施崢

（浙江警察學院，浙江杭州 310053）

公安執(zhí)法規(guī)范化建設之法制史考*

施崢

（浙江警察學院，浙江杭州 310053）

加強執(zhí)法規(guī)范化建設是黨和國家對公安工作的一貫要求。從新中國成立至今，公安機關的建設和發(fā)展大致經(jīng)歷了初創(chuàng)、停滯、恢復和發(fā)展、全面建設四個階段。雖然公安機關執(zhí)法規(guī)范化建設的命題是近年來才正式提出并在實踐中全面推開的，但是此前的一系列探索和努力，亦為今天的工作提供了扎實的基礎和豐富的經(jīng)驗、教訓。

公安機關；執(zhí)法規(guī)范化；法制史

自2008年9月公安部部署在全國公安機關深入開展包括執(zhí)法規(guī)范化建設在內(nèi)的“三項建設”以來，關于執(zhí)法規(guī)范化建設工作，公安部高度重視，出臺了多項重大舉措，孟建柱部長、楊煥寧常務副部長等領導先后就執(zhí)法規(guī)范化建設作出重要講話和批示，全國各級公安機關、各警種、各部門、各領域的執(zhí)法規(guī)范化建設已如火如荼地開展起來。通過研讀領導講話和會議精神，我們不難發(fā)現(xiàn)，當前的執(zhí)法規(guī)范化建設，其內(nèi)涵和外延已突破了原有的公安法制工作的狹隘范疇，涉及公安工作的方方面面。在這樣的大前提下，關于公安機關執(zhí)法規(guī)范化建設的研究也不應僅僅局限于理論或典型經(jīng)驗的范疇，而應將其置于更廣闊的視野進行考察，其中重要的一項就是梳理公安機關執(zhí)法規(guī)范化建設的歷史脈絡。以史為鑒，可以知興替。本文即以法制史為視角，試對在法制不斷健全的大背景下，我國公安機關的執(zhí)法主體、執(zhí)法制度、執(zhí)法行為、執(zhí)法監(jiān)督、執(zhí)法保障等的建設，從新中國成立之初的初創(chuàng)奠基，到文革時期的破壞停滯以及黨的十一屆三中全會之后的恢復發(fā)展，再到新時期的全面建設，最終走上了規(guī)范化的道路進行梳理分析。

一、初創(chuàng)階段（1949-1966年）

（一）建立了全國統(tǒng)一的公安機關。中華人民共和國成立后，在原軍委公安部的基礎上建立中央人民政府公安部，統(tǒng)一了人民公安機關的領導。1949年10月15日召開的第一次全國公安會議決定在各大行政區(qū)人民政府設公安部，省人民政府設公安廳，中央直屬市人民政府設公安局，專署設公安處，縣設公安局，區(qū)設公安助理員，村設公安員。在逐步建立完善公安機關內(nèi)設機構的同時，還在鐵道、交通、林業(yè)、民航及軍隊等系統(tǒng)設立了專門性的公安保衛(wèi)機關，在機關、團體、企事業(yè)單位設立了保衛(wèi)機構。

為加強公安隊伍建設，當時從各地黨政軍系統(tǒng)抽調了大批人才充實公安隊伍。1950年1月中央公安干部學校成立，各級公安機關也紛紛建立公安干部學校，開展警察教育訓練，培養(yǎng)人才，為后來的公安工作打下了基礎。

（二）頒布了一些基礎性公安法律法規(guī)。在第一次全國公安會議上，時任公安部長的羅瑞卿同志在總結報告中全面闡述了公安機關及人民警察的任務、職責、權限、后勤保障、福利待遇等內(nèi)容，實際上起到了公安組織法的作用。

新中國成立之初，公安執(zhí)法制度建設尚未成為工作的重心。當時的公安法律規(guī)范相當一部分帶有暫行性質，大都是根據(jù)穩(wěn)固政權和鎮(zhèn)壓反革命的需要臨時制定的，因而一些公安法規(guī)缺乏穩(wěn)定性，缺少相應的執(zhí)行程序和監(jiān)督保障措施，實踐中仍需政策配合實施。這一時期出臺的法規(guī)有：組織法方面的《公安派出所工作暫行條例》、《治安保衛(wèi)委員會暫行組織條例》等；刑事方面的《政務院、最高人民法院關于鎮(zhèn)壓反革命活動的指示》、《管制反革命分子暫行辦法》等；治安方面的《城市治安條例草案》、《農(nóng)村治安條例草案》、《城市戶口管理暫行辦法》、《城市旅棧業(yè)暫行管理規(guī)則》等；出入境管理方面的《華僑出入國境暫行辦法》、《外國僑民出入及居留暫行規(guī)則》等；消防方面的《政務院關于嚴防森林火災的指示》等。

1954年頒布的《憲法》極大地推動了我國公安法制建設的發(fā)展。1954年公布的《公安派出所組織條例》，為今后公安系統(tǒng)一系列法律法規(guī)的制定奠定了基礎。1957年通過的《中華人民共和國警察條例》是人民警察制度化建設的綱領性文件。1957年通過的《治安管理處罰條例》，對治安處罰的行為和種類、裁決處罰的權限和程序等作了具體規(guī)定，為公安機關維護公共秩序提供了法律依據(jù)。1957年批準的《國務院關于勞動教養(yǎng)問題的決定》，在我國確立了勞動教養(yǎng)制度。1958年公布的《城市戶口登記條例》則開創(chuàng)了中國特色戶口管理制度。

（三）維護新生政權的穩(wěn)定，保障社會主義建設。

新中國成立初期，敵對勢力和敵對分子的活動十分猖獗，刑事案件高發(fā)，社會治安極其混亂。公安機關在中央的直接領導下，開展了大規(guī)模的鎮(zhèn)壓反革命運動，并加強社會管理，維護了新生政權的穩(wěn)定。

社會主義改造基本完成以后，人民內(nèi)部矛盾處于突出地位，中共中央及時提出嚴格區(qū)分并正確處理兩類不同性質的矛盾。公安部召開第十一次全國公安會議，出臺了《關于當前公安工作十個具體政策問題的補充規(guī)定》，對勞動教養(yǎng)、拘留、罰款等十個問題作了明確規(guī)定，較為有效地緩解了社會矛盾，穩(wěn)定了社會秩序。

經(jīng)過17年的建設，新中國公安機關的組織機構、隊伍建設、公安法制和各項業(yè)務建設初具規(guī)模，較好地滿足了對敵斗爭形勢和國家建設的需要。

二、停滯階段（1966-1976年）

1966年，“文化大革命”全面發(fā)動，整個社會處于一種非正常的狀態(tài)，給國家和民族帶來了嚴重的災難，也使公安工作遭到極大的破壞。

文革期間，林彪、江青反革命集團出于篡黨奪權的需要，全面否定公安工作、否定公安隊伍，煽動徹底砸爛公安機關，導致社會秩序極其混亂。全國各地都出現(xiàn)了搶奪公安檔案、迫害公安民警、私放罪犯等現(xiàn)象，隨意抓人、打人、抄家、批斗、非法拘禁、侮辱人格、武斗、毀壞公私財物等非法行為盛行，大量侵害他人人身權和財產(chǎn)權的案件得不到有效處理。1967年底開始，公安機關被實行軍事管制。由于人為地割斷了公安部與地方公安機關的聯(lián)系，上下互不通氣，各自為政，整個公安工作陷入癱瘓狀態(tài)。

三、恢復和發(fā)展階段（1976-1995年）

文革結束，尤其是黨的十一屆三中全會之后，公安工作進入全面恢復和發(fā)展時期，公安機關在黨的領導下堅持實事求是，解放思想，將工作重點轉移到保衛(wèi)社會主義現(xiàn)代化建設上來。

（一）恢復和改革公安機關的機構設置。1977年3月，公安部對原來的領導班子進行了整頓、充實，并對“文化大革命”期間指導工作的一系列錯誤思想、工作方法和人事安排進行了堅決的糾正。在法制尚不健全的環(huán)境下，這些舉措為即將到來的大規(guī)模撥亂反正提供了政策依據(jù)。

1982年6月，中共中央決定重新組建中國人民武裝警察部隊。1983年6月，原長期由公安部管轄的反間諜和對外情報工作移交新成立的國家安全部。1983年8月，原公安機關主管的監(jiān)獄、勞改、勞教工作整建制地移交給司法部門。同年9月，國務院批準了公安部關于機構編制的請示。1986年10月，交通部掌管的公路交通管理工作移交公安機關，城鄉(xiāng)道路交通管理工作統(tǒng)一由公安掌管。

1988年12月10日，國家機構編制委員會召開會議審議并通過了《公安部“三定”方案》，該方案的出臺使公安機關的機構設置日益規(guī)范，職責權限日益明確，人員編制漸趨科學合理。公安部的機構設置為地方公安機關在機構設置上提供了示范。

（二）逐步完善公安法律體系。為適應改革開放的需要，全國人大及其常委會、國務院修訂和制定了一系列有關公安工作的法律、法規(guī)。其中，在刑事方面的法律主要有：1979年《刑事訴訟法》、1979年《刑法》等；在治安管理方面的法律、法規(guī)主要有：《國籍法》、《槍支管理辦法》、《民用爆炸物品管理條例》、《消防條例》、《居民身份證條例》、《外國人入境出境管理法》、《公民出境入境管理法》、《治安管理處罰條例》、《道路交通管理條例》、《集會游行示威法》等。從1983年開始，公安部等部門還對新中國成立以來的全國性公安法律規(guī)范進行了清理，確立了對現(xiàn)有法律規(guī)范進行清理的制度。

這一時期，公安機關的法制機構也得到了建設和加強。1979年公安部組建了政策法律研究室，1988年改稱為法制司，成為規(guī)劃公安法制建設、主管法律事務的職能機構。到1991年底，各省、自治區(qū)、直轄市公安廳、局都建立了法制機構。

（三）提出以“從嚴治警”為方針的公安隊伍正規(guī)化建設。1983年5月，中央批轉《關于加強和改革公安工作若干問題》，第一次明確提出了公安機關的建設要逐步正規(guī)化。根據(jù)中央的指示精神，公安部于1984年5月召開第五次全國公安政治工作會議，提出了“從嚴治警”的方針。1989年9月，全國公安政治工作座談會提出了公安隊伍建設的根本目標就是要造就一支革命化、現(xiàn)代化、正規(guī)化、軍事化，有高度戰(zhàn)斗力的人民警察隊伍。1991年10月，《中共中央關于加強公安工作的決定》提出，公安機關要加強革命化、正規(guī)化建設。1992年7月，《人民警察警銜條例》頒布實施。1994年，公安部制定《人民警察職業(yè)道德規(guī)范》。這些都是公安機關在推進隊伍正規(guī)化建設中邁出的重要步伐。

（四）恢復和發(fā)展公安教育事業(yè)。1980年，各地普遍恢復了公安學校，輪訓在職干警。1984年11月，公安部召開了第一次全國公安教育工作會議，提出了建立中央、省、地（市）三級管理的公安教育體制，采取多層次、多種形式辦學，加快干警教育訓練步伐，公安教育訓練工作得到迅速的發(fā)展。1982年，公安部第一人民警察干部學校改建為中國刑事警察學院；1984年，公安部所屬中央人民公安學院改建為中國人民公安大學，國際政治學院更名為中國人民警官大學。這些院校向各級公安機關輸送了大量優(yōu)秀人才。公安機關在大力發(fā)展公安學歷教育的同時，也廣泛開展在職民警的訓練工作，不少地方做到了制度化、經(jīng)?；瑸樘岣吖裁窬穆殬I(yè)素質和執(zhí)法能力發(fā)揮了重要作用。

四、全面建設階段（1995-現(xiàn)在）

1996年3月八屆全國人大四次會議的一系列文件包括《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》，鄭重將“依法治國”作為一項根本方針和奮斗目標確立下來。1997年黨的十五大報告對“依法治國”的科學含義、重大意義和戰(zhàn)略地位作了全面深刻的闡述。1999年3月又將其莊嚴地載入憲法。依法治國方略的提出，將公安工作帶入了新的發(fā)展階段，也對公安機關的執(zhí)法活動提出了法治化的要求。進入新世紀以后，國際、國內(nèi)形勢都發(fā)生著深刻的變化，2003年11月20日，第二十次全國公安會議強調在當前和今后一個時期，公安機關要大力推進公安隊伍正規(guī)化建設，全面提升公安工作的水平和公安隊伍的戰(zhàn)斗力，切實擔負起鞏固共產(chǎn)黨執(zhí)政地位、維護國家長治久安、保障人民安居樂業(yè)的重大政治和社會責任。2007年3月22日，公安部召開電視電話會議，對全國公安機關深入開展社會主義法治理念教育，全面推進執(zhí)法規(guī)范化建設進行了動員和部署。2008年9月，公安部部署在全國公安機關深入開展包括執(zhí)法規(guī)范化建設在內(nèi)的“三項建設”。自此，公安執(zhí)法規(guī)范化建設成為各級公安機關工作的中心和重點之一。

（一）開展系列主題教育活動，確立“立警為公、執(zhí)法為民”的執(zhí)法思想。隨著我國市場經(jīng)濟體制改革的深化和依法治國方略的實施與推進，公安機關以端正民警的執(zhí)法為目的，開展了一系列教育、討論、學習活動。

1995年10月15日，江澤民同志為濟南交警題詞：“嚴格執(zhí)法，熱情服務”。次日，公安部在濟南召開了現(xiàn)場會。隨后，在全國范圍內(nèi)開展了學習濟南交警，深入理解和貫徹落實江澤民同志題詞精神的活動。這項活動對公安民警正確把握新時期公安機關和公安民警的職責，端正執(zhí)法態(tài)度，優(yōu)化工作作風產(chǎn)生了積極的影響。

新世紀伊始，為貫徹中共中央有關精神，切實解決公安隊伍中存在的突出問題，公安部在全國公安機關開展了以“全心全意為人民服務的宗旨教育、實事求是的思想路線教育和嚴格、公正、文明執(zhí)法的法制教育”為主要內(nèi)容的“三項教育”活動。廣大公安民警在活動中受到了深刻的思想教育，進一步端正了執(zhí)法思想，改進了工作作風。

2003年3月18日，公安部發(fā)出通知，在全國公安系統(tǒng)開展“貫徹十六大、全面建小康，公安怎么辦”的大討論活動。各地公安機關認真檢查、反思隊伍建設和執(zhí)法工作中存在的問題并加以整改，還將執(zhí)法為民思想轉化為具體的公安實踐，出臺了一些服務措施和便民承諾，取得了較好的效果。同年11月召開的第二十次全國公安會議正式確立了“立警為公、執(zhí)法為民”的執(zhí)法思想。

此后，公安機關又開展了“大接訪”、“大學習、大討論”等活動，對進一步端正公安民警的執(zhí)法思想，提高公安機關的執(zhí)法水平，發(fā)揮了重要作用。

（二）全面推進執(zhí)法制度建設，打造具有中國特色的公安法規(guī)和執(zhí)法監(jiān)督體系。以1995年2月28日全國人大常委會通過《人民警察法》為標志，我國公安法制進入了全面建設和完善階段。全國公安機關以《人民警察法》為依托，認真貫徹依法治國方略，全面推進公安立法工作，初步形成了以《人民警察法》為基礎的公安法規(guī)體系。

1.明確公安機關職責，強化對執(zhí)法主體的組織管理?！度嗣窬旆ā穼θ嗣窬斓穆氊煛嗔?、義務、紀律、組織管理、警務保障、執(zhí)法監(jiān)督、法律責任等作出了明確的規(guī)定，要求從嚴治警、嚴明紀律，嚴格管理、強化監(jiān)督?！度嗣窬旆ā奉C布實施后，公安民警全面履行法律賦予的職責，依法行使職權，不斷提高嚴格、公正、文明執(zhí)法的水平，對群眾反映比較強烈的問題，如濫用強制措施、超期羈押、刑訊逼供以及亂罰款、亂收費等進行了專項整治，較好地回應了人民群眾對公安執(zhí)法的要求。

1996年2月，第十九次全國公安會議制定并通過了《“九五”公安工作綱要》，提出初步建立起與《人民警察法》相配套的一整套隊伍管理法規(guī)和規(guī)章制度的明確要求。據(jù)此，公安機關會同其他有關中央部委，相繼制定發(fā)布了多項規(guī)章制度，初步形成了公安隊伍管理法律法規(guī)體系。其中，涉及體制、編制和監(jiān)督、考核的有：《公安部關于理順公安派出所和分局管理體制的通知》、《公安部督察委員會工作職責》、《公安機關督察條例實施規(guī)則》、《公安機關執(zhí)法質量考核評議規(guī)定》等；涉及隊伍管理的有：《公安機關人民警察訓練條令》、《公安機關人民警察錄用辦法》、《公安機關人民警察辭退辦法》、《公安機關人民警察基本素質考試考核暫行辦法》、《公安機關人民警察獎勵條令》等；涉及人民警察標志、裝備的有：《人民警察警徽使用管理規(guī)定》、《公安機關人民警察著裝管理規(guī)定》、《人民警察制式服裝及其標志管理規(guī)定》等。

2006年11月，國務院發(fā)布《公安機關組織管理條例》，這是公安隊伍建設走向科學化、正規(guī)化、法制化的重要里程碑。條例基本涵蓋了公安機關組織管理的主要內(nèi)容，較好地解決了公安機關機構設置不規(guī)范、警力配置不科學、職責不清、效率不高、保障不力等問題，為公安執(zhí)法提供了強有力的保障。

2.完善立法內(nèi)容，規(guī)范執(zhí)法程序。這一時期，公安執(zhí)法受到了空前的重視，立法內(nèi)容更加科學、執(zhí)法程序更加規(guī)范。

從數(shù)量上看，通過了數(shù)部與公安執(zhí)法相關的法律，如《行政處罰法》、《行政復議法》、《行政許可法》、《治安管理處罰法》、《道路交通安全法》等，為公安執(zhí)法提供了更為明確的法律依據(jù)。公安部也及時制定并修訂了《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》和《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》，不僅增強了有關法律的可操作性，還規(guī)范了辦案民警的執(zhí)法行為，減少了錯案的發(fā)生率，對提高執(zhí)法效率意義重大。

從質量上看，立法內(nèi)容更為尊重和保障人權，程序公正的法律地位得到了提高。1996年修改的《刑事訴訟法》取消了免予起訴制度，統(tǒng)一了定罪權，明確規(guī)定不得以非法手段取得證據(jù)。1997年修訂的《刑法》取消了類推適用制度，確立了無罪推定原則。1998年，最高人民法院和最高人民檢察院相繼頒布關于執(zhí)行刑事訴訟法的司法解釋，分別對非法證據(jù)排除問題作出了一些規(guī)定。1998年公安部頒布修改后的《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》，確立了非法言辭證據(jù)排除的規(guī)則。2004年頒布的《憲法修正案》將國家尊重和保障人權載入《憲法》。2006年3月開始實施的《治安管理處罰法》將尊重和保護人權作為一條法律基本原則寫進總則，把一些日常生活中人們普遍關注的，具有一定社會危害性但不夠刑事處罰的行為納入調整范圍，彰顯了“以人為本”的立法精神；還對調查、決定、執(zhí)行以及執(zhí)法監(jiān)督程序作了明確規(guī)定，加強了對公安機關及其人民警察執(zhí)法規(guī)范的要求。

3.強化執(zhí)法監(jiān)督，嚴格執(zhí)法考核。1995年《人民警察法》對執(zhí)法監(jiān)督問題做了專章規(guī)定，使人民警察的監(jiān)督由制度上升為法律。1997年6月4日，國務院通過《公安機關督察條例》，對進一步完善公安機關內(nèi)部監(jiān)督機制，保障公安隊伍秉公執(zhí)法、清正廉明有著積極的意義。隨后，公安部發(fā)布了《公安機關督察條例實施辦法》，就督察機構和督察人員、現(xiàn)場督察的范圍和方式、現(xiàn)場督察的權限和處理等做了具體的規(guī)定。為了強化內(nèi)部監(jiān)督，公安部還相繼頒布了《公安機關受理控告申訴暫行規(guī)定》、《公安機關內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督工作規(guī)定》、《公安機關內(nèi)部審計工作規(guī)定》、《公安機關人民警察執(zhí)法過錯責任追究規(guī)定》、《公安部五條禁令》等規(guī)范性文件，進一步推動和強化了對公安機關及其人民警察的執(zhí)法監(jiān)督工作。

與此同時，為最大限度地調動公安民警的積極性和創(chuàng)造性，提升公安隊伍的整體執(zhí)法水平，公安部明確提出了建立公安隊伍長效機制的要求，而以績效考核為主的激勵機制正是其中的重要內(nèi)容。2001年，公安部出臺《公安機關執(zhí)法質量考核評議規(guī)定》，要求以實事求是、公開公正、獎優(yōu)罰劣的原則，對公安機關的執(zhí)法行為進行考核評議。2007年開始實施的《公安機關組織管理條例》規(guī)定：“公安機關按照管理權限對人民警察進行考核，考核結果作為調整公安機關人民警察職務、級別、工資以及辭退、獎勵、培訓的依據(jù)?！边@標志著對公安民警的考核走上了法制化、規(guī)范化的道路。

（三）科教強警，提升公安隊伍的執(zhí)法能力。1996

年召開的第十九次全國公安會議在總結公安隊伍建設和公安工作經(jīng)驗的基礎上，提出了“堅持科教強警，向科技和教育要警力、要戰(zhàn)斗力”的要求。

公安科技是公安執(zhí)法工作的重要支撐。這一時期，各級公安機關開始高度重視并牢固樹立向科技要警力、要戰(zhàn)斗力的思想，在各項警務工作中廣泛應用先進科學技術，努力實現(xiàn)公安工作從依靠經(jīng)驗向依靠科技轉變，從人力密集型向科技集約型轉變。2003年9月，公安部正式開始建設“金盾工程”，并于2006年通過一期工程驗收。目前，公安信息應用已經(jīng)滲透到各個公安業(yè)務領域，全國人口基本信息等八大公安信息資源庫基本建成并向全警開放查詢，初步實現(xiàn)了公安信息資源的綜合開發(fā)利用。在“十五”和“十一五”期間，公安部還重點組織開展了打擊刑事與毒品犯罪技術，重大事故與突發(fā)事件處置技術等多項科技公關，攻克了公安機關急需的一些技術，并且在實戰(zhàn)中發(fā)揮了重要的作用。

1996年，公安部政治部印發(fā)《公安教育發(fā)展“九五”計劃》，各公安院校認真貫徹指示精神，不斷加強師資隊伍建設和教學基本建設，為各級公安機關培養(yǎng)和輸送了大量應用型專門人才，為提高公安隊伍的整體素質和執(zhí)法能力發(fā)揮了重要作用。與此同時，公安部還印發(fā)了《公安機關人民警察培訓暫行規(guī)定》、《關于做好公安機關人民警察警銜晉升培訓工作的通知》、《公安系統(tǒng)人民警察培訓管理辦法》等一系列規(guī)定，強化對在職民警的教育培訓工作。

1999年，公安部召開第二次全國公安教育工作會議，提出公安教育訓練堅持遵循學歷教育與在職民警訓練并重發(fā)展的指導思想，并決定逐步減少直至中止中專學歷教育。2002年，全國中專層次的人民警察學校轉制工作基本完成，形成了公安普通學歷教育、成人學歷教育和在職民警訓練三種形式教育訓練并存的格局。同時，公安院校的辦學水平也不斷提高，覆蓋了自?？频讲┦康乃懈叩冉逃k學層次。

2001年，公安部印發(fā)《公安機關人民警察訓練條令》，公安民警的訓練工作步入制度化、規(guī)范化的軌道。第二十次全國公安會議強調進一步加強公安教育改革，盡快實現(xiàn)工作重心由學歷教育為主向在職民警訓練為主的轉變，要求建設和完善首任和上崗必訓、職務和警銜晉升必訓、基層和一線民警每年實戰(zhàn)必訓的“三個必訓”制度。經(jīng)過幾年的貫徹落實，公安教育訓練工作取得了可喜的成績。

2004年，公安部在全國公安機關組織了一場全警參與的大練兵活動，目的是使全體公安民警打牢執(zhí)法為民的思想基礎，提高“人民公安為人民”的自覺性，掌握應知應會的基本知識、基本技能、基本戰(zhàn)術，增強政治、業(yè)務、體能素質，造就一支政治堅定、業(yè)務精通、作風優(yōu)良、執(zhí)法公正的公安隊伍，確保公安機關擔負起三大政治和社會責任。通過大練兵活動，公安民警的警務實戰(zhàn)技能、警務戰(zhàn)術能力和警務實戰(zhàn)指揮能力有了較大程度的提高，公安隊伍整體素質和戰(zhàn)斗力顯著增強。

2006年起，全國公安機關開始了以抓基層、打基礎、苦練基本功為主要內(nèi)容的“三基工程”建設。在提高公安民警素質方面，強調著力抓好基層民警執(zhí)法素質、執(zhí)法能力的培訓，突出練兵的針對性、實戰(zhàn)型，創(chuàng)新訓練形式，形成練兵長效機制。公安民警的基本功訓練進一步加強，不少地方建立了“戰(zhàn)訓合一、輪訓輪值”的練兵模式，練兵培訓的針對性、實效性明顯增強。通過“三考”，進一步調動了廣大民警苦練基本功的積極性、主動性，執(zhí)法素質、執(zhí)法能力和辦案水平得到了明顯提升。

（四）完善公安裝備財務管理機制，規(guī)范執(zhí)法保障。

公安裝備財務保障作為公安工作不可或缺的重要組成部分，直接關系到公安機關的執(zhí)法質量。隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深化，公安部和財政部結合不同時期公安工作的新情況、新問題、新特點，不斷修改公安經(jīng)費開支管理辦法，建立健全公安經(jīng)費保障機制。

1995年，我國頒布實施《中華人民共和國預算法》，公安經(jīng)費開始實行“分級管理、分級負擔”的保障機制。1997年，財政部、公安部制定《公安機關財務管理暫行辦法》，奠定了市場經(jīng)濟體制下公安經(jīng)費保障機制的政策框架。1998年，中央召開全國落實“收支兩條線”管理電視電話會議，要求對行政事業(yè)性收費和罰沒款收入實行預算管理；收費和罰沒款收入實行票據(jù)管理；收費和罰沒收入及時上繳國庫或財政專戶；對收費和罰沒收入加強監(jiān)督檢查等。同時，中央作出了關于軍隊、武警部隊和政法機關一律不再從事經(jīng)商活動的決定。這些決定對徹底根除公安機關以亂收費、亂罰款、亂攤牌形式解決經(jīng)費不足的“三亂”現(xiàn)象，有著深遠的影響。

2003年，《中共中央關于進一步改進和加強公安工作的決定》明確提出“建立和完善公安經(jīng)費保障機制”。要求按照收支脫鉤、全額保障、突出重點、分步實施的原則，建立公安經(jīng)費保障機制；研究制定公安機關裝備配備、各項經(jīng)費開支定額等標準，并按照事權劃分的原則，由中央財政和地方財政分別予以保障；保障基層公安機關辦公、辦案的經(jīng)費支出，等等。2004年，公安部下發(fā)了《關于加強公安裝備財務工作的意見》，確定了新時期公安裝備財務工作的奮斗目標、主要任務和工作要求。

同年，財政部和公安部聯(lián)合下發(fā)《關于制定縣級公安機關公用經(jīng)費保障標準的意見》，這是新中國成立后公安經(jīng)費管理的第一個基本標準，要求堅持“注重實際、注重實戰(zhàn)、注重實效”的原則，從最基本基礎的財政面保障各項執(zhí)法辦案工作的需要，是現(xiàn)代警務保障向正規(guī)化、規(guī)范化邁出的非常關鍵的一步，對公安執(zhí)法保障工作具有劃時代的意義。

（五）深化機構改革，逐步實現(xiàn)機構設置規(guī)范化。

在1998年和2003年兩場政府改革中，公安機關積極探索適應國情特色和貼近公安實戰(zhàn)需要的改革舉措，規(guī)范公安機關機構設置，形成了權責一致的公安機關組織機構體系。

1998年8月11日，國務院辦公廳印發(fā)《公安部職能配置、內(nèi)設機構和人員編制的規(guī)定》，明確了公安部機關職能調整、主要職責、內(nèi)設機構、人員編制等。各地公安機關按照中央改革的精神紛紛進行機構調整，建立基本與公安部機構設置相一致的組織結構體系。2002年6月，公安部下發(fā)《關于改革和加強公安派出所工作的決定》，進一步明確公安派出所工作的指導思想、總體要求、主要任務和職責，掀開了派出所改革和全面推行社區(qū)警務模式的序幕。

2003年第二十次全國公安工作會議要求有效整合警力資源，調整機構設置，切實解決現(xiàn)實公安機關工作分工過細、職責交叉、警力分散的問題。2006年11月，公安部下發(fā)《公安部關于縣級公安機關機構設置的指導意見》，提出通過進一步整合縣級公安機關的職能配置，規(guī)范機構設置，優(yōu)化警力資源，推動警力下沉，逐步建立精干高效，運轉協(xié)調，警令暢通，職能、機構、序列和稱謂規(guī)范統(tǒng)一，職責、權限一致的縣級公安機關組織機構，更好地履行法律賦予的職責任務。

此后，公安機關機構改革在職能調整、理順關系、調整結構、建立職責明確、快速反應、指揮順暢的警務工作運行機制等方面邁出了實質性的步伐。偵審合一、三臺合一、派出所警力配置模式、縣級公安機關機構調整等改革已全面實施，規(guī)范、科學、統(tǒng)一、高效的公安機關組織機構正在形成當中。

回顧新中國成立以來人民公安60余年的發(fā)展歷程，我們不難看出，雖然經(jīng)歷了重重挫折和考驗，加強執(zhí)法規(guī)范化建設是黨和國家對公安工作的一貫要求，亦是公安工作建設和發(fā)展的重要方向。規(guī)范執(zhí)法是公安機關緊跟時代步伐、妥善應對社會形勢的必然要求，是實現(xiàn)公平正義與提高執(zhí)法效率的必然要求，是構建和諧警民關系的必然要求，也是促進公安隊伍正規(guī)化建設的必然要求。執(zhí)法規(guī)范化建設面廣線長，是關乎全局的長遠性任務，大力推進執(zhí)法規(guī)范化建設，必然是當前和今后一個時期公安機關的中心任務。

［1］中國人民公安史稿編寫組.中國人民公安史稿［M］.北京：警官教育出版社，1997.

［2］李健和.公安工作改革開放30年［M］.北京：群眾出版社，2008.

［3］公安部政治部.公安法制建設研究［M］.北京：中國人民公安大學出版社，2007.

［4］王慶功等.公安機關“三項建設”導論［M］.北京：中國人民公安大學出版社，2010.

D631

A

1674-3040（2011）06-0035-06

2011-10-21

施崢，浙江警察學院社會科學部講師，教育學博士。

*本文系2010年浙江警察學院科研培育類項目“公安機關執(zhí)法規(guī)范化建設的歷史沿革”（項目編號：

20100621）之研究成果。項目主持人：施崢；項目組成員：蔣國長、易繼蒼。本文執(zhí)筆：施崢。

（責任編輯莊稼）