⊙ 呂珈慧

城市低保工作的現實困境及刑事法律風險研究

⊙ 呂珈慧

城市低保制度在我國運行已有多年，為保證城市困難群眾的基本生活發(fā)揮了重要作用。但是由于這項制度實施的時間還不長，積累的經驗還有待豐富，在制度落實的過程中也面臨著一些現實問題。當前，在經濟和社會轉型時期，城市低保工作中犯罪行為時有發(fā)生。本文從低保對象核實、低?；鶎臃諜C構工作、低保有關政策制度等方面，分析了城市低保工作中存在的現實困境，探討由其引發(fā)的刑事法律風險，并提出相應的防范對策。

一、城市低保工作現狀

（一）低保對象核實的現實困境

共同生活的家庭成員人均收入是決定低保申請、補助金額、是否退保的根本依據。核實共同生活的家庭成員及其收入成為低保對象核實的核心。低保對象核實的困境：

一是難以確定“共同生活的家庭成員”。近年來，城市低保人員“人戶分離”現象日益突出，城市拆遷戶中的低保人員大量遷出原居住地，但沒有遷出戶口，使原住地出現“空掛戶”，新住地出現“無戶籍戶”。此外，城鎮(zhèn)化水平的提高和人口流動率的增長，使城市家庭成員的構成越來越復雜化。

二是缺乏一套成熟的制度和方法，家庭收入核實困難，動態(tài)管理難度大。在實際工作中，就業(yè)形式日益多樣化，家庭收入多元化，有的很隱蔽，而且很不穩(wěn)定，難以計算。再加之，申請人中有一部分人隱報、瞞報、逃避、抵制核查，給低保的核實和管理增添了難度。

（二）低?；鶎臃諜C構工作的現實困境

一是工作力量薄弱而工作任務繁重。

按照相關規(guī)定，社區(qū)“兩保站”（社區(qū)勞動社會保障和最低生活保障服務站）收到低保申請后，采取入戶調查、鄰里訪問等方式進行初審。實踐中，“兩保站”2～3名的工作人員，既要負責離退休人員的服務、失業(yè)下崗人員的登記和職業(yè)介紹等勞動保障方面的工作，又要受理和審查最低生活保障申請并進行入戶調查、發(fā)放低保金、定期入戶走訪等低保方面的工作。隨著廉租住房和特困醫(yī)療救助工作的全面啟動，基層城市低保管理工作的壓力愈來愈大。

二是基層低保工作經費預算欠合理，低保工作者職業(yè)地位有待提高。對低保對象實行動態(tài)管理，“兩保站”工作人員需要入戶調查取證，但實際中交通費通常是私人墊付，較難報銷。社區(qū)低保員是社區(qū)外聘人員，薪酬和待遇普遍不高，這也導致一些工作人員對崗位的忠誠度降低，工作責任心不強。此外，工作對象復雜，容易被人找麻煩，工作人員甚至遭到威脅和恐嚇，上級部門的支持保護措施不到位等原因容易影響低保工作人員的積極性和主動性。

（三）低保有關政策制度需有效落實和完善

一是審核程序和監(jiān)督機制需要切實履行和完善。根據規(guī)定，社區(qū)“兩保站”接到申請材料后進行初審，并在申請人居住地或工作單位張榜公布征求意見。無異議的報送轄區(qū)街道辦事處審核。審核后報縣（區(qū)）民政局審批，縣（區(qū)）民政局必要時可直接對申請人進行入戶調查和核實。批準后，由“兩保站”張榜公告，無異議的造冊登記，發(fā)證。現實情況是，低保對象核實困難和低保基層服務機構工作困難，“兩保站”的初審難以做到“真實、準確”。而街道辦事處和民政局通常只有一名工作人員兼職或專職負責辦事處和全區(qū)的低保工作，一個人要負責上千人的管理，難以對低保申請、定期審核進行實質性的審查。張榜公布和定期抽查是低保審核中的監(jiān)督機制，但是由于“人戶分離”、人員流動增長使鄰里之間的了解程度降低，使張榜公示的公眾監(jiān)督作用大打折扣。同時，街道辦事處和民政局的抽查監(jiān)督受人手不足和調查困難等原因難以有效開展。這樣，似乎很完善的低保審核和監(jiān)督程序在實踐中由于各種原因作用被大大削弱。

二是低保信息化、社會化管理進程緩慢。加快低保工作信息化、網絡化建設是降低風險的重要手段。經過多年實踐，許多地方的“兩保站”已配備有電腦設備，但縣（區(qū)）民政局、辦事處、社區(qū)之間沒有建立低保信息網絡，低保數據由“兩保站”工作人員收集錄入后通過人工報送到上兩級管理單位，使低保數據信息的更改具有隨意性，缺乏對人為因素控制的有效制度。低保工作信息化進程慢，另一結果是信息資源無法共享，核定工作不公開、不透明，現實表現是存在“死人領低?！?、“重復領低?！?、“空戶領低保”現象。

此外，在低保金的發(fā)放管理上，通過銀行直接把低保金劃入低保戶個人帳戶是民政部數年來積極推行的社會化發(fā)放形式。其目的正是為了保證低保資金安全運行，防止發(fā)生資金被貪污和挪用，同時為低保戶按時足額領取低保金提供方便。但有的地方把發(fā)放方式改為現金發(fā)放。先由“兩保站”人員到辦事處領取本社區(qū)的低保金，然后再發(fā)放到低保戶手中?，F金發(fā)放加大了低保金被低保工作人員截留的風險。

二、上述問題引發(fā)的刑事法律風險分析

城市居民最低生活保障制度不完善和現實工作中存在的困境，勢必引發(fā)一定的刑事法律風險。

（一）低保領域中貪污賄賂、瀆職等職務犯罪。低保領域職務犯罪主體包含民政局、街道辦事處、社區(qū)（通常是“兩保站”）從事低保管理工作的人員。在低保工作實踐中主要表現為：

貪污罪：社區(qū)低保工作人員利用負責低保的申請受理、入戶調查和初審等職務便利，虛構、偽造低保申請材料，騙取、冒領低保金的行為?；鶎拥捅９ぷ魅藛T利用職務便利騙取、冒領低保的行為也是當前侵占低保福利影響最大的行為。

受賄罪：具有低保審批、監(jiān)管職責的民政部門、街道辦事處、社區(qū)等工作人員，利用負責管理低保的職務便利，索取或非法收受他人財物，為他人謀取低保利益的情形。

濫用職權罪和玩忽職守罪：民政部門和街道辦事處中從事低保管理工作的人員，嚴重不負責任，不履行職責或不認真履行職責，致使“應保的不保，不應保的得?！钡男袨?。

（二）低保領域中詐騙型犯罪。根據刑法規(guī)定，以非法占有為目的，用虛構事實或者隱瞞真相的方法，騙取數額較大的公私財物的構成詐騙罪。在低保領域中，主要是指騙保，如行為人為了獲得低保資格，采用虛報家產、人戶分離、隱瞞隱性收入、假離婚、開假證明文件等手段騙取的低保福利①達到數額較大時，應以詐騙罪論處，當前此罪名的成立還需立法或司法解釋的明確規(guī)定。

由于“人戶分離”，缺乏一套成熟的制度和方法，家庭收入核實困難，動態(tài)管理難度大，低保對象核實困難，以及低?；鶎臃諜C構工作，低保有關政策制度需有效落實和完善等現實困境，為詐騙低保提供了犯罪機會，使低保詐騙易于得逞。同時，取得低保資格可以享受如教育、醫(yī)療、教育、住房等多項優(yōu)待政策。與此對應的是，在實際中被查處到的騙保行為受到處罰通常只是批評教育、停保、罰款等，這些現實情況使詐騙低保成為“低風險高回報”的行為，增強了犯罪人的僥幸心理和投機心理，客觀上起到了誘發(fā)騙保動機的作用，刺激了騙保行為的發(fā)生。

三、城市低保工作中刑事法律風險防范對策

（一）完善低保工作的法律法規(guī)，為低保提供法律保障。加強行政立法和配套實施細則制定，對現有的、分散的救助政策進行整合，建立統一協調、相對科學規(guī)范的體系框架，作為社會救濟工作基本規(guī)范。建立有效互補的運作機制，搞好最低生活保障制度與其它社會保障措施的銜接配合，統一協調管理。整合行政資源，明確各機關單位部門協調配合及調整的義務，實現低保工作系統化。

（二）完善工作制度，使低保核查工作明確有序，抑制引發(fā)犯罪的因素，消除犯罪隱患。一是嚴格執(zhí)行低保的申報審批和發(fā)放程序。嚴格屬地管理原則，堅持以核定家庭收入為基礎，確定低保對象。二是制定“城鄉(xiāng)居民最低生活保障家庭收入核算辦法”。對當地城鄉(xiāng)居民收入的項目、計算方法、家庭資產狀況、消費水平高于當地最低生活保障標準的具體情形進行規(guī)定。三是分類施保，分類救助，切實加強動態(tài)管理。在原來低保救濟制度的基礎上，根據低保對象的家庭結構、身體狀況、勞動能力和困難程度等不同情況實施救濟。②四是在社區(qū)探索并建立低保審查聽證制度。組成民主評議小組，對申請對象的家庭收入狀況進行聽證，嚴把低保入口關。確保低保制度的公開、透明和公平、公正。五是完善城市低保制度，鼓勵就業(yè)，暢通低保進出機制。例如，在救助基金中建立專項鼓勵就業(yè)和培訓基金。建立救助漸退制度，鼓勵有勞動能力的低保對象自食其力，為主動自謀生路、正在就業(yè)途中的低保戶“扶上馬送一程”。

（三）建立高效工作隊伍，改革低保的運行模式。一是打造優(yōu)質的低保工作隊伍，減少職務犯罪的主體及心理誘因。加強基層低保工作人員的專業(yè)化建設。二是探索新的低保工作方式，真正解決家庭收入核實難的問題，消除產生職務犯罪的客觀條件。建立獨立于低保管理審批機構之外的家計調查中心，雇傭受過專業(yè)訓練的社會工作者從事低保工作，政府則轉而充當政策制定者、出資者和監(jiān)督、管理者的角色。

（四）建立低保責任追究制，對低保工作實行全程、全方位的監(jiān)管。定期組織民政、財政、紀檢監(jiān)察、審計等部門聯合對城市低保資金和政策落實情況大檢查。建立事前預防機制，推行低保工作責任制和責任追究；加強事中監(jiān)督力度，加強工作督查,充分發(fā)揮張榜公示作用，要通過信訪工作，發(fā)現不良苗頭，及時妥善處理，避免造成更大的危害；強化事后責任追究，要嚴格執(zhí)行責任追究制度，將責任落實到評議、審核、審批等每一個環(huán)節(jié)，實行誰評議、誰負責，誰審批、誰負責，確保低保工作公開、公平、公正。對于惡意虛報、瞞報騙取低保，一經發(fā)現依法給予嚴懲，情節(jié)惡劣構成犯罪的移交司法機關，查處一個、教育一片。

（五）加強低保工作信息化建設，推進低保資金的社會化發(fā)放，減少職務犯罪機遇。政府應加快“城市最低生活保障信息系統(社會保障信息系統分工程)”項目建設，并與工商、勞動、房管、市政市容、金融等部門實現信息共享。實現社會救助工作的信息化、網絡化管理，達到網上受理、網上申請、網上監(jiān)督投訴。積極探索低保金發(fā)放的各種有效形式，全面推進社會化發(fā)放工作。為確保低保金的發(fā)放安全、堵塞漏洞，相關部門要與金融部門進行協商，加強相互間協作。

（六）建立綜合救助體系，解決整個救助系統的“各自為政”狀態(tài)。探索和建立以最低生活保障為基礎，以養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房等專項救助為輔助，以其他救助、救濟和社會幫扶為補充，城鄉(xiāng)一體化、組織網絡化、管理社會化、保障法制化的與當地經濟社會發(fā)展水平相適應的新型社會救助體系。

（作者單位：云南省昆明市西山區(qū)人民檢察院）

注釋：

1.獲得低保資格后除了領取低保金以外，根據配套政策還有教育、醫(yī)療、住房、水電氣等方面的優(yōu)惠待遇，所以此處采用低保福利一詞。

2.例如,2004年，北京市按照對象的勞動能力不同及種類不同制定相應救助標準的原則。對法定勞動年齡段內、有勞動能力人員，實施鼓勵就業(yè)政策，提高救助水平；對“三無”人員、享受城市低保待遇的老歸僑、因公致殘、返城知青、老人、兒童及重殘人本人，實施提高救助標準政策，改善其生活狀況。在救助標準的設定上，一是對法定勞動年齡段內的人員，區(qū)分有無勞動能力，實施鼓勵就業(yè)政策；二是提高特殊群體的救助水平。按本市當年城市低保標準上浮10%享受救助。