⊙ 成芳斌

慎重處理低收入群體生活保障問(wèn)題實(shí)現(xiàn)新舊社保制度的良性對(duì)接

⊙ 成芳斌

去年10月28日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“社會(huì)保險(xiǎn)法”），今年7月1日將在全國(guó)范圍內(nèi)全面實(shí)施。社會(huì)保險(xiǎn)法涉及基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等多項(xiàng)社保工作，政策涵蓋對(duì)象覆蓋全體城鄉(xiāng)居民，是一部關(guān)涉人民群眾切身利益最直接的綜合性法律。社會(huì)保險(xiǎn)法的實(shí)施是“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的重大政治舉措，最低生活保障作為低收入群體生活保障的最后一道防線，作為社保工作的重要組成部分，將因“社會(huì)保險(xiǎn)法”的實(shí)施而面臨補(bǔ)助對(duì)象及其標(biāo)準(zhǔn)的重大調(diào)整。為保障低收入群體基本生活在社保政策交替實(shí)施期間的平穩(wěn)過(guò)渡，確保低保政策執(zhí)行上的公平公正和低保補(bǔ)助對(duì)象的準(zhǔn)確涵蓋，筆者現(xiàn)就“社會(huì)保險(xiǎn)法”實(shí)施階段，應(yīng)對(duì)新舊社保制度接軌的低保政策探究如下：

一、當(dāng)前低收入群體實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的現(xiàn)狀和問(wèn)題

從2008年開(kāi)始，我國(guó)在部分地區(qū)開(kāi)展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，在試點(diǎn)地區(qū)，凡年齡達(dá)到60歲的農(nóng)民均可享受養(yǎng)老金待遇，養(yǎng)老金待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金兩部分組成，基礎(chǔ)養(yǎng)老金領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)為55元/月，個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金月領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人賬戶(hù)全部?jī)?chǔ)存額的1/139，按照繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和累計(jì)繳費(fèi)15年的年限計(jì)算，個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)與基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)基本上持平，兩項(xiàng)之和僅為100多元，這樣低的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于徹底解決農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題只是杯水車(chē)薪，農(nóng)民的老年生活雖有改善，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有得到保障。對(duì)于開(kāi)展養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作時(shí)，年齡已達(dá)到60歲的農(nóng)民，因其未繳費(fèi)，他們只能享受到55元/月的基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇，其養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)還不達(dá)低保線。

在城市，目前以職工養(yǎng)老保險(xiǎn)為主，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)較高；而對(duì)于無(wú)工作單位的城市居民，只有個(gè)別地方參照新型農(nóng)村養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，絕大多數(shù)地方未開(kāi)展此項(xiàng)工作，其老年生活基本上依然靠子女贍養(yǎng)或低保金來(lái)維持。

總之，我國(guó)目前實(shí)施的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策僅僅解決了部分職工的養(yǎng)老問(wèn)題，廣大農(nóng)民和無(wú)工作單位城市居民的老年生活并未得到徹底保障。

二、對(duì)“社會(huì)保險(xiǎn)法”實(shí)施階段低收入群體基本生活保障存在困難的分析

“社會(huì)保險(xiǎn)法”涉及基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等多項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度，是一項(xiàng)巨大的民生工程，在操作實(shí)施上，必然要經(jīng)歷一個(gè)緩慢的過(guò)程。“社會(huì)保險(xiǎn)法”中所涉及的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，特別是占人口比例較大的廣大農(nóng)民和處于弱勢(shì)地位的無(wú)工作單位城市居民，由于國(guó)家財(cái)力有限，人數(shù)較多，必然要經(jīng)歷一個(gè)由低標(biāo)準(zhǔn)向能夠徹底解決他們養(yǎng)老問(wèn)題的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)逐步過(guò)渡的緩慢過(guò)程，高標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老金政策暫且不會(huì)一步到位，其養(yǎng)老問(wèn)題依然面臨著各種困難，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，還得依靠子女贍養(yǎng)或者依賴(lài)最低生活保障政策來(lái)支撐。

三、當(dāng)前低保政策的執(zhí)行情況和存在的弊端

落實(shí)低保政策的關(guān)鍵是低保對(duì)象及其補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定，目前實(shí)施以戶(hù)申報(bào)、根據(jù)家庭人均收入認(rèn)定低保資格的具體操作辦法，衡量是否具備低保資格和確定享受低保的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的“重要指標(biāo)”是家庭經(jīng)濟(jì)收入。從筆者了解到的家庭經(jīng)濟(jì)收入項(xiàng)目來(lái)看，情況是相當(dāng)復(fù)雜的，包括工資、獎(jiǎng)金、津貼、補(bǔ)貼，離退休費(fèi)或養(yǎng)老保險(xiǎn)金，農(nóng)業(yè)收入、打工收入，儲(chǔ)蓄存款、股票等有價(jià)證券收入，出租或者變賣(mài)家庭資產(chǎn)收入，贍養(yǎng)、扶養(yǎng)或者撫養(yǎng)費(fèi)，遺屬生活補(bǔ)助費(fèi)，繼承的遺產(chǎn)和接受的贈(zèng)與，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入，出讓知識(shí)產(chǎn)權(quán)收入等等。以戶(hù)測(cè)算家庭收入的另一個(gè)難題是家庭成員范圍的認(rèn)定，究竟一個(gè)家庭中的成員包括哪些人？是戶(hù)口在一起的人員還是生活居住在一起的人員？是否應(yīng)該將不同性質(zhì)戶(hù)口的人員計(jì)入？是否應(yīng)該包括其父母、祖父母和子女在內(nèi)？所有這些情況都較難分辨?？傊壳耙詰?hù)認(rèn)定低保對(duì)象，既繁瑣又難辦，結(jié)果直接導(dǎo)致了低保補(bǔ)助對(duì)象及標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定和執(zhí)行上的不準(zhǔn)確。

從低保工作的服務(wù)目標(biāo)上看，以“戶(hù)”操作低保的考慮，在理論上是正確的，但放在當(dāng)前低保對(duì)象素質(zhì)和覺(jué)悟普遍不高的實(shí)際情況上看卻是弊大利小：第一，以“戶(hù)”操作低保雖然是從最經(jīng)濟(jì)的角度進(jìn)行操作，但是卻加大了政策執(zhí)行的彈性，為社會(huì)不正之風(fēng)提供了生存的空間，結(jié)果適得其反。目前，以“戶(hù)”操作低保的判斷準(zhǔn)則是：只要家庭人均經(jīng)濟(jì)收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，不論家庭成員中是否有經(jīng)濟(jì)收入高的人都可全員享受到低保待遇，這一低?！皹?biāo)尺”使得更多的人產(chǎn)生了享受低保待遇的欲望，加之目前在社會(huì)監(jiān)督方面的弱勢(shì)，必然造成錯(cuò)保、關(guān)系保、隨意保等不良現(xiàn)象。第二，以“戶(hù)”操作低保導(dǎo)致生活保障的重復(fù)疊加。一個(gè)人生活在社會(huì)上，本來(lái)享受到一種生活保障就可以了，但是以“戶(hù)”操作卻使得許多人在享受工資、離退休費(fèi)、養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上又享受了一份低保金，結(jié)果造成了生活保障的重復(fù)現(xiàn)象。第三，以“戶(hù)”操作低保不利于工作管理。這種繁瑣化的低保操作使得低保對(duì)象數(shù)量大增，本來(lái)是家庭中無(wú)收入或者收入低的成員需要享受某一數(shù)量的低保金，而用這種以“戶(hù)”操作卻在“形式上”將這些低保金分?jǐn)傆诿總€(gè)家庭成員身上。這種做法在操作上很繁瑣，不利于工作管理，而且易造成某些自私自利人員鉆政策的空子。第四，以“戶(hù)”操作還因家庭收入測(cè)算的彈性過(guò)大直接導(dǎo)致了“請(qǐng)神容易送神難”的低?，F(xiàn)象，一些城鄉(xiāng)居民只要進(jìn)入低保對(duì)象的范圍，其家庭經(jīng)濟(jì)收入提高后也難以取消其低保資格，低保補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整也難以進(jìn)行，只能提高不能減少，否則就跟工作人員“大鬧”，其主要原因就是以“戶(hù)”測(cè)算家庭收入的彈性過(guò)大，低保工作者找不到充足的理由說(shuō)服當(dāng)事人。

事實(shí)上，以“戶(hù)”操作低保造成的工作不適，早已被基層低保工作人員感覺(jué)到，一些基層低保部門(mén)在實(shí)行以“戶(hù)”操作的大前提下，已將一些具有特殊困難的家庭成員從家庭中剝離出來(lái)，如高級(jí)別的殘疾人員、社會(huì)棄嬰、因公致殘未享受待遇的農(nóng)民和民工、孤兒、生活困難的高齡老人、精神病等重大慢性疾病患者、智障人員等等，單獨(dú)為他們享受了低保補(bǔ)助金，并以此作為以“戶(hù)”操作低?；巨k法的政策補(bǔ)充。

四、改進(jìn)低保工作的具體建議

在“社會(huì)保險(xiǎn)法”實(shí)施階段，為了較好地解決社保制度的交替對(duì)接問(wèn)題，進(jìn)而確保低收入群體基本生活的保障水平不降低和低保政策的公平公正實(shí)施，特提出如下改進(jìn)建議：

1. 以“人”認(rèn)定低保對(duì)象及其享受補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)。為克服以“戶(hù)”操作低保的各種弊端，進(jìn)一步提高低保認(rèn)定工作的實(shí)際操作性，建議將以“戶(hù)”操作改為以“人”操作，享受最低生活保障待遇也隨之改為以“人”立戶(hù)。這樣，在一個(gè)家庭中，就可以按照各自的經(jīng)濟(jì)收入將家庭成員區(qū)分為享受者和不能享受者兩類(lèi)人員，許多有工作的人和高收入的家庭成員將被順利地排除于低保對(duì)象之外。這樣，不僅解決了家庭收入難認(rèn)定的難題，而且減少了低保對(duì)象的人數(shù)，是解決低保對(duì)象“認(rèn)定難”的一個(gè)“萬(wàn)全之策”。

2. 慎重認(rèn)定低收入老年人的低保資格，重點(diǎn)調(diào)整其享受低保補(bǔ)助待遇的標(biāo)準(zhǔn)。按照常理，老年生活在享受了養(yǎng)老保險(xiǎn)金就完全能夠得到保障了，但是在社會(huì)保險(xiǎn)法實(shí)施初期，廣大農(nóng)民和無(wú)工作單位的城市居民養(yǎng)老保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)要明顯偏低，會(huì)低于低保線，因此，確定低保對(duì)象時(shí)不可將他們簡(jiǎn)單地排除掉，但是必須對(duì)他們享受的低保補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整時(shí)不要簡(jiǎn)單地運(yùn)用加減法，要對(duì)他們享受不到足以維持老年生活的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的政府責(zé)任進(jìn)行考慮，要通過(guò)享受低保補(bǔ)助金，使他們的老年生活保障收入總和略高于低保線標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)樗麄兊牡蜆?biāo)準(zhǔn)養(yǎng)老金待遇不是他們本身的責(zé)任。這樣做雖然導(dǎo)致了生活保障的重復(fù)，但是這是最終取消重復(fù)生活保障的一種必要過(guò)渡。

3. 確定未成年人低保資格和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)要?jiǎng)澏ǔ雒鞔_的、剛性的“扶養(yǎng)費(fèi)”界線。對(duì)未成年人和高中畢業(yè)后考入大中專(zhuān)學(xué)校就學(xué)的成年人和未成年人，要依據(jù)監(jiān)護(hù)人、父母的經(jīng)濟(jì)收入確定是否享受低保待遇，要將“社會(huì)保險(xiǎn)法”實(shí)施后監(jiān)護(hù)人的養(yǎng)老金收入計(jì)算在內(nèi)，在計(jì)算其個(gè)人的經(jīng)濟(jì)收入時(shí)，要將監(jiān)護(hù)人和父母經(jīng)濟(jì)收入中高于最低工資標(biāo)準(zhǔn)的收入部分計(jì)算在內(nèi)，也就是說(shuō)只能將高于最低工資的余額計(jì)入申請(qǐng)者個(gè)人的收入之中。

4. 為具有特殊困難人員享受全額的低保補(bǔ)助金待遇。要對(duì)高級(jí)別的殘疾人、社會(huì)棄嬰、因公致殘未享受待遇的農(nóng)民和民工、孤兒、生活不能自理的困難高齡老人（80歲以上）、精神病等重大慢性病患者、智障人員等具有特殊困難的人員給予特殊的低保政策關(guān)懷，為他們發(fā)放全額的低保金待遇，使這種特殊的低保政策關(guān)懷成為“社會(huì)保險(xiǎn)法”實(shí)施后低保政策改進(jìn)的一大民生政策亮點(diǎn)。

5. 理順最低生活保障管理渠道，建立科學(xué)的低保工作責(zé)任體系。民政部門(mén)作為最低生活保障工作的執(zhí)行機(jī)關(guān)，要與政府相關(guān)職能部門(mén)協(xié)同作戰(zhàn)，徹底改變過(guò)去核查經(jīng)濟(jì)收入只有民政部門(mén)“孤軍奮戰(zhàn)”、唱“獨(dú)角戲”的做法；要在低保工作上真正負(fù)起主要管理責(zé)任，把低保工作的重點(diǎn)放在無(wú)工作人員和低收入人員的收入核查工作上；要真正承擔(dān)低保工作的牽頭責(zé)任，引領(lǐng)政府相關(guān)部門(mén)深入企業(yè)、家庭調(diào)查了解相關(guān)人員就業(yè)情況及其收入情況，按照各自的業(yè)務(wù)權(quán)限向民政部門(mén)定期報(bào)送就業(yè)和再就業(yè)人員名單、辦理個(gè)體工商戶(hù)名單，并主動(dòng)出具相關(guān)的證明材料。

6. 建立健全監(jiān)督機(jī)制，確保低保政策公平公正實(shí)施。要真正打通群眾監(jiān)督的綠色通道，使群眾舉報(bào)便捷化，低保監(jiān)督法規(guī)化；要建立有效的行政監(jiān)督制度，定期開(kāi)展低保政策執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，上級(jí)黨委、紀(jì)檢部門(mén)要對(duì)下級(jí)低保工作進(jìn)行監(jiān)督檢查，并做到常態(tài)化；地方人大要定期和不定期開(kāi)展低保工作視察，及時(shí)通報(bào)低保政策的執(zhí)行情況和存在問(wèn)題，并移交同級(jí)黨委、政府慎重處理。

（作者單位：山西省晉中市太谷縣民政局）