□ 劉海權(quán)

農(nóng)田里刮起種樹(shù)風(fēng)……

□ 劉海權(quán)

案 情

2010年12月12日，協(xié)管員向某縣國(guó)土資源局反映，該村幾戶村民在自家承包的責(zé)任田內(nèi)挖坑栽樹(shù)，且此風(fēng)有蔓延之勢(shì)。經(jīng)查，現(xiàn)場(chǎng)是一塊由省級(jí)公路主干道和沙河圍成的三角區(qū)域，面積約40畝，兩側(cè)公路百米范圍內(nèi)為一般耕地，其余為基本農(nóng)田?？拷返牡乩镆呀?jīng)密密麻麻栽滿了一指粗的果樹(shù)苗，平均一米來(lái)高。這些樹(shù)苗一看就是倉(cāng)促之間栽植的，正常的樹(shù)苗栽植株距和行距都要在2米開(kāi)外，這些樹(shù)苗的株距和行距卻不到20厘米。遠(yuǎn)離公路的地里，幾個(gè)村民正在挖樹(shù)坑。

調(diào)查人員告知挖坑的村民：“這是基本農(nóng)田，種樹(shù)是禁止的。”村民說(shuō)：“我們也不想栽樹(shù)?？赡銈兛?，這巴掌大一塊地，路邊的人都種上樹(shù)了，將來(lái)勢(shì)必影響作物生長(zhǎng)和耕作，我們這地還能好好種嗎？我們向村委會(huì)反映，他們說(shuō)管不了。只要能讓他們拔了，我們就不栽?！眴?wèn)及栽樹(shù)的村民，他們理直氣壯地說(shuō)：“這是一般耕地，可以種樹(shù)。再說(shuō)了，我們這是苗圃，也不會(huì)影響別人種莊稼的?！币晃恢榇迕袂那母嬖V調(diào)查人員:“前幾天有人在這里進(jìn)行測(cè)繪，引起了村民的注意。后來(lái)就有傳言，稱(chēng)這里的地將被征收，土地一旦被征收，地里的植物就會(huì)得到相應(yīng)的補(bǔ)償。栽得越多，獲賠就越多?！?/p>

評(píng) 析

本案是一起由村民臆猜征地引發(fā)的突擊栽樹(shù)行為，情況比較復(fù)雜。該如何處理，縣國(guó)土資源局在討論中形成兩種意見(jiàn)。

一種意見(jiàn)認(rèn)為，《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第十七條規(guī)定，禁止任何單位和個(gè)人占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚(yú)。第三十三條又規(guī)定了具體罰則，對(duì)違反規(guī)定，占用基本農(nóng)田建窯、建房、建墳、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者從事其他活動(dòng)破壞基本農(nóng)田，毀壞種植條件的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)責(zé)令改正或者治理，恢復(fù)原種植條件，處占用基本農(nóng)田的耕地開(kāi)墾費(fèi)1倍以上2倍以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。因此，在基本農(nóng)田栽樹(shù)的行為可以認(rèn)定為從事其他活動(dòng)破壞基本農(nóng)田，毀壞種植條件。但本案中，處于基本農(nóng)田范圍之內(nèi)的農(nóng)戶剛剛開(kāi)始挖坑，違法情節(jié)輕微，如能主動(dòng)終止違法行為，恢復(fù)土地原狀，可免予行政處罰。對(duì)于在一般耕地內(nèi)栽樹(shù)的農(nóng)戶，法律無(wú)明文禁止性規(guī)定，國(guó)土部門(mén)處理于法無(wú)據(jù)。但相鄰地塊農(nóng)戶的訴求也應(yīng)重視，可協(xié)調(diào)地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)成該村村委會(huì)進(jìn)行制止。

另一種意見(jiàn)認(rèn)為，在一般耕地內(nèi)栽樹(shù)，法律法規(guī)無(wú)禁止性條款；對(duì)在基本農(nóng)田栽樹(shù)的行為，雖然有禁止性條款，但此類(lèi)行為是否屬于破壞耕地、毀壞種植條件的行為，法律法規(guī)沒(méi)有明確規(guī)定，適用《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第三十三條實(shí)施行政處罰顯然牽強(qiáng)。因此，國(guó)土部門(mén)可采取的手段主要包括加強(qiáng)宣傳教育，但對(duì)耕地內(nèi)栽樹(shù)的行為最終還要靠地方政府和村委會(huì)解決問(wèn)題。另外，受影響的相鄰地塊的農(nóng)戶也可以侵權(quán)為由向法院提起民事訴訟。

筆者同意第二種觀點(diǎn)。在一般耕地上種果樹(shù)、造林等行為屬農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整范疇，國(guó)土部門(mén)不宜直接處理。

根據(jù)1987年農(nóng)牧漁業(yè)部、國(guó)家土地管理局《關(guān)于在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中嚴(yán)格控制占用耕地的聯(lián)合通知》的規(guī)定，農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整應(yīng)有計(jì)劃地進(jìn)行。嚴(yán)禁私自在承包的耕地中挖魚(yú)塘、種果樹(shù)、造林等。要嚴(yán)格控制占用耕地，要堅(jiān)持林果上山、魚(yú)塘下灘的方針。山區(qū)、半山區(qū)和丘陵地帶林果要向山上發(fā)展，平原區(qū)栽果、造林要選在路邊、田埂、渠壩、荒灘、村頭、宅院等閑散的地方，實(shí)行林糧間作的，要保護(hù)糧食的持續(xù)增長(zhǎng)；新開(kāi)挖魚(yú)塘要選擇澇洼地、河灘、鹽堿地和海涂等不適宜耕種的地方。因此，凡屬于有計(jì)劃地進(jìn)行農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整的挖魚(yú)塘、栽果樹(shù)和營(yíng)造速生豐產(chǎn)林等占用耕地的，應(yīng)當(dāng)辦理報(bào)批手續(xù)，經(jīng)批準(zhǔn)后按批準(zhǔn)計(jì)劃進(jìn)行，即鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地計(jì)劃需經(jīng)縣農(nóng)業(yè)部門(mén)和土地管理部門(mén)審批，縣農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地計(jì)劃，由行署或市的農(nóng)業(yè)、土地管理部門(mén)審批。省、自治區(qū)、直轄市每年農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地要編制計(jì)劃。

因此，在耕地上種樹(shù)的行為，仍屬農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，不宜將其認(rèn)定為“破壞種植條件”的行為。但因其違反了《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)，國(guó)土部門(mén)可與發(fā)包方村委會(huì)協(xié)調(diào)，由村委會(huì)根據(jù)承包合同的約定追究承包人的違約責(zé)任，或由村委會(huì)以土地所有權(quán)人的身份，行使排除妨礙和損害賠償請(qǐng)求權(quán)。如果因種樹(shù)而產(chǎn)生了遮光、土肥流失等問(wèn)題，影響了相鄰?fù)恋厣限r(nóng)作物的正常成長(zhǎng)，相鄰的農(nóng)戶也可起訴要求排除妨礙。

另外，對(duì)于在基本農(nóng)田里種樹(shù)等土地管理法律法規(guī)明確禁止但未直接規(guī)定相應(yīng)法律責(zé)任的行為，國(guó)土部門(mén)可向行為人下發(fā)《責(zé)令履行法定義務(wù)通知書(shū)》，告知其違反了《土地管理法》第三十六條規(guī)定的法定義務(wù)，要求其自覺(jué)履行法定義務(wù)。

（作者單位：修武縣國(guó)土資源局）