夏向東

（徐州醫(yī)學(xué)院 社會科學(xué)部，江蘇 徐州 221004）

社會管理視域下的群體性事件預(yù)防和化解

夏向東

（徐州醫(yī)學(xué)院 社會科學(xué)部，江蘇 徐州 221004）

近年來頻發(fā)的群體性事件反映了我國社會管理機(jī)制不能適應(yīng)當(dāng)今經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。應(yīng)對社會發(fā)展風(fēng)險，既要通過發(fā)展不斷為處理人民內(nèi)部矛盾打牢物質(zhì)基礎(chǔ)，又要改革和創(chuàng)新社會管理機(jī)制，以完善政府主導(dǎo)、多方參與的社會管理新格局為重點(diǎn)，健全社會規(guī)范體系、權(quán)益保障機(jī)制、利益協(xié)調(diào)和利益訴求表達(dá)機(jī)制、社會矛盾防控調(diào)處機(jī)制為主要內(nèi)容，促進(jìn)社會組織的發(fā)展，建立決策風(fēng)險評估機(jī)制，加強(qiáng)應(yīng)急管理，以維護(hù)社會秩序，增強(qiáng)社會活力，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。

社會管理；群體性事件；預(yù)防；化解；對策

黨的十七屆五中全會提出要“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，正確處理人民內(nèi)部矛盾，切實(shí)維護(hù)社會和諧穩(wěn)定”。2011年5月底召開的中共中央政治局會議也指出，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，事關(guān)鞏固黨的執(zhí)政地位，事關(guān)國家長治久安，事關(guān)人民安居樂業(yè)，對繼續(xù)抓住和用好我國發(fā)展重要戰(zhàn)略機(jī)遇期、推動黨和國家事業(yè)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會宏偉目標(biāo)具有重大的戰(zhàn)略意義。在利益格局多元化的背景下，創(chuàng)新社會管理體制，是預(yù)防和化解群體性事件，切實(shí)維護(hù)人民權(quán)益的必然選擇。

一、群體性事件頻發(fā)凸顯社會管理滯后

近年來頻發(fā)的群體性事件反映了現(xiàn)有的社會管理體系的缺陷和漏洞。我國社會管理無論從理念思路、體制機(jī)制、法律政策，還是方法手段等方面都嚴(yán)重不能適應(yīng)當(dāng)今經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，中國社會管理處于“亞健康”狀態(tài)。

1、權(quán)威性、公信力下降，基層政府處理群體性事件時力不從心。改革開放前，我國通過一系列政策把社會整合起來，從而實(shí)現(xiàn)對社會的有效而統(tǒng)一的管理。但是，隨著社會群體和所有制結(jié)構(gòu)的多元化，單位、村（居）委會等傳統(tǒng)體制對公民個人的約束力變小，為群眾解決實(shí)際問題的能力也相對消弱。某些地方政府在公正、誠信、服務(wù)、法治、民主等方面尚存諸多問題。比如，政府決策缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性，為尋求各自政績的最大化，政策朝令夕改；一些地方政府踐諾能力缺失，無法兌現(xiàn)對公眾的承諾，難以取信于民；部分干部嚴(yán)重脫離群眾，對弱勢群體生活之艱難缺少切膚之痛，成為“只對自己負(fù)責(zé)”的特殊利益群體。個別干部官商勾結(jié)、欺壓群眾，惡化了干群關(guān)系。這些都直接導(dǎo)致了政府信用形象的下降。例如，2009年的湖北石首事件中，民眾對警方關(guān)于廚師死于自殺的結(jié)論不認(rèn)同，圍繞尸體的掙搶僵持?jǐn)?shù)日，最后釀成大規(guī)模的群體性事件。6月17日，東明“甲狀腺瘤”事件和7月17日“杞人大逃亡”事件造成的民眾恐慌和社會混亂，其根源也在于對當(dāng)?shù)卣牟恍湃巍?010年北京“漂白蘑菇”調(diào)查、浙江錢云會案，種種網(wǎng)絡(luò)熱點(diǎn)都正在成為地方政府和新聞媒體公信力的一面鏡子。社會對“有關(guān)部門”從堅(jiān)信不疑，到將信將疑，到基本不信，原因值得深究。

2、政府決策透明性差，公民無法有效參與社會公共政策的決策。從政治學(xué)角度看，公共政策的制定是對社會資源作出的權(quán)威性分配過程，它對社會主體的利益表達(dá)和實(shí)現(xiàn)具有決定性意義，所以，政府在制定公共政策之時應(yīng)盡可能做到信息透明，讓政策相關(guān)者知曉并形成公平合理的利益博弈，是公共政策合法性與正當(dāng)性的重要保證。近些年來，國有資產(chǎn)重組作為深化國有企業(yè)改革的重要舉措，在各地得到推廣。為了追求所謂高效率，許多重組的過程都是在政府相關(guān)部門主導(dǎo)下進(jìn)行的，普通工人基本上被排除在決策過程之外，成為“不在場”的重要利益相關(guān)者。一旦工人們發(fā)現(xiàn)自己利益受到嚴(yán)重?fù)p害，往往選擇以過激的形式對重組的方案表示不滿。吉林通鋼事件和河南林剛事件就是明證。2009年7月22日，吉林國資委在通鋼上下似乎全不知情的情況下，以“突然襲擊”的方式宣布建龍集團(tuán)控股的方案，改制令企業(yè)高管都感到意外，別提普通職工了。吉林國資委以出資人代表身份漠視了真正的所有者——民眾的權(quán)益。正是這種行政傲慢埋下了禍根。

3、基層政府反應(yīng)遲鈍致使公共安全預(yù)警機(jī)制失靈。大量典型的個案都表明，群體性事件大都經(jīng)歷這樣的演變過程：部分群眾利益受損——利益受損者維權(quán)——基層組織反應(yīng)遲鈍——事態(tài)升級爆發(fā)——無法控制——高層關(guān)注——迅速處理——事態(tài)平息。就此而言，大量的群體性事件實(shí)際上并不是突發(fā)事件，也不是不可逆轉(zhuǎn)和無法控制。地方政府反應(yīng)遲鈍是造成群體性事件發(fā)生的主要原因。事件發(fā)生前，對隱性的社會矛盾和沖突反應(yīng)遲鈍；對民眾的訴求反應(yīng)遲滯，對百姓疾苦漠不關(guān)心，致使矛盾由小變大，由簡單變復(fù)雜直至惡化而一發(fā)不可收。事件發(fā)生時，一些基層干部顯得準(zhǔn)備嚴(yán)重不足，對事態(tài)的發(fā)展沒有判斷預(yù)測能力，應(yīng)對失據(jù)。事件發(fā)生后，又采取“瞞”、“包”、“捂”的手段，從而喪失了在事件初期有效控制事態(tài)發(fā)展的最佳時期，導(dǎo)致事件不斷升級。2008年的甕安事件就是此種情形的“標(biāo)本性事件”。

4、社會管理者面對治理?xiàng)l件的變化表現(xiàn)出明顯的不適應(yīng)癥狀。一些基層干部的社會治理理念、素質(zhì)、手段與當(dāng)前執(zhí)政環(huán)境存在“治理脫節(jié)”。當(dāng)今社會，網(wǎng)絡(luò)在成為社會管理工具的同時，也成為社會治理的難點(diǎn)。特別是在2010年微博誕生后，一個人就是一個通訊社，“網(wǎng)下冒煙網(wǎng)上燃燒”。一些普通的社會問題在網(wǎng)絡(luò)的推波助瀾下也會更加迅速地被上升到公共事件。政府或社會組織的公關(guān)危機(jī)越來越多的由“公眾”危機(jī)向“公共”危機(jī)轉(zhuǎn)化。而一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部現(xiàn)有的執(zhí)政思維和能力，依然習(xí)慣于不開放、不透明的狀態(tài)下向上集中、向下強(qiáng)壓的執(zhí)政模式；少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部還殘留著封建意識下的愚民執(zhí)政理念，不習(xí)慣在日益成熟的社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督的氛圍下工作；長期以來的“官本位”思想以及權(quán)大于法的慣性思維模式和“執(zhí)行命令”的執(zhí)政積習(xí)，面對紛繁復(fù)雜的社會管理事務(wù)，少數(shù)政府人員、公職部門不是法治精神至上，而是長官意識、部門意識占上風(fēng)，隨意決策，主觀臆斷，導(dǎo)致一些公共管理政策或行為嚴(yán)重偏離群眾的意愿，甚至完全違背社會管理規(guī)律，結(jié)果越管越亂，表現(xiàn)出嚴(yán)重的“矛盾化小不適應(yīng)癥”、“監(jiān)督不適應(yīng)癥”、“限權(quán)不適應(yīng)癥”和“守法不適應(yīng)癥”。

二、改革和創(chuàng)新社會管理體制，積極預(yù)防，努力化解群體性事件的對策

當(dāng)今中國，正處在發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期和矛盾凸顯期，遭遇社會轉(zhuǎn)型拐點(diǎn)。一方面，新時期人民內(nèi)部矛盾訴求的利益性、參與的群體性、成因的復(fù)雜性、方式的偏激性日漸突出；另一方面，社會管理老方法不管用，新方法不會用，執(zhí)法無力與執(zhí)法暴力、行政傲慢與行政無能并行。目前，應(yīng)對社會發(fā)展風(fēng)險，既要通過發(fā)展不斷為處理人民內(nèi)部矛盾打牢物質(zhì)基礎(chǔ)，又要改革和創(chuàng)新社會管理機(jī)制，以完善政府主導(dǎo)、多方參與的社會管理新格局為重點(diǎn)，健全社會規(guī)范體系、權(quán)益保障機(jī)制、利益協(xié)調(diào)和利益訴求表達(dá)機(jī)制、社會問題和社會矛盾防控調(diào)處機(jī)制為主要內(nèi)容，促進(jìn)社會組織的發(fā)展，建立決策風(fēng)險評估機(jī)制，加強(qiáng)應(yīng)急管理，以維護(hù)社會秩序、增強(qiáng)社會活力、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。唯有此，才能從根本上預(yù)防和化解群體性事件的發(fā)生。

1、健全社會規(guī)范體系。社會規(guī)范體系是通過制定法律和道德規(guī)范等確定共同行為準(zhǔn)則來指導(dǎo)和約束人們行為、維護(hù)社會秩序的基本手段。社會規(guī)范體系不健全，或不遵守共同行為準(zhǔn)則，是產(chǎn)生社會矛盾、引發(fā)社會沖突、危害正常的社會生活的重要根源。健全社會規(guī)范體系，第一，強(qiáng)化道德建設(shè)。加強(qiáng)家庭美德、職業(yè)道德、社會公德建設(shè)，形成和諧良好的人際關(guān)系，培育健康向上、積極進(jìn)取的文明風(fēng)尚。樹立正確的義利觀，既堅(jiān)持集體主義的社會主義道德原則，又充分尊重公民個人的合法權(quán)益。第二，創(chuàng)新社會管理體制的法律視角。要把依法治國基本方略落實(shí)到社會管理的各領(lǐng)域、全過程。中國特色的社會主義法律體系的基本形成，為當(dāng)前加強(qiáng)社會建設(shè)、創(chuàng)新社會管理提供了有力的依據(jù)和現(xiàn)實(shí)的手段。各地區(qū)各部門在社會服務(wù)與管理中理應(yīng)充分運(yùn)用法律，實(shí)現(xiàn)依法決策、依法維護(hù)人民群眾的合權(quán)益，依法組織人民群眾參與社會管理。要不斷完善社會管理的法律法規(guī)?！霸诳茖W(xué)發(fā)展和包容性發(fā)展原則基礎(chǔ)上逐步形成發(fā)展型的新社會管理法律體制”，“社會管理體制建設(shè)的法律推進(jìn)，涉及公民的自由權(quán)和社會權(quán)，社會管理體制的創(chuàng)新，應(yīng)當(dāng)有利于保障這些權(quán)利的正當(dāng)行使，保障這些權(quán)利在發(fā)展的前提下得以實(shí)現(xiàn)”。立法機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要加快相關(guān)法律的出臺。第三，加快社會信用體系建設(shè)。中國自古將“信”置之高位。自信、他信、互信為立身、立家、立國的前提，也是一事物合法性的標(biāo)志。要利用現(xiàn)代化的技術(shù)手段，盡快建立全覆蓋的個人和集體的信用記錄和等級評價體系，并把個人信用等級與人們的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展機(jī)會聯(lián)系起來。

2、完善利益保障機(jī)制。中國當(dāng)前處在特殊的歷史階段，影響社會穩(wěn)定的問題，主要源于利益結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中形成的種種社會矛盾，包括貧富差距、勞資矛盾、既得利益群體等問題，這些問題的存在，也正是誘發(fā)群體性事件發(fā)生的根源之一。第一，完善利益保障機(jī)制。要妥善處理公共利益與個人利益的關(guān)系，科學(xué)合理地界定公共利益，不能借公共利益侵害個人利益。第二，要兼顧和協(xié)調(diào)不同方面群眾的具體利益，減少各方面的利益矛盾。第三，要重點(diǎn)解決人民群眾生產(chǎn)生活中面臨的實(shí)際困難，特別是要在土地征用、房屋拆遷、水庫移民、環(huán)境保護(hù)、企業(yè)改制重組過程中保護(hù)好群眾的合法利益。第四，改革收入分配制度，加快形成合理的收入分配格局。要在擴(kuò)大社會保障覆蓋面，提高保障水平的同時，注意促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，減少由于社會保障和基本公共服務(wù)水平差別太大而引發(fā)的社會矛盾。

3、強(qiáng)化政府的社會管理職能。深化行政管理體制改革，強(qiáng)化政府的社會管理和公共服務(wù)職能，是創(chuàng)新社會管理的關(guān)鍵。第一，要正確處理政府、市場和社會組織的關(guān)系，杜絕政府在社會管理中的“越位”、“缺位”、“錯位”現(xiàn)象，政府該管的堅(jiān)決管好，不該管的要堅(jiān)決退出。第二，全面提高公務(wù)員的社會管理素質(zhì)和能力，既要善于運(yùn)用傳統(tǒng)的工作方法，也要學(xué)會用現(xiàn)代科技手段來應(yīng)對新形勢下社會管理出現(xiàn)的新問題。第三，要堅(jiān)持社會管理“走群眾路線”的基本價值理念，摸清新時期群眾工作的脈搏，真正做到“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”，把黨的正確主張變?yōu)槿罕姷淖杂X行動。群眾工作要變“灌輸”為“協(xié)商”，特別是在關(guān)系到群眾切身利益的問題上，要尊重民意，變“為民作主”為“讓民作主”。第四，建立有效的虛擬社會管理機(jī)制。要堅(jiān)持民主、自律、包容的原則，采取政府管理和社會參與相結(jié)合的互聯(lián)網(wǎng)管理模式，形成行政監(jiān)管、行業(yè)自律、技術(shù)保障、公眾監(jiān)督和社會教育相結(jié)合的互聯(lián)網(wǎng)管理體系；要把虛擬社會和現(xiàn)實(shí)社會作為一個整體來把握，積極探索虛擬社會的綜合管理機(jī)制，著力提高網(wǎng)上發(fā)現(xiàn)、控制、處置社會矛盾的能力。

4、促進(jìn)社會組織的發(fā)展。社會組織是社會管理的重要依靠力量，因此，應(yīng)加快社會領(lǐng)域的改革開放步伐，將適宜于社會組織承擔(dān)的公共服務(wù)職能盡快轉(zhuǎn)移出去，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變與社會組織發(fā)展的良性互動。市場經(jīng)濟(jì)條件下，社會已經(jīng)從過去與傳統(tǒng)政治體制高度一體逐漸走向獨(dú)立?；鶎尤罕娡ㄟ^社會“自組織”的方式來表達(dá)訴求的傾向越來越明顯。黨的群眾工作必須正視這一發(fā)展動向并主動作出調(diào)整，發(fā)現(xiàn)需求、滿足需求、引導(dǎo)需求，加大政府哺育的力度，支持社會自我發(fā)育。第一，降低社會組織登記的門檻，適當(dāng)放寬社會組織特別是草根社會組織的準(zhǔn)入條件，由掛靠和審批制度轉(zhuǎn)為注冊和登記制度，政府加強(qiáng)對社會組織的監(jiān)管和服務(wù)，引導(dǎo)和規(guī)范其健康發(fā)展。尤其應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展社區(qū)性的民間組織，通過嵌入、吸納、參與等方式，使其成為社區(qū)基層治理的重要依靠力量。第二，要積極引導(dǎo)和培育農(nóng)民工、外來人口成立自我管理、自我服務(wù)的社會組織，在政府和社會組織之間建立良好的伙伴協(xié)作關(guān)系（而非“伙計”關(guān)系），使其成為連接所代表群眾和政府的橋梁，構(gòu)建起黨和政府主導(dǎo)下的群眾權(quán)益維護(hù)機(jī)制。第三，要有序轉(zhuǎn)移政府的職能和作用，通過合同出租或購買，讓社會組織承擔(dān)一部分社會治理職能和社會責(zé)任，從而實(shí)現(xiàn)社會的“共同治理”。

5、建立重大決策社會風(fēng)險評估機(jī)制。政府決策的科學(xué)化、民主化水平直接關(guān)系到社會管理狀況的好壞，當(dāng)前，尤其要警惕決策不當(dāng)催生的管理風(fēng)險。社會多元對政府決策的科學(xué)化民主化提出了新的更高的要求。但是，從實(shí)踐看，不少社會矛盾就是決策程序不規(guī)范、各方面意見反應(yīng)不夠、時機(jī)不當(dāng)、負(fù)面影響考慮不全造成的。不少地方在決策中缺少社會風(fēng)險評估機(jī)制，缺少科學(xué)論證和民主過程的決策，在具體執(zhí)行中存在不少風(fēng)險，有的甚至釀成重大群體性事件。因此，凡涉及群眾切身利益的重大政策的制定、重要項(xiàng)目的審批、重大工程的立項(xiàng)、重大舉措的出臺，都必須進(jìn)行社會風(fēng)險評估，把可能出現(xiàn)的社會風(fēng)險、環(huán)境影響、矛盾糾紛以及各類不穩(wěn)定因素予以充分考慮，權(quán)衡利弊，科學(xué)決策、謹(jǐn)慎決策。對可能出現(xiàn)的不穩(wěn)定因素、安全隱患、矛盾糾紛，要預(yù)先制定防范化解措施，把風(fēng)險降低到最小。當(dāng)然，評估風(fēng)險不是讓管理裹足不前，而是讓管理更科學(xué)，更符合民意，更體現(xiàn)活力。

6、完善利益表達(dá)機(jī)制。疏通利益訴求表達(dá)渠道，就是要實(shí)現(xiàn)不同利益群體利益表達(dá)權(quán)利的平等，利益表達(dá)渠道的暢通，利益表達(dá)作用的有效，將群眾的利益訴求吸納到體制內(nèi)釋放，實(shí)現(xiàn)公民自主參與的有序化。當(dāng)前，無論是觀念還是制度運(yùn)行中，利益表達(dá)行為的正當(dāng)性沒有獲得充分肯定，公民尤其是弱勢群體的利益表達(dá)低效。隨著我國公民政治參與意識，特別是維護(hù)自身權(quán)益的政治參與意識的顯著增強(qiáng)，在諸如征地拆遷、企業(yè)改制、稅費(fèi)負(fù)擔(dān)等利益分化較為突出的事件中，越來越多的人認(rèn)識到，他們通過有效的利益表達(dá)可以影響哪些關(guān)乎自身利益的公共政策的制定與執(zhí)行。因此，建立健全利益表達(dá)機(jī)制，提高利益表達(dá)的有效性，第一，既要在觀念上解放思想，承認(rèn)公民利益表達(dá)的正當(dāng)性，又要在制度上破除利益表達(dá)的體制性梗阻。第二，既要充分發(fā)揮現(xiàn)有的體制內(nèi)利益表達(dá)渠道的作用，又要開拓多層級利益表達(dá)的平臺，拓寬群眾的利益訴求渠道。第三，既要充分彰顯人民政府為人民的執(zhí)政理念，又要完善協(xié)商民主機(jī)制，將利益沖突納入合法、有效的協(xié)商調(diào)整平臺。

7、加強(qiáng)應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)。當(dāng)前中國正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，各種傳統(tǒng)的和非傳統(tǒng)的、自然的和社會的風(fēng)險矛盾交織并存，公共安全和應(yīng)急管理工作面臨的形勢十分嚴(yán)峻，任務(wù)十分艱巨，第一，要構(gòu)建統(tǒng)一指揮，結(jié)構(gòu)合理，反應(yīng)靈敏，協(xié)調(diào)有序，運(yùn)轉(zhuǎn)高效，特色鮮明的應(yīng)急管理體系。第二，要完善應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)體制，明確職責(zé)權(quán)限。第三，加強(qiáng)應(yīng)急管理隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化突發(fā)事件檢測預(yù)警機(jī)制，完善信息報告和共享機(jī)制，完善社會動員和參與機(jī)制，健全信息發(fā)布和輿論引導(dǎo)機(jī)制。第四，加強(qiáng)應(yīng)急管理法律和預(yù)案規(guī)定體系建設(shè)，加強(qiáng)全民風(fēng)險防范和應(yīng)急處置能力建設(shè)，提高對突發(fā)事件的應(yīng)對和處置能力。

C916.1

A

1671-2994（2011）05-0132-03

2011-08-03

夏向東（1964- ），男，江蘇徐州人，徐州醫(yī)學(xué)院社會科學(xué)部副教授。研究方向：政治社會學(xué)。

*本文系江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會科學(xué)研究項(xiàng)目：《多元利益背景下群體性事件的化解機(jī)制研究》（項(xiàng)目編號：09SJB810009）的階段性研究成果。

責(zé)任編輯：劉建文