◎ 郝堅峰

云南省社會救助現(xiàn)狀分析與對策建議

◎ 郝堅峰

近年來，云南省委、省政府高度重視社會救助工作，把其作為改善民生和促進經(jīng)濟社會科學發(fā)展的重要工作來抓，制度建設日趨完善，救助范圍逐步擴大，救助水平不斷提高，操作管理更加規(guī)范，政策落實及時到位。城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助等多項工作得到了長足發(fā)展，有效保障了全省貧困人口的基本生活。但由于全省經(jīng)濟社會發(fā)展屬欠發(fā)達，貧困面大，社會救助工作還面臨著一些困難和問題，許多工作尚需進一步加強。

一、現(xiàn)狀與發(fā)展

（一）救助制度普遍建立

——城鄉(xiāng)最低生活保障制度。云南省1998年建立城市居民最低生活保障制度，2007年建立農(nóng)村最低生活保障制度，對家庭人均收入低于當?shù)爻青l(xiāng)低保標準的困難群眾按照補差的方式實施救助，保障了他們的基本生活。城鄉(xiāng)低保制度的建立，提高了社會救助工作的整體水平，把社會救助工作引向法制化、規(guī)范化、制度化的軌道，是社會救助體系的核心與基礎制度。目前，全省城鄉(xiāng)低保制度基本完善、操作日益規(guī)范、社會效果明顯。

——農(nóng)村五保供養(yǎng)制度。五保供養(yǎng)是一項傳統(tǒng)的社會救助制度，2006年，云南省認真落實農(nóng)村稅費改革以后的農(nóng)村五保供養(yǎng)工作政策，對符合條件的農(nóng)村五保對象由村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌資金供養(yǎng)全部改為由政府財政供養(yǎng)，由政府對無勞動能力、無生活來源、無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的老年、殘疾和未滿16周歲的村民，在吃、穿、住、醫(yī)、葬（兒童保教）方面給予生活照顧和物質(zhì)幫助。同時，加強農(nóng)村五保供養(yǎng)服務機構(gòu)建設，建成了一批設施齊全、功能完善的農(nóng)村五供養(yǎng)服務機構(gòu)，有效改善了集中供養(yǎng)農(nóng)村五保供養(yǎng)對象的生活條件。

——城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度。在各地試點的基礎上，2008年，云南省全面建立了城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度。一方面，資助城市低保對象參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險，資助農(nóng)村低保、五保對象以及邊境地區(qū)以行政村為單位的村民參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療，為其繳納個人應付參保參合費用；另一方面，對患病的救助對象實施住院救助和門診救助，對經(jīng)醫(yī)療保險補償后的個人自付費用按規(guī)定進行補助。在全省全面推行“一站式”即時結(jié)算服務管理模式，城鄉(xiāng)醫(yī)療救助在方便群眾、提高救助水平和救助效率方面邁出了重要的一步。

——城鄉(xiāng)臨時救助制度。云南省從2008年起進一步健全和完善了城鄉(xiāng)臨時救助制度，對城鄉(xiāng)貧困群眾臨時性、突發(fā)性生活困難進行救助，發(fā)揮了兜底保障的作用，取得了明顯成效。

（二）救助管理逐步規(guī)范

近年來，各級民政部門不斷加強社會救助各項制度的規(guī)范管理。2009年《云南省民政廳關(guān)于切實加強社會救助管理工作的通知》下發(fā)后，各地進一步加強了社會救助工作的規(guī)范化管理。制度建設方面，省級先后出臺了《云南省城市居民最低生活保障辦法》、《云南省農(nóng)村五保供養(yǎng)實施辦法》，下發(fā)了《云南省關(guān)于全面建立和實施農(nóng)村最低生活保障制度的通知》、《云南省民政廳 云南省勞動和社會保障廳 云南省衛(wèi)生廳 云南省財政廳關(guān)于印發(fā)云南省進一步完善城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的通知》、《云南省民政廳關(guān)于全面推行城鄉(xiāng)醫(yī)療救助一站式即時結(jié)算服務管理模式有關(guān)事宜的通知》等文件，對各地社會救助工作進行指導和規(guī)范。操作程序方面，牢牢抓住科學制定標準，嚴格履行程序這兩個規(guī)范管理的核心，堅持按標施保、動態(tài)管理、分類施保的工作原則，同時，切實加強監(jiān)督檢查，保證各項社會救助政策準確落實到位。通過規(guī)范化管理，云南省社會救助工作基本實現(xiàn)了確保困難群眾基本生活和確保政策執(zhí)行公開、公平、公正這兩個核心目標。

（三）救助設施明顯改善

近年來，云南省不斷加大農(nóng)村敬老院建設力度。2006—2010年，省級共投入資金36375萬元，資助254所農(nóng)村敬老院建設項目，其中根據(jù)“興邊富民”計劃安排，省級投入資金10080萬元，資助了107所邊境地區(qū)農(nóng)村敬老院建設項目。目前，縣級中心敬老院布局基本完成，107所邊境地區(qū)敬老院省級建設補助資金全部到位。全省共有農(nóng)村敬老院659所，床位3萬張，集中供養(yǎng)28700人，全省集中供養(yǎng)率達到13%。省級下發(fā)了《云南省加強農(nóng)村敬老院建設實施意見》（云民保［2009］24號）和《關(guān)于開展創(chuàng)建農(nóng)村星級敬老院活動的通知》（云民保［2009］8號）等一系列文件，并從2010年起開展了農(nóng)村星級敬老院創(chuàng)建活動，促進了全省農(nóng)村敬老院建設管理標準化和規(guī)范化，推動了農(nóng)村敬老院建設管理和農(nóng)村五保供養(yǎng)工作持續(xù)健康發(fā)展。

（四）困難群眾生活基本得到解決

——生活救助方面。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活水平的提高，云南省不斷提高社會救助水平，及時將符合條件的困難群眾納入救助范圍，有效地保障了他們的基本生活。截止2010年12月，全省有城市低保對象92萬人，平均保障標準200元/月，月人均補助水平162元，2010年總支出達173374萬元；有農(nóng)村低保對象378萬人，平均保障標準956元/年，月人均補助水平70元，2010年全年總支出298808萬元；有農(nóng)村五保對象22.1萬人，省級對五保對象按每人每月80元的標準進行補助，全省農(nóng)村五保集中供養(yǎng)平均標準為249元/月，分散供養(yǎng)平均標準為117元/月。

——醫(yī)療救助方面。隨著工作的深入逐步取消了病種限制、取消了起付線、提高了救助比例和救助封頂線，切實提高了醫(yī)療救助實效。2010年，全省支出73392.27萬元，資助104萬城市困難群眾參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險，資助476萬農(nóng)村困難群眾參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療；對62萬人次的城鄉(xiāng)困難群眾實施住院和門診救助。

——臨時救助方面。2008年以來，省級每年都安排相應資金，用于資助各地開展城鄉(xiāng)臨時救助工作。2010年，省級投入臨時救助資金27000萬元，救助了城鄉(xiāng)困難群眾57.3萬人次。另外，省級還多渠道籌措資金，在旱災期間為受旱災影響的臨時生活困難的城鄉(xiāng)群眾發(fā)放生活補助；根據(jù)物價上漲影響社會救助對象基本生活的情況，對城鄉(xiāng)困難群眾發(fā)放了價格臨時補助。這些臨時救助措施，較好地緩解了城鄉(xiāng)困難群眾臨時生活困難，幫助他們度過難關(guān)。

二、困難與問題

（一）政策上沒有建立低保標準自然增長的長效機制。通過各級的不懈努力，低保工作的投入逐年增加，但在政策上還沒有建立起低保標準自然增長的長效機制。低保標準什么時候調(diào)整，怎樣調(diào)整，目前還缺乏科學的可操作性的規(guī)定，導致低保標準調(diào)整隨意性大，特別是在應對物價上漲等問題時應對能力不足，難以確保低保對象實際生活水平不因物價上漲等影響而降低。

（二）管理上沒有健全低保家庭收入的核查機制。近年來，各級不斷加強對低保家庭收入的核查工作，取得了初步成效，但在家庭收入日趨多元化的情況下，社會信用體系還不健全，一些申請對象或低保對象家庭成員刻意隱瞞收入和財產(chǎn)情況、出具虛假證明、工作經(jīng)費緊張、核定隱性收入缺乏法律授權(quán)等都成為影響準確核查家庭收入的難題。由于家庭收入難以核定，導致不該保的享受低保、該退出低保的又未及時退出的現(xiàn)象發(fā)生。同時，由于低保對象的身份一旦確定，除享受低保差額補助外，還可享受其他專項社會救助制度等多項優(yōu)惠政策待遇，一些申請對象想方設法進入低保范圍，導致新的不公平。為此，健全低保家庭收入的核查機制迫在眉睫。

（三）財政供給上地方投入不足。隨著社會救助工作的快速發(fā)展，全省社會救助資金投入大幅度增長，特別是中央和省級資金投入增長較快，但州縣兩級資金投入增長較慢，有的甚至沒有增長。如，2007—2010年農(nóng)村低保資金?。ê醒搿⑹杉壻Y金）、地（含州、縣兩級資金）投入比例分別為：66.8∶33.2，76.3∶23.7，88.7∶11.3，90.6∶9.4。從以上數(shù)據(jù)可看出，地方財政投入比例逐年大幅下降，資金投入不足。

（四）服務上機構(gòu)缺失、人員嚴重不足。低保工作重心在基層，大量的基礎性工作都需通過基層民政來落實，僅2010年全省共投入各類社會救助資金近63億元，這些資金都需要通過縣鄉(xiāng)兩級發(fā)放到低保對象手中。目前全省城鄉(xiāng)社會救助對象已達470多萬人，而絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）只有1～2名民政助理員，除擔負所需基層辦理的民政業(yè)務以外，往往還承擔殘疾人工作、老齡工作和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府中心工作等許多業(yè)務，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)連專職民政助理員都沒有，難以承擔繁重的工作任務，不僅影響了低保制度在基層的落實，也不符合財務管理的規(guī)定，不利于低保資金的安全使用。

三、對策與建議

（一）建立低保標準自然增長機制。各地應建立與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和物價上漲水平相適應的城鄉(xiāng)低保標準、農(nóng)村五保供養(yǎng)標準的自然增長機制。城鄉(xiāng)低保標準應按高于城鄉(xiāng)居民人均消費支出增長幅度的標準適時提高，以實現(xiàn)“縮小居民收入差距”的目標，確保城鄉(xiāng)困難群眾在保障基本生活的基礎上共享改革發(fā)展成果。

（二）建立家庭財產(chǎn)收入核查機制。一是要建立家庭收入、財產(chǎn)申報制度。申報是低保申請人基于誠信原則向低保工作機構(gòu)報告其家庭財產(chǎn)和收入情況的一種形式，具有法律效力。通過建立家庭收入、財產(chǎn)申報制度，并加大宣傳力度，使廣大群眾明白以不誠實的方式申報其家庭收入及財產(chǎn)時，需要承擔相應的法律責任，并有可能受到法律制裁，以此樹立低保申請人的誠信觀念，增強法律意識。二是要將財產(chǎn)與收入作為能否享受低保的兩個必要條件。因為僅僅以收入確定能否納入低保是片面的，如一個擁有上百萬財產(chǎn)的人，在一個統(tǒng)計同期內(nèi)也許收入較少，但讓其享受低保顯然是不合適的。三是建立居民家庭收入核對系統(tǒng)，科學設定家庭收入計算標準及方法，并及時更新相關(guān)信息，提高救助對象識別準確率。

（三）建立財政供給機制。各地要加大財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，科學預算社會救助工作支出，切實保障對社會救助經(jīng)費的投入，確保廣大貧困群眾的收入增長和經(jīng)濟發(fā)展同步。在此基礎上，積極挖掘和整合社會救助資源，充分發(fā)揮福利彩票、慈善捐助及社會各界的作用，廣泛動員社會力量積極參與社會救助，逐步建立起“各級財政投入為主，社會籌集為輔”的社會救助籌資機制。

（四）建立管理服務機制。一是要健全完善社會救助工作管理和服務網(wǎng)絡，在縣級建立社會救助服務中心，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立社會救助服務站，在村設置社會救助監(jiān)督員，根據(jù)救助對象戶數(shù)和工作任務量配備工作人員，自上而下形成職責明確的管理體系。二是要加強對各級社會救助工作人員的教育、培訓和管理，不斷提高社會救助工作者的專業(yè)素質(zhì)和工作能力。三是要加大城鄉(xiāng)社會救助工作的監(jiān)察力度，堅持公開、公平、公正的原則，建立健全相應的監(jiān)督檢查管理機制，依法對社會救助工作進行行政和社會監(jiān)督。四是全面建立社會救助信息系統(tǒng)。在現(xiàn)有社會救助信息系統(tǒng)基礎上，建成省、州（市）、縣（市）區(qū)、街道（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）五級連通的城鄉(xiāng)社會救助信息系統(tǒng)網(wǎng)絡，并實現(xiàn)全省聯(lián)網(wǎng)服務。建立醫(yī)療救助一站式即時結(jié)算信息管理系統(tǒng)，進一步規(guī)范城鄉(xiāng)醫(yī)療救助，有效解決醫(yī)療救助在簡化程序、控制費用、經(jīng)費結(jié)算、監(jiān)督管理等方面的問題，從而不斷提高社會救助管理服務水平。

（作者系云南省民政廳副廳長）