣農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地計劃，由行署或市的農(nóng)業(yè)、土地管理部門審批。省、自治區(qū)、直轄市每年農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地要編制計劃。

因此，在耕地上種樹的行為，仍屬農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，不宜將其認(rèn)定為“破壞種植條件”的行為。但因其違反了《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)，國土部門可與發(fā)包方村委會協(xié)調(diào)，由村委會根據(jù)承包合同的約定追究承包人的違約責(zé)任，或由村委會以土地所有權(quán)人的身份，行使排除妨礙和損害賠償請求權(quán)。如果因種樹而產(chǎn)生了遮光、土肥流失等問題，影響了相鄰?fù)恋厣限r(nóng)作物的正常成長，相鄰的農(nóng)戶也可起訴要求排除妨礙。

另外，對于在基本農(nóng)田里種樹等土地管理法律法規(guī)明確禁止但未直接規(guī)定相應(yīng)法律責(zé)任的行為，國土部門可向行為人下發(fā)《責(zé)令履行法定義務(wù)通知書》，告知其違反了《土地管理法》第三十六條規(guī)定的法定義務(wù)，要求其自覺履行法定義務(wù)。

（作者單位：修武縣國土資源局）