聶飛

(洛陽師范學(xué)院管理科學(xué)系 河南 洛陽 471022)

一、社會資本的內(nèi)涵

社會資本形成于20世紀(jì)90年代后期，國外許多學(xué)者都試圖從各自的領(lǐng)域和研究對象出發(fā)對其做出明確的界定:法國學(xué)者布迪厄最早提出“社會資本”概念，他將社會資本界定為“實(shí)體資源”與“潛在資源”的總和。1988年，美國社會學(xué)家科爾曼將“社會結(jié)構(gòu)”、“社會關(guān)系”、“信任”、“規(guī)范”等概念融入，擴(kuò)大了社會資本理論建構(gòu)。1993年，美國學(xué)者帕特南開始運(yùn)用社會資本的概念，探討市民社會與民主行政運(yùn)作的關(guān)系，將社會資本界定為:社會資本是指社會組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及參與網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過促進(jìn)合作來提高社會效率。

社會資本有與“第一生產(chǎn)力”之稱的“科學(xué)技術(shù)”相似的特征，它一經(jīng)滲透到政治秩序的各內(nèi)在結(jié)構(gòu)要素中去，也必然能推動政治的有序運(yùn)行。社會資本的最重要影響力是在社會和政治生活方面。帕特南從宏觀層面定義了社會資本，即為特定結(jié)構(gòu)內(nèi)的行動者提供便利的資源——信任、社會規(guī)范和參與網(wǎng)絡(luò)，它們代表著市民社會所必需的一種資源類型集合體，將這三要素作為關(guān)鍵性測量指標(biāo)來解析社會資本，可以幫助我們把握民主政治和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的健康程度，解析我國社會發(fā)展中出現(xiàn)的諸多問題，對于促進(jìn)個人、組織之間的生產(chǎn)和合作，乃至整個社會的進(jìn)步和繁榮都具有積極的意義。

二、服務(wù)型政府的內(nèi)涵

政府的實(shí)質(zhì)是一種為公民和社會共同利益服務(wù)的組織。服務(wù)型政府是政府的性質(zhì)的重新定位，是政府以“公民本位”的全方位革新，是政府與社會關(guān)系模式的重新構(gòu)造，將原來的政府單中心治理結(jié)構(gòu)變?yōu)檎⑸鐣?、市場的多中心互動的服?wù)架構(gòu)體系，其核心力量是公眾。

張康之教授在1998年第一次明確提出并闡述了“服務(wù)行政模式”，并于2000年第一次提出了“服務(wù)型政府”的概念，“服務(wù)型的政府也就是為人民服務(wù)的政府，用政治學(xué)的語言表述是為社會服務(wù)，用專業(yè)的行政學(xué)語言表述就是為公眾服務(wù)，服務(wù)是一種基本理念和價值追求，政府定位于服務(wù)者的角色上，把為社會、為公眾服務(wù)作為政府存在、運(yùn)行和發(fā)展的基本宗旨?！?004年，溫家寶總理在參加全國人大陜西組的討論時從中央政府的角度提出了建設(shè)服務(wù)型政府的任務(wù)，2005年的政府工作報告中專門提出了建設(shè)公共服務(wù)型政府的任務(wù)，成為我國行政體制改革的目標(biāo)選擇。服務(wù)型政府就是為人民服務(wù)的政府，它是在社會本位和公民本位理念指導(dǎo)下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的，以為人民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)責(zé)任的法治政府。服務(wù)型政府具有以下幾個鮮明特征:

第一，民本性。這是服務(wù)型政府與其它政府模式最根本的區(qū)別?！懊癖尽本褪钦男姓顒右詫?shí)現(xiàn)最廣大人民的根本利益為出發(fā)點(diǎn)，政府將自己定位于服務(wù)者的角色，以公眾的利益和需要為其行動導(dǎo)向，政府及其工作人員必須以為人民服務(wù)、滿足人民需求為己任，全面彰顯政府以解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題為己任的理念，真正做到“想人民所想，急人民所急”。

第二，民主性。政府服務(wù)的對象是公民，只有在公民參政的過程中，政府才能了解公民需要什么，要求政府提供何種服務(wù)，以及如何有效提供這種服務(wù)。只有人民群眾參與政府管理，讓公民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等滲透到行政權(quán)力行使的始終，才能彰顯其服務(wù)性本質(zhì)，才能有效抑制行政腐敗，最終才能維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民群眾的根本利益。

第三，法治性。服務(wù)型政府是法治政府，依法行政是現(xiàn)代政府的顯著特征，是建立合理的政府與企業(yè)、政府與社會、政府與市場、政府與公民關(guān)系的前提。法治之下的政府在權(quán)力、職能、規(guī)模上皆受法律的明文約束，政府應(yīng)該提供哪些服務(wù)、怎樣服務(wù)，這取決于法律、法規(guī)的授權(quán);同時政府行使權(quán)力的過程還必須嚴(yán)格遵循法定程序，按照公平、公正、公開的原則，提供規(guī)范化、高效率的服務(wù)，這也是服務(wù)型政府的重要特征。

第四，有限性。政府的權(quán)力應(yīng)該只是為公眾提供服務(wù)的手段，權(quán)力行使的范圍只能由提供服務(wù)需要的內(nèi)容來確定，政府應(yīng)該只做其它組織和個人“不能做”和“做不好”的事，凡是企業(yè)、社會與市場能自我調(diào)節(jié)和自我管理的環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，政府就應(yīng)自動退出，實(shí)行政府與企業(yè)、社會、市場嚴(yán)格歸位，把精力主要集中在規(guī)則的制定和落實(shí)上，營造一個有利于公平競爭的外部環(huán)境，保障穩(wěn)定的社會環(huán)境和有序的市場競爭，而不能再做“萬金油”?？傊?wù)型政府應(yīng)該是一個以市場為基礎(chǔ)，遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的職能的有限政府。

第五，合作性。服務(wù)型政府在政府與社會的關(guān)系上，政府不再是全能政府，也不再是公共管理的唯一權(quán)力中心，非贏利組織、公民自組織等第三部門以及私營部門只要得到公眾的認(rèn)可，就可以成為不同層面的權(quán)力中心，它們將在不同程度上分擔(dān)管理公共事務(wù)、提供公共物品和公共服務(wù)的職責(zé)，形成一種政府、社會、和市場合作式的治理方式。

三、社會資本與服務(wù)型政府構(gòu)建的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)

構(gòu)建服務(wù)型政府，要全方位涉及觀念、作風(fēng)、機(jī)制的變革，是政府形態(tài)的一場革命，更是一場復(fù)雜的“社會工程”。這個構(gòu)建工程并不主要由“內(nèi)在”因素決定，而是由“生態(tài)性”因素，如一個地區(qū)的社會結(jié)構(gòu)，或者公民傳統(tǒng)，只有公民都具有團(tuán)結(jié)、合作、互信的公共精神，具有高度的主體意識、權(quán)利意識和參與意識，社會規(guī)范完善，公民參與網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展和成熟，公民才能廣泛參與到公共治理中去促進(jìn)服務(wù)型政府的構(gòu)建，而這些正是社會資本的核心內(nèi)容和基本要素，可見，服務(wù)型政府的構(gòu)建與社會資本內(nèi)涵之間具有天然的契合性。只有在公民社會具有高密度社會資本的條件下，才會產(chǎn)生社會對治理的要求并達(dá)到國家公民之間的良好合作。從來源看，社會資本和服務(wù)型政府都是由一定物質(zhì)生產(chǎn)條件下所形成的人與人關(guān)系中衍生而出，都包涵公民社會的基本要義，兩者存在著天然的密切關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社會和諧是其共同目標(biāo)，所以說兩者互相依賴，密不可分，呈現(xiàn)出一種相輔相成的關(guān)系。

(一)社會資本對于構(gòu)建服務(wù)型政府必要性

1.豐富的社會資本有利于重塑政府與公民的良好信任關(guān)系

信任作為一種重要的社會資源，是決定一個國家經(jīng)濟(jì)增長和社會進(jìn)步的主要社會資本之一。政府與公民之間的信任關(guān)系，取決于公民對政府的信任和認(rèn)可，這是形成公眾支持政府創(chuàng)新的社會內(nèi)生條件，更是政府合法性的基礎(chǔ)，政府要具有合法性，判斷標(biāo)準(zhǔn)在于公民的態(tài)度和信任程度，假如信任度下降，即使用命令手段來迫公眾服從，政府的作為也會受到妨礙。政府所推動的改革工作依賴于公眾對政府的信任和支持，政府政策得到公眾的認(rèn)可，才能降低行政成本，才能在社會經(jīng)濟(jì)活動中真正起到綜合的作用，可見“這種信任構(gòu)成一個相互交流的有效機(jī)制，能夠在政府創(chuàng)新(進(jìn)而在公共管理創(chuàng)新)中減少個人或利益集團(tuán)與政府公共部門進(jìn)行‘零和博弈’的現(xiàn)象?！倍S富的社會資本則可以為建立二者互動所賴以維系的信任基礎(chǔ)，化解可能的沖突，真正取信于民。

2.豐富的社會資本有利于增強(qiáng)社會集體行動的能力

社會資本理論一開始就關(guān)注信任問題，或者說將社會信任作為關(guān)鍵性測量指標(biāo)。社會信任在當(dāng)今社會更多地表現(xiàn)為人們動員、獲取價值資源的一種不可或缺的無形資本。一個社會的誠信程度越高，信任范圍越普遍，國家與社會、政府與市場、國家與個體之間的信任與合作越普遍，這個社會也就越繁榮發(fā)展，越和諧穩(wěn)定，越興旺發(fā)達(dá)。在政治層面，信任可以提高個人和政府、社會之間的和諧程度，降低政府治理的成本，獲取公信“紅利”;在經(jīng)濟(jì)層面，信任可以大大節(jié)省交易雙方調(diào)查對方資信，節(jié)約交易成本和提高經(jīng)濟(jì)效率，規(guī)范市場秩序，客觀上有利于生產(chǎn)性資源的配置;在個人層面上，信任能促進(jìn)人的全面發(fā)展，它能夠克服群體利己主義，加強(qiáng)個體與群體的團(tuán)結(jié)并且促進(jìn)個體更加積極地參與經(jīng)濟(jì)活動。在一個擁有大量的信任資本的共同體內(nèi)，自愿的合作更容易出現(xiàn)，人們選擇合作而不是對抗，為社會成員的協(xié)作、合作、聯(lián)合的活動創(chuàng)造了條件，可以說是當(dāng)前我國構(gòu)建和諧社會的重要條件，與構(gòu)建服務(wù)型政府有著正向聯(lián)系。

3.豐富的社會資本有利于為服務(wù)型政府構(gòu)建提供價值支撐

當(dāng)一種優(yōu)良的治理模式建立起來之后，還必須有意識地塑造與新體制相適應(yīng)的社會規(guī)范，否則新模式就會虛有其表，而無其實(shí)，且缺乏生長的根基。社會規(guī)范是人們“內(nèi)心的法”，可以以良心禁令或者道德譴責(zé)的方式約束人，有助于人們就能夠自覺地遵守法律和紀(jì)律。治理模式是公共行政的硬件，社會規(guī)范是其軟件，要構(gòu)建服務(wù)型政府，就必須從變革社會規(guī)范入手，著力培育適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展需要的道德規(guī)范，使政府體制的“軟件”與“硬件”協(xié)調(diào)配套，相互促進(jìn)。服務(wù)行政的轉(zhuǎn)換不僅僅是制度或規(guī)制方面的調(diào)整改變，這種轉(zhuǎn)換對社會規(guī)范也提出了直接的訴求。社會規(guī)范是影響和制約服務(wù)行政能否形成，并實(shí)踐于社會政治的更深刻、更隱性的深層條件。

4.豐富的社會資本有利于為服務(wù)型政府構(gòu)建提供外部網(wǎng)絡(luò)支持

服務(wù)型政府是合作的政府，有限的政府，意味著國家權(quán)力向社會回歸。它要求是政府與社會合作來實(shí)現(xiàn)治理，增強(qiáng)政府對公民的回應(yīng)性，真正做到還政于民。其必然要求是公民社會或民間社會的日益壯大及第三部門的蓬勃興起。服務(wù)型政府的治理結(jié)構(gòu)，必然需要在傳統(tǒng)以垂直的組織結(jié)構(gòu)外，出現(xiàn)更多以平等和寬容為特點(diǎn)的橫向組織結(jié)構(gòu)，需要一種自下而上的社會自治，倡導(dǎo)國家與公民社會的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作，在社會中培育起社會的自我管理和自主協(xié)調(diào)機(jī)制，而第三部門作為公共管理未來重要的替代者，其良好發(fā)育是服務(wù)型政府實(shí)現(xiàn)的重要保障，因為第三部門可以將政府的“掌舵”與“劃漿”職能的分離，形成對政府的外部制約，促進(jìn)精干和法治政府的形成;第三部門可以成為協(xié)調(diào)政府與公民之間關(guān)系的信息交換器、緩沖器和平衡器，提高了政府的社會認(rèn)同水平，提高社會的自律水平，有助于補(bǔ)救市場失靈和政府失效。無疑政府與社會的合作治理變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的一個重要基礎(chǔ)就是第三部門的充分發(fā)育和成長。

服務(wù)型政府毋庸置疑是一個追求民主的政府、為人民服務(wù)的政府，積極有序的公民參與是其實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)和保障。政府需要與公眾對話、協(xié)商、溝通、尊重公眾意愿，有序的公民參與可以與政府共同提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，通過擴(kuò)大公民參與渠道、改進(jìn)政府決策的質(zhì)量、重建政府與公民的關(guān)系從而達(dá)到治理的和諧，可以說有序的公民參與是促進(jìn)政府轉(zhuǎn)型的催化劑，是對政府缺陷的重要彌補(bǔ)，政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的重要保證。

(二)服務(wù)型政府在社會資本培育中作用

1.政府民本性促進(jìn)信任度的提升

服務(wù)型政府是民本性的政府，追求公共利益的最大化，把實(shí)現(xiàn)社會公共利益最大化作為行使公共權(quán)力的根本目的。當(dāng)政府為了最大化公共利益而行動時，公共政策制定以滿足最廣大人民根本利益為出發(fā)點(diǎn)，公務(wù)人員廉潔奉公，一心為民，那么政府所推動的改革工作得到公眾的信任和支持，公民對政府的信任度就會增強(qiáng)，政府獲得了公信力，保證了政府的合法性，形成政府與公眾之間的良好合作，從而產(chǎn)生相互信任的良性循環(huán);同時，服務(wù)型政府是法治政府，依法行政是政府的顯著特征。法治可以約束行政權(quán)力，政府在權(quán)力、職能、規(guī)模上皆受法律的明文約束，保證了依法行政，獲得公眾的認(rèn)可和支持;由于信任本身的非程序性、難操作性和柔軟性，使得信任在社會生活中的制約力有時會處于弱勢，不可能完全承擔(dān)維護(hù)社會秩序的重任，它需要以法律依托，沒有法律的強(qiáng)制性制約，信用體系很容易被打破。政府頒布的法律可以構(gòu)筑社會信任，通過對信任的規(guī)范保證社會的基本公正和有序:來自法律懲戒的威懾可以提高政府信用，降低交易雙方的交易成本，減少群體利己主義，機(jī)會主義行為，維系人際交往的信任模式，遏制社會失信行為，保障社會秩序和社會穩(wěn)定，從而改善整個信任水平，最大限度的促進(jìn)“信任”這一社會資本的增長。

2.政府法治性維護(hù)好社會規(guī)范

服務(wù)型政府是依法服務(wù)、規(guī)范服務(wù)的法治型政府。所謂法治，就是以自由和公正為核心的法律理念和法律秩序，它強(qiáng)調(diào)的是一切組織和所有公民的活動都要以法律為準(zhǔn)繩。法治政府是崇尚法律的政府，政府由法律規(guī)制并服從法律，國家行政機(jī)關(guān)的各個方面和各個環(huán)節(jié)要在法制的規(guī)范和約束狀態(tài)下進(jìn)行。法治機(jī)制通過對權(quán)利、權(quán)力、義務(wù)、責(zé)任和程序這些規(guī)范要素的合理安排，形成調(diào)整社會關(guān)系的法律體系。法律是與社會規(guī)范密切相連，社會規(guī)范作為一種非正式規(guī)則，一種軟約束，雖然可以在沒有法治的情況下發(fā)揮效力，但其發(fā)揮作用的效力往往不充分、不可靠，無法有效的約束國家與社會、政府與市場、國家與個體之間非理性行為，而法治政府可以創(chuàng)造良好的法制環(huán)境，形成治理理念和民主觀念的制度、法律、政策等正式的規(guī)則，為社會規(guī)范構(gòu)筑其發(fā)揮充分作用的堅實(shí)后盾。法律對于人們行為的引導(dǎo)與規(guī)范是法律的重要功能，它是一種外在化的強(qiáng)制行為規(guī)則，為社會提供一種規(guī)范性的向度，由法律保證的社會規(guī)范更具有控制力。社會規(guī)范的判定和強(qiáng)制實(shí)行在很大程度上都依賴于法律，通過法律來約束和制約社會公眾和公務(wù)人員的行為，以強(qiáng)制力和硬約束保證他們遵守社會規(guī)范，以法律的懲戒功能來打擊惡意違反或嚴(yán)重違反社會規(guī)范的行為，還能使得一些社會規(guī)范得以具體化和制度化，具備可操作性，從而保證社會規(guī)范的控制力?？梢姺?wù)型政府對于社會規(guī)范形成起到催生和保證作用，并使其產(chǎn)生良性循環(huán)。

3.政府合作性帶來參與網(wǎng)絡(luò)的形成

服務(wù)型政府是為人民服務(wù)的民主政府。它是一個為民服務(wù)的政府，讓民做主和公民控制政府的民主政府，它以維護(hù)人民的利益為根本，明確公民的主體地位，變“為民作主”為“讓民作主”，所以公民參與是民主政府的邏輯起點(diǎn)和核心內(nèi)容。服務(wù)型政府以公眾需求為導(dǎo)向，保障公民的基本權(quán)利，包括公民基本人身權(quán)利、參政議政權(quán)利尤其是知情權(quán)，這不但加強(qiáng)了公民意識和公民精神，而且也為公民參與提供了法理基礎(chǔ);行政人員以民為本，認(rèn)識到公民在政策制定中的主體地位，真正把吸收公民參與看成一種責(zé)任和義務(wù)，對公民參與的高度回應(yīng)性，以保證公民參與的實(shí)現(xiàn)，樹立起政府親民的形象，增進(jìn)公眾與政府的良性互動;政府通過改善公民參與渠道，改變以往公民參與的被動局面，提供多元的參與平臺和暢通的參與路徑，讓公民有機(jī)會以主人的姿態(tài)參與管理國家和社會的事務(wù)，這樣政府才能了解公民需要什么，如何有效提供這種服務(wù)，也保證最廣泛人民依法管理國家事務(wù)和社會事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)?？傊?，服務(wù)型政府已經(jīng)由單中心治理向政府、公民、社會合作的多中心治理轉(zhuǎn)變，公民不是被動的享受者，政府需要與公眾對話、協(xié)商、溝通，尊重公眾意愿，只有將公眾納入服務(wù)型政府的治理模式中，提高了公民參與的有序性，才能彰顯其服務(wù)性本質(zhì)。

服務(wù)型政府必然與發(fā)達(dá)、活躍、高質(zhì)量的民間組織相聯(lián)系的:首先有限政府需要改變對社會事務(wù)統(tǒng)包統(tǒng)攬的舊格局，將大量社會管理的職能移交給第三部門。這是政府職能轉(zhuǎn)變的大趨勢，而第三部門的發(fā)展是實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變的必不可少的條件;其次，服務(wù)型政府模式所倡導(dǎo)的公民至上和服務(wù)行政中的公民參與有利于催生第三部門的成長，第三部門作為公民社會的載體，可以歸納和集中公民利益，可以成為有效溝通政府和公民的紐帶;最后，服務(wù)型政府必然需要引入第三部門，來解決市場失靈和政府失效的不足。

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