李 寬

治理性干旱
——對江漢平原農(nóng)田水利的審視與反思①

李 寬

近年來，我國干旱災(zāi)害頻發(fā)，不僅影響到農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展，還威脅到國家的糧食安全。許多學(xué)者從地理、氣候和工程建設(shè)等角度進行解釋，具有一定的合理性。筆者通過在江漢平原的調(diào)查認(rèn)為，農(nóng)業(yè)上的干旱還與村莊秩序的解體、國家力量的退出和市場機制的失靈有關(guān)。農(nóng)戶之間不合作，村民小組、村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不協(xié)調(diào)，使得小水利與大水利無法銜接，不能抗大旱。泵站、水庫在市場化改革之后，一方面將精力從為農(nóng)田服務(wù)轉(zhuǎn)到了產(chǎn)業(yè)經(jīng)營上，另一方面離開了與鄉(xiāng)村社會的配合，灌溉系統(tǒng)無法維持，即便有水也無法抗旱。這些與農(nóng)田水利相關(guān)的治理主體呈現(xiàn)去農(nóng)化的態(tài)勢，即它們的經(jīng)濟來源不再來自于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村，工作的重心也偏離了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村或者不能對涉農(nóng)事務(wù)進行有效、及時的處理，隱藏著深刻的治理危機。

干旱;鄉(xiāng)村治理;去農(nóng)化

一、問題的提出

2006年大旱，曾吸引了全國的目光。2008年冬，中西部地區(qū)又發(fā)生干旱，全國有近43%的冬小麥遭受旱災(zāi)。2010年春季，西南五省遭受數(shù)十年乃至百年一遇的大旱，這次旱災(zāi)持續(xù)時間長，引起了舉國上下乃至全球的關(guān)注。2011年中南五省也發(fā)生了旱災(zāi)，并且出現(xiàn)了旱澇急轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。近年來，我國旱災(zāi)頻發(fā)，并且由華北、西北的傳統(tǒng)干旱地區(qū)向中南、西南豐水區(qū)蔓延，呈現(xiàn)出由局部向全局推進的態(tài)勢。頻繁的干旱不僅會影響到農(nóng)民增收和國家糧食安全，甚至?xí)绊懙缴鐣姆€(wěn)定。

面對干旱，各方均作出了回應(yīng)，地理、氣象學(xué)者多認(rèn)為干旱主要是由氣候變化造成的。中國是典型的季風(fēng)性氣候，年內(nèi)降雨分配不均勻，加上地理地貌條件的影響，容易形成洪澇災(zāi)害［1］。近年來全球性氣候變暖，氣候變化被視為連年旱災(zāi)的決定性原因［2］。西南大旱發(fā)生后，就有專家指出，目前中國西南干旱主要發(fā)生在青藏高原東部邊界四川盆地和云貴高原的構(gòu)造活動地區(qū)，是構(gòu)造干旱和氣象干旱疊加的結(jié)果［3］。

另一種觀點認(rèn)為，農(nóng)業(yè)干旱主要是與農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)聯(lián)的。分田到戶以來，集體經(jīng)濟解體，農(nóng)民種田各自為戰(zhàn)，國家農(nóng)田水利投資減少，導(dǎo)致農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，大旱之年，工程性缺水現(xiàn)象嚴(yán)重。其出路在于加強農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。還有一些人注意到了非工程技術(shù)性因素的作用，認(rèn)為干旱的原因乃是缺乏科學(xué)的水資源配置制度，主張通過市場化的制度建設(shè)進行合理的資源配置［4］。也有人對市場化進行了反思，認(rèn)為市場化和私有化的農(nóng)田水利改革是造成旱災(zāi)的原因［5-6］。

干旱的自然因素決定者夸大了氣候、地理等條件的影響，而忽視了人類應(yīng)對災(zāi)害的能力。氣候的稍微變化就會給我們造成災(zāi)難，這也說明了現(xiàn)階段我國的防災(zāi)抗災(zāi)能力還比較差。工程技術(shù)論者看問題過于表面化，只是看到了工程建設(shè)不足的一面，而沒有注意到管理體制的問題;支持市場化或者反對市場化者過于籠統(tǒng)。筆者通過在江漢平原的田野調(diào)查，認(rèn)為從鄉(xiāng)村治理的角度來看，是因為治理主體的缺失及治理手段的無效加重乃至引發(fā)了干旱。以下將從村莊、政府和市場的三個層面來進行闡述。

二、村莊秩序的瓦解

小型農(nóng)田水利設(shè)施，比如堰塘、斗渠、毛渠是由村莊、村民小組和村民使用、管理的。若村組能夠很好地組織、協(xié)調(diào)，農(nóng)戶之間能夠達(dá)成很好的合作，則抗旱用水并不構(gòu)成問題。而現(xiàn)實恰恰與此相反，村民以個體為單位打井、挖堰，村組無法統(tǒng)籌集體抗旱，造成損失在所難免。

(一)農(nóng)戶分化難合作

在人民公社時期，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以生產(chǎn)隊、大隊為單位來組織安排，農(nóng)田灌溉具有組織性，不需要社員們操心。分田到戶以后，農(nóng)民們雖然不再一起勞動，但在灌溉方面還進行著“集體生產(chǎn)”，即共同放水。共同生產(chǎn)費和“兩工”把他們捆綁在了一起。稅費改革被稱為“第二次單干”而且更徹底，農(nóng)民們重回到了“一袋馬鈴薯”的狀態(tài)，可以不產(chǎn)生任何的合作、聯(lián)系。共同用水變得十分困難，需征得每個農(nóng)戶的同意。因為在當(dāng)初分田時，為了公平起見，按照插花的方式分配土地。這樣，每個農(nóng)戶的田被大小不一地分在各處。如此一來，若想將所有的田地都實行灌溉，則要參加幾個合作單位。農(nóng)戶們對那些大的田塊比較重視，會積極地進行灌溉。對那些小的田塊則認(rèn)為灌不灌均可，就算絕收影響也不大。這樣農(nóng)戶就不參加小塊田地所在片的合作，這就使該片其他農(nóng)戶也無法達(dá)成合作。因為現(xiàn)在是“誰出錢、誰受益”，水是計量收費的，別人不會讓其不拿錢而放水。一小塊土地的不參與就可能使一大片土地?zé)o法進行合作灌溉。另外，農(nóng)戶之間產(chǎn)生的經(jīng)濟分化也影響了他們的合作。

如今，農(nóng)戶基本上可以分為三類:第一類是種田農(nóng)戶，以種田為主要經(jīng)濟來源，基本不外出，在鄰近地區(qū)做零工;第二類是“半工半農(nóng)”的農(nóng)戶，亦即兼業(yè)型農(nóng)戶，將種田與打工相結(jié)合，農(nóng)閑時就在附近或者外出打工，農(nóng)忙時就回來種植、收割，也可以指那些存在家庭內(nèi)分工的農(nóng)戶;第三類是常年外出務(wù)工的農(nóng)戶。不同類型農(nóng)戶對土地的依賴性不同，當(dāng)然對農(nóng)田水利就有不同的利益訴求，這也預(yù)示著村莊內(nèi)部性的解體［7］。種田農(nóng)戶因年齡或家庭原因不能外出，他們會耕種其他農(nóng)戶的土地，但這些田地必須是生產(chǎn)條件較好的，否則他們不會耕種。土地的收入是其家庭收入的主要甚至唯一的來源，水利狀況的好壞和他們的利益密切相關(guān)。這部分人會成為種糧大戶，但他們的存在并不一定會形成有效的合作，因為還涉及土地的歸屬問題，他們只是暫時耕種。“半工半農(nóng)”農(nóng)戶的家庭收入雖由打工和務(wù)農(nóng)兩部分構(gòu)成，但這兩部分之間卻是互相依賴的。對于這部分農(nóng)戶而言，一方面因土地面積有限，來自土地的收入不能保證家庭的正?；ㄤN，另一方面因打工缺乏穩(wěn)定性，從而必須以耕種土地為生存的基本保障。

外出務(wù)工農(nóng)戶則完全脫離了村莊生活，他們不再耕種土地，土地流轉(zhuǎn)給了留守在家的農(nóng)戶。一般情況下，這種流轉(zhuǎn)都是依據(jù)口頭協(xié)議進行，且大都轉(zhuǎn)給自己的兄弟、親戚和鄰居。流轉(zhuǎn)的年限具有較大的隨意性，只要外出務(wù)工農(nóng)戶重新回到村莊，他們隨時可以把土地收回。外出務(wù)工的農(nóng)戶關(guān)心的只是土地的承包權(quán)，至于土地的耕種方便、水利灌溉條件等問題則是耕種人關(guān)心的問題。但是，由于只是臨時性的代耕、代種，土地的實際耕種者又不愿意對土地以及相應(yīng)的水利設(shè)施進行長遠(yuǎn)的投資，這就使得農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)往往無法進行。外出務(wù)工者已經(jīng)脫離了與土地的關(guān)系，耕田者也是短暫的依附。

種田農(nóng)戶希望得到廉價有保障的用水，他們對大水利系統(tǒng)擁有很高的期待。但是兼業(yè)型的農(nóng)戶則持模棱兩可的態(tài)度，使用大水利亦可，自己營造小水利也行，即便是稻谷全部干死也不會產(chǎn)生太大的影響。那些在外務(wù)工，將土地已經(jīng)轉(zhuǎn)包出去的農(nóng)戶則對水利不關(guān)心，此事淡出了他們的視野。農(nóng)戶不單在用水需求上發(fā)生了分化，在經(jīng)濟上亦產(chǎn)生了分層。那些種糧大戶和經(jīng)濟條件好的，可以出錢去打井、挖堰;而那些經(jīng)濟狀況稍差且田地少的農(nóng)戶，又沒有營造小水利的能力和必要。這樣，他們就面臨著如何統(tǒng)合起來利用大水利的問題。在缺乏組織的情況下，僅靠單個農(nóng)戶之間的合作無法完成。農(nóng)戶只得依靠多級提水、挖堰塘和打“慪氣井”等個體方式灌溉，實行水利的家庭化［8］。這不但不能解決問題，還會使問題變得更加糟糕。

堰塘只是能夠存蓄雨水，或者從漳河調(diào)水時作周轉(zhuǎn)之用。若是遇到干旱不降雨就毫無用處。其次，挖堰只是將堰中的土用挖掘機、推土機往邊上推攏，沒有將堰堤夯實，下雨的時候，松土重新被沖刷到堰底將其淤平。一口新挖的堰塘使用壽命只是兩三年，過后還得重新挖。再次，挖堰不講求整體效益，都是以個人為單位視其土地貧瘠情況而定，在位置和庫容量方面都有很大的局限。最后，小堰的盲目擴張會使大水利的境況更加困難。多級提水的前提是有水可抽，若堰塘、溝渠里無水，有再多的潛水泵也解決不了問題。慪氣井的最大功能是減少了與其他農(nóng)戶、泵站、水庫和政府的扯皮、矛盾與糾紛。因為該縣是地下水的貧水區(qū)，小井用不了多長時間就會枯竭。為了不慪氣，他們就挖慪氣堰、打慪氣井。這樣做使得農(nóng)戶之間更加分立，相互之間不再產(chǎn)生關(guān)系，也與大水利斷絕了關(guān)系。小水利只能抗小旱，而無法抗大旱。降水稍不及時，就會發(fā)生干旱。由此可見，“不合作”所帶來的農(nóng)業(yè)風(fēng)險不僅不亞于旱災(zāi)［9］，從某種程度上來說，正是由于這種不合作加重乃至導(dǎo)致了旱災(zāi)的發(fā)生。

(二)村組有心無力

稅費改革后，取消了小組長，使得小組中沒有了發(fā)揮組織協(xié)調(diào)功能的公共人物。村民小組是在長期的生產(chǎn)、生活中形成的共同體，除小組長外，普通村民不具有評判的合理性與合法性，這就使得小組內(nèi)的公共事務(wù)處于癱瘓狀態(tài)。堰塘被分，渠道淤塞，共同放水不再有人統(tǒng)籌，只能靠農(nóng)戶之間的自愿聯(lián)合。堰塘、水庫被瓜分以后，蓄水量大大下降;同時，相互之間也不進行調(diào)水，只負(fù)責(zé)附近農(nóng)田的灌溉，不能產(chǎn)生總體效益。這就預(yù)示著小組作為一個集體生產(chǎn)單位的解體。為了應(yīng)對這種局面，村民們自發(fā)選舉了“片長”。片長不像小組長，他沒有任何權(quán)力，不分配、管理任何資源，只是一個與村干部銜接、協(xié)調(diào)的工具。有的堰塘是該片區(qū)人所共同使用的，片長沒有責(zé)任和義務(wù)去維護、管理這個堰塘，他也不能號召該片區(qū)的人對該堰塘進行修整、開挖。上級職能部門為了對鄉(xiāng)村實行有效的治理，要求每個小組必須設(shè)立計劃生育中心戶、科技示范戶和社會治安信息員。但是，信息員所發(fā)揮的是“線人”的作用。因為這些人可能就是經(jīng)常打“小報告”的人，會被其他村民看不起或者容易與之產(chǎn)生矛盾，缺乏一種公信力?！肮钡纳逝c意義非常微弱，不便于處理小組內(nèi)的公共事務(wù)。有的村干部計劃將這三個職務(wù)讓某一個人擔(dān)任，讓其發(fā)揮以前小組長的作用。但身份問題很是尷尬。

每個村干部要負(fù)責(zé)2～3個村民小組，他們沒有精力和動力去負(fù)責(zé)各小組具體的事宜。他們僅在有事情的時候向農(nóng)戶傳達(dá)，農(nóng)戶也是在需要蓋章、開證明的時候才找村干部。稅費改革以后，村干部不再向農(nóng)戶收稅，工資和辦公經(jīng)費主要依靠上級政府的轉(zhuǎn)移支付，與農(nóng)戶沒有太大的關(guān)系。農(nóng)戶也不能要求村干部為其做某事，因為他們沒有了談判的資本，同時村干部也失去了行事的權(quán)力和資源。村干部的考核由上級來決定，與村民的關(guān)系不大，他們把大部分的時間都用在了填寫表格上，即進行軟指標(biāo)的硬指標(biāo)化［10］。稅費改革時的債務(wù)鎖定，也使得村干部的威信大大降低，做事的難度大大增加。完成稅費的吃了虧，拖欠的反而成了英雄。當(dāng)時，為了完成上繳任務(wù)，村干部們還向村民借了款，無法償還。當(dāng)村干部再向村民提某種要求時，村民們會讓其把欠款還清或者將別人拖欠的稅費交清，這都是不可能完成的。這也預(yù)示著“一事一議”成為虛設(shè)，出現(xiàn)事難議、議難決、決難行的局面［11］?！耙皇乱蛔h”是為了向農(nóng)戶籌資籌勞進行基礎(chǔ)建設(shè)，不再具有強制性，必須以農(nóng)戶的同意為前提條件。也就是說，農(nóng)戶不參與籌資的行為是被認(rèn)可的，不能被強制參與。水費已變成了經(jīng)營性收入，由水利工程管理單位直接向農(nóng)戶收取，村委會也不再愿意管理這些事情。水利不再是一項村社的事務(wù)，而是“誰受益，誰投資”，而且是直接受益的個人的事情。所以農(nóng)戶完全可以以不受益或者不愿意受益為由拒絕籌資籌勞。

在村組退出后，國家為了解決農(nóng)戶的用水問題，倡導(dǎo)建立用水戶協(xié)會。但事實證明，用水戶協(xié)會發(fā)揮的作用非常有限，沒有達(dá)到預(yù)期的目的。用水戶協(xié)會只是個“看水班”，工作人員是從附近村莊找的幾個人緣比較好的中老年人。只是負(fù)責(zé)小閘門的開啟與關(guān)閉，記錄用水時間和用水量，暫時保管一下水費。渠道的清理還需要各村、組的配合，維修需要上級的撥款。用水戶協(xié)會是水利服務(wù)中心的附屬單位，代其負(fù)責(zé)一些具體事宜。他們不能反映農(nóng)戶的用水需求，不能組織農(nóng)戶用水，不能對水資源進行調(diào)配，更不能遏制偷水現(xiàn)象。當(dāng)然，也無法減少水損及水利成本的分?jǐn)倖栴}。用水戶協(xié)會只是以前多人看水模式的替代。它沒有型塑一種國家與農(nóng)民，或者農(nóng)民與農(nóng)民的關(guān)系，也沒有產(chǎn)生一種新的治理模式。只是一種新鮮的事物，不具有行動能力，不能填補村組退出所形成的真空，也無法改變農(nóng)戶各自為戰(zhàn)的局面。水利問題是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，遠(yuǎn)非用水戶協(xié)會所能解決的。與村民小組和村委會這些實體相比，用水戶協(xié)會缺乏組織動員能力及認(rèn)同，也就無法成為它們的替代。

農(nóng)戶不單在個體層面是分化的，在村社的層次上也是缺乏統(tǒng)合的。缺乏了統(tǒng)籌，就使得單個的農(nóng)戶無法與大水利進行對接，只得自行抗旱，很容易造成災(zāi)害。

(三)混混的介入

在村莊中，當(dāng)村組及其替代組織無法發(fā)揮作用時，有一股力量凸顯了出來，這就是所謂的“混混”。從農(nóng)民的視角進行歸納，混混就是指那些不務(wù)正業(yè)，以暴力或欺騙手段牟取利益，危害農(nóng)民人身和財產(chǎn)安全，擾亂鄉(xiāng)村生活正常秩序的人群［12］。這些人可能偷水、搶水，與普通農(nóng)戶發(fā)生糾紛;可能與村民小組、村委會相抗衡，侵吞、破壞集體的財產(chǎn);再往上則可與水庫、泵站相結(jié)合，進行包水，還有的參與到國家的水利工程建設(shè)中來。這部分人并非一個嚴(yán)密的整體，人員很復(fù)雜，能力有強弱，當(dāng)然參與的事件也有大小，所產(chǎn)生的影響也不同?；旎斓某霈F(xiàn)和參與使得問題由綜合性走向了單面化?；旎熘蛔⒅刈约旱睦?，而不會為普通農(nóng)戶、水利系統(tǒng)作長遠(yuǎn)的考慮。混混也可以分為兩種:一種是維持型的，比如那些包水的混混，從某種意義上來講他們在維持著某種秩序，替代了基層組織來銜接農(nóng)戶和水利工程管理單位;另一種是謀利型的，他們是單純的為了自己的利益而侵犯他人或者集體的利益，破壞公共的生產(chǎn)、生活規(guī)則。后者沒有任何合法性的外衣，一切都是赤裸裸。對該部分混混不能有效的遏制，更讓治理的弱化表現(xiàn)得淋漓盡致。這部分人也沒有太大的勢力，就是不講道理而已。他們的短期行為嚴(yán)重，與農(nóng)戶的用水之間發(fā)生矛盾，而政府又不能進行有效的約束，從而增加了農(nóng)民用水的困難［13］。混混的破壞性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于建設(shè)性。

在農(nóng)田水利的村莊層面，已經(jīng)沒有了協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的成分，只剩下農(nóng)戶以個體為單位進行抗旱，而混混的介入使得局面更加的混亂。在缺失了組織的情況下，村組內(nèi)的水利系統(tǒng)處于癱瘓的狀態(tài)，喪失了抗旱的功能，降水稍不及時就會產(chǎn)生旱情，危害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

三、國家力量的退出

1980年代末，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站就有被削弱的趨勢，任務(wù)越來越重，而財政撥款沒有相應(yīng)增加，反而相對減少。1990年代末鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站逐漸陷入了困境，共同生產(chǎn)費依附在三提五統(tǒng)中由經(jīng)管站代為征收，但經(jīng)管站更多的是關(guān)注自己的手續(xù)費，而不是共同生產(chǎn)費。隨著農(nóng)業(yè)稅費征收的困難，出現(xiàn)了大面積的拖欠，也基本上斷了水利站的經(jīng)濟進項。湖北省在進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革時，實行的是“以錢養(yǎng)事”。水利站改為水利服務(wù)中心，成為了民辦非企業(yè)性社會團體，不再是事業(yè)單位;工作人員由十人左右減到了兩人，負(fù)責(zé)整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的水利工作，由此很多防患于未然的工作變成了臨時抱佛腳;工作人員沒有穩(wěn)定性，一年一聘，工資、待遇也無法落實，使得工作人員的積極性大大下降，整個基層水利呈現(xiàn)空虛化的狀態(tài)，很難發(fā)揮作用。在此項改革之初，就有人提出了反對意見，認(rèn)為是“理論上站不住腳，操作上不可思議”［14］。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也在一系列改革中發(fā)生了轉(zhuǎn)型，取消農(nóng)業(yè)稅費和各項達(dá)標(biāo)活動后，它既失去了來自國家的壓力，也失去了來自農(nóng)民的反向施壓，在不斷地撤出農(nóng)村。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的重心轉(zhuǎn)到了招商引資和綜治維穩(wěn)上，扮演“救火隊”的角色。在用水時節(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的大院了站滿了因用水而上訪的群眾?，F(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是維控型的政權(quán)，執(zhí)行策略主義［15］，以不出事為目的，以不越級上訪為準(zhǔn)則。只要群眾不鬧事，能拖就拖;若事情鬧大，就動用多種手段進行安撫。它們現(xiàn)在的主要責(zé)任不在于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是社會穩(wěn)定。在迫不得已的時候，才會和有關(guān)部門進行溝通、協(xié)調(diào)放“政治水”，以度過危機。這種方式是治標(biāo)不治本，只能暫時把情緒平息下去，而不能從根本上解決問題。這其中既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的推卸責(zé)任也有他們的無奈。取消了農(nóng)業(yè)稅費，他們也不再有求于農(nóng)民，同時自己的財政收入減少，缺乏興修水利的資金。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本不再使用強制性的力量，無法把分化、分散的農(nóng)戶統(tǒng)一起來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏治理資源是一個方面，但更多的應(yīng)是缺乏治理責(zé)任。水利的日漸職能化管理，也為其退出提供了機會。這也就可以理解，為什么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會有選擇地做事，并且同農(nóng)民展開權(quán)宜性的互動［16］。

稅費改革前，鄉(xiāng)村組織進行鄉(xiāng)村治理的動力來源主要有兩個:一是國家的任務(wù)，二是農(nóng)民的壓力。第一，國家和上級政府下達(dá)給鄉(xiāng)村兩級組織的目標(biāo)與任務(wù)，主要包括三部分:一是農(nóng)業(yè)稅和三提五統(tǒng);再一個是升級達(dá)標(biāo)的任務(wù)，如教育、衛(wèi)生、計劃生育、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整(“逼民致富”)等;最后一個是比較直接的治理項目，主要是“七站八所”的服務(wù)與建設(shè)目標(biāo)。農(nóng)業(yè)稅是國家的正稅，升級達(dá)標(biāo)也是國家部門下達(dá)的，鄉(xiāng)村必須完成。國家要求鄉(xiāng)村完成升級達(dá)標(biāo)、七站八所的建設(shè)任務(wù)，但是又沒有給配套的資金，要求鄉(xiāng)村自給自足。所以，它必須先將“三提五統(tǒng)”征收上來，才有錢去完成任務(wù)。三提五統(tǒng)就成了完成任務(wù)的關(guān)鍵，也就成了中心工作。只有完成了三提五統(tǒng)，才能完成下達(dá)的指標(biāo)任務(wù)，在考核中取得好成績，以便保住職位或升遷。如此，國家的任務(wù)一級一級下達(dá)，并且不斷加碼，最后到達(dá)鄉(xiāng)村。在各種壓力下，鄉(xiāng)村就具有去完成指標(biāo)任務(wù)的積極性和主動性。第二，要完成各項任務(wù)就必須調(diào)動農(nóng)民，要求農(nóng)民與鄉(xiāng)村組織保持行動上的一致。即要農(nóng)民出工、出錢、繳納稅費。這就使得鄉(xiāng)村組織有求于農(nóng)民，它也就必須與農(nóng)民建立某種利害關(guān)系，和農(nóng)民站在一條線上，正面回應(yīng)農(nóng)民的某些需求。

這樣，農(nóng)民就有了與鄉(xiāng)村干部(尤其是村干部)討價還價的空間、籌碼。當(dāng)農(nóng)民有困難、問題找村干部時，他們必須予以解決。不然農(nóng)民就不交農(nóng)業(yè)稅、不出工、不出錢或者以當(dāng)釘子戶等方式要挾他們，讓他們無法交差。當(dāng)農(nóng)民遇到渠道不通或者灌溉困難時，就以此為由不交稅費，要求干部幫助先解決問題，然后再談任務(wù)。實際上，當(dāng)時農(nóng)民有很多的正當(dāng)性的要求，而真正的無理的釘子戶則很少。若干部不解決合理的要求，有理的“釘子戶”就會產(chǎn)生蔓延的趨勢，一大批的農(nóng)戶與鄉(xiāng)村組織對著干。所以，鄉(xiāng)村干部就不得不切實地與農(nóng)民打交道，直面農(nóng)民的現(xiàn)實需求。一方面上有國家、上級政府的壓力，另一方面下有農(nóng)民通過稅費杠桿的反向施壓。有了這兩個方面的壓力，鄉(xiāng)村組織就必須有所行動，有動力、有壓力去進行鄉(xiāng)村治理。這便是鄉(xiāng)村治理責(zé)任的生成機制。

在稅改前，國家—鄉(xiāng)村干部—農(nóng)民三者實現(xiàn)了利益上的相關(guān)關(guān)系，尤其是鄉(xiāng)村干部與農(nóng)民被國家任務(wù)捆綁在了一起。農(nóng)民的生產(chǎn)、生活都因稅費而與國家權(quán)力直接連接起來。當(dāng)他們遇到鄉(xiāng)村混混、黑惡勢力的威脅時，可以向干部求助。干部們要妥善處理，否則工作得不到農(nóng)民的配合。打擊混混，要借助市縣的公安機關(guān)。市縣為了完成國家任務(wù)，也會支持鄉(xiāng)村干部。在公安機關(guān)的震懾下，鄉(xiāng)村混混、黑惡勢力就很難在農(nóng)村胡作非為。同時也沒有太惡劣的農(nóng)民與鄉(xiāng)村干部對抗，也意味著鄉(xiāng)村干部可以妥善處理轄區(qū)內(nèi)的事情。

稅費改革及一系列的配套改革，在鄉(xiāng)村社會產(chǎn)生了重要、深遠(yuǎn)的影響。就鄉(xiāng)村治理而言，影響可以歸結(jié)為如下兩點:第一，國家讓鄉(xiāng)村組織從治理鄉(xiāng)村的責(zé)任中解脫出來。徹底取消農(nóng)業(yè)稅費，鄉(xiāng)村組織沒有了收取稅費的責(zé)任和壓力。取消了很多治理任務(wù)，比如各類升級達(dá)標(biāo)和建設(shè)任務(wù)。中央認(rèn)為，1990年代末，鄉(xiāng)村干部搭國家的稅費和升級達(dá)標(biāo)任務(wù)的便車，謀取組織和個人的私利，致使農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重、干群關(guān)系緊張、鄉(xiāng)村債務(wù)等，并影響了黨和政府的合法性。于是，國家就完全解除鄉(xiāng)村組織的治理責(zé)任，杜絕了它干壞事的可能。這樣，鄉(xiāng)村組織也就幾乎就沒有了治理鄉(xiāng)村社會的國家任務(wù)和壓力。第二，國家在解除鄉(xiāng)村組織的治理責(zé)任的同時，把一些事宜劃撥給職能部門。比如，水利建設(shè)、管理歸水利局，道路建設(shè)歸交通局，人、財、物都不通過基層。但是，職能部門具有科層化、專門化、獨立化的特點，與鄉(xiāng)村社會的非程式化、不規(guī)整性、綜合性、索引性問題與治理不契合。它們能夠完成具體的事務(wù)性工作，但無法完成對鄉(xiāng)村的治理。

稅改后，鄉(xiāng)村干部沒有了稅費和其他的任務(wù)，就不再需要面對農(nóng)民、與農(nóng)民打交道，不需要再看農(nóng)民的“臉色”行事。只需直接面對與自己升遷有關(guān)的上級領(lǐng)導(dǎo)，完成上級交代的任務(wù)，比如招商引資、信訪維穩(wěn)等工作。至于對鄉(xiāng)村的治理，因為不在考核之列，與經(jīng)費來源和升遷無關(guān)，也就不需要在這方面下力氣。現(xiàn)在，大部分縣鄉(xiāng)主要干部已不下基層，農(nóng)村工作已在他們的視野之外。村干部們也不再管理這些事情。他們會讓農(nóng)戶去找鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)職能部門，一是可以減少自己的麻煩，二是可以不得罪人，多一事不如少一事。長此以往，鄉(xiāng)村矛盾越積越深、積小成大，且向上級政府延伸，給上級政府帶來沉重的信訪壓力。

總之，稅改后鄉(xiāng)村治理責(zé)任的生成機制的兩個相輔相成的條件，國家的直接壓力與農(nóng)民的反向壓力全部消失，鄉(xiāng)村組織也就沒有了治理鄉(xiāng)村社會的責(zé)任。沒有了責(zé)任之后，它也就不會去凝聚、調(diào)配資源去進行鄉(xiāng)村治理。上述分析只是分析了鄉(xiāng)村組織的動力機制，那么鄉(xiāng)村組織在用水過程中的具體表現(xiàn)就是無法阻止農(nóng)民破壞水利設(shè)施的行為和組織農(nóng)戶用水。

這是鄉(xiāng)村治理中的常態(tài)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已無法處理這些事情的一個重要原因是沒有了國家力量作為后盾。國家不再為它提供合法性和壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合體制改革的前提就是基層政府是惡的，要在多個方面進行限制。國家在限制其做壞事的同時，也束縛住了手腳，即便是消極行政的能力也喪失掉了。所以，在缺乏上級壓力而自己又沒有能力解決問題的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能撤出鄉(xiāng)村，不再管理那些事情。

四、市場機制的失靈

對水利工程管理單位(主要指泵站、水庫)的改革自1970年代末就已經(jīng)開始啟動，逐漸下放，由國家負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)為地方負(fù)擔(dān)，進而是農(nóng)戶負(fù)擔(dān)，最后是市場化。就是在“誰出錢、誰受益”的原則指導(dǎo)下，讓水管單位直接將水賣給農(nóng)戶，二者進行結(jié)算，不再通過鄉(xiāng)村組織的協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌。同時，鼓勵水管單位的多種經(jīng)營，做到“以水養(yǎng)水，以庫養(yǎng)庫”［17］，自收自支，自負(fù)盈虧。

在此過程中，水庫和泵站均面臨賣水難的問題。原來，水管單位向集體賣水，以小組或者村為單位。村組干部組織農(nóng)戶放水、管水、分水;在費用支付上，村里以共同生產(chǎn)費的形式向農(nóng)戶征收，并分春季預(yù)繳與秋后算賬兩次，由村里與水庫結(jié)清。這種放水模式，對于水庫而言，簡單方便，每年放水量大，且水費有保障。對于農(nóng)戶而言，由村干部組織放水，小組統(tǒng)一賣水，小組內(nèi)部由小組長協(xié)調(diào)，并有專職管水員放水，農(nóng)戶只需在田口接水、管水即可。對于村組而言，具有較強的組織動員能力，既能夠組織人員到渠道上去看水，也能及時征收水費。較好地實現(xiàn)農(nóng)田灌溉。后來，隨著農(nóng)民負(fù)擔(dān)的加重，包括共同生產(chǎn)費在內(nèi)的稅費征收工作越來越難開展。這就引發(fā)了稅費改革，水費不再作為行政征收費用，而是經(jīng)營性收費，由水管單位自行處理。

起初，泵站、水庫與灌區(qū)內(nèi)的某些村組達(dá)成承包抽水協(xié)議，實施包干與計量結(jié)合的賣水模式。上游的村組協(xié)商實施包干，計稅面積為基數(shù)，泵站按計稅面積的90%收取承包水費，一次性結(jié)清。需要用水時，水庫、泵站不計水量，向包干村組放水，直到足夠為止，即水庫、泵站保證參加包干的村組常年有水。而在水庫、泵站下游的村莊，實施計量放水，由村里組織各個農(nóng)戶，向水庫、泵站買水。這種包干與計量放水可以解決上下游村莊之間的關(guān)系。位于上游的村莊一般都不愿意向水庫掏錢買水，而下游的村莊一般不會在上游放水之前放水，否則就會出現(xiàn)“下游掏錢，上游用水”的局面。在上下游的博弈中，就有可能出現(xiàn)“上游等水，下游干死”的局面。水庫、泵站站在自己的利益角度，擔(dān)當(dāng)了上下游協(xié)調(diào)者的角色，創(chuàng)造了包干與計量結(jié)合的模式。這樣既可以使上游低于計量成本獲得充足的水，多余的水就是“害水”，從而阻止了上游偷水、搶水，使下游能夠順利放水，在一定程度上，避免了上下游之間的矛盾。對于上游包干的村，水庫、泵站只與村集體打交道，不接受個體農(nóng)戶放水要求，并且水庫、泵站只負(fù)責(zé)放水，其他事情由村民解決。位于包干村組下游的村組實施計量放水。由于渠道較遠(yuǎn)，損失較大，水庫不愿意實施包干放水。

此模式后來出現(xiàn)了問題。一是下游農(nóng)戶對水價有異議，認(rèn)為比上游多一倍，還不能夠保證用水。要求按方收費，但按方收費難以操作。若按方收費，上游農(nóng)戶就退出，因為他們可以撿漏水，甚至偷水。上游不參加，下游也搞不成，且從何處計量也是一個問題，在下游計量，水庫、泵站負(fù)擔(dān)不起，在上游計量，農(nóng)戶承受不了。二是有些參與承包的農(nóng)戶挖了堰塘，不再參與承包，導(dǎo)致承包面積大大減少。由于泵站、水庫的功率大、抽水成本高，其最小的抽水單位至少是一個行政村，否則泵站、水庫無法開機。步入困境的水管單位和部分村民，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府介入進行協(xié)調(diào)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本不想處理此事，但由于各方壓力，最后還是決定試一下。分管農(nóng)業(yè)的副鎮(zhèn)長估計相關(guān)村的受益面積不少于2000畝，按每畝50元，則能湊足泵站開機所需的10萬元，但各村報上來的數(shù)字卻只有500畝，讓其感到十分意外。在鎮(zhèn)里分管農(nóng)業(yè)近十年，對各村的情況十分熟悉，很清楚各村、各組都在隱瞞實際受益面積，如S村有一小組只報了12畝，而實際受益面積超過120畝。結(jié)果，協(xié)調(diào)因失敗而告終，這也預(yù)示著賣水模式的解體。所以，很多水庫的水面面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過灌溉面積也不足為奇，泵站只得被廢棄變成了養(yǎng)雞場，以此來獲得承包收入。

這其中，泵站和水庫也有很大的不同。泵站只能依靠賣水而生存，并且是有組織的用水，單個的農(nóng)戶無法維持泵站的運轉(zhuǎn)。在農(nóng)戶不能有組織地用水時，它再不能為抗旱服務(wù)。泵站賣水時，只要農(nóng)戶交錢它們就放水，至于水能否到達(dá)田間地頭則不是他們所關(guān)心的事情。在收取共同生產(chǎn)費的時候，鄉(xiāng)、村拖欠的水費使其運轉(zhuǎn)困難，現(xiàn)今要求先交錢再放水，達(dá)到相應(yīng)的水量就關(guān)閘。而農(nóng)戶則要求先放水再交錢，二者相持不下，結(jié)果是禾苗干死，泵站“餓死”。因為賣水困難，泵站的生存已成問題，只能依靠國家的專項資金為其“輸血”。水庫可以依靠多種經(jīng)營養(yǎng)活自己，但這會與農(nóng)田用水產(chǎn)生矛盾，將服務(wù)的重點從農(nóng)田上轉(zhuǎn)移。對水庫而言，防洪的任務(wù)遠(yuǎn)大于抗旱的任務(wù)。所以，在防洪方面的建設(shè)要遠(yuǎn)大于抗旱的建設(shè)，并且會將水白白地放掉以減少風(fēng)險。再者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組退出農(nóng)田用水之后，渠道維修無人管理，淤塞嚴(yán)重，而水利工程管理單位無力維修或者認(rèn)為這不在自己的責(zé)任范圍內(nèi)。這樣，就使得即便農(nóng)戶買水，水也放不到田里去。欠缺了基層組織這個中介，大水利也無法與農(nóng)戶對接。以獎代補政策，只是方便了某些大戶，對普通農(nóng)戶基本沒有產(chǎn)生影響，沒有增強集體的抗旱能力。

五、結(jié)語

農(nóng)戶的分化，產(chǎn)生了兼業(yè)型的農(nóng)戶，他們的主要經(jīng)濟來源不再來源于農(nóng)業(yè)，所以他們可以不重視農(nóng)業(yè)，不在這方面進行過多的投入;許多農(nóng)民已經(jīng)遠(yuǎn)離了農(nóng)村、農(nóng)業(yè)?；鶎咏M織不再從農(nóng)村汲取資源，在財政上不再依賴農(nóng)村，在資金來源上脫離了農(nóng)業(yè);他們的工作重心也發(fā)生了轉(zhuǎn)移，并不會將主要精力放在解決與農(nóng)民的生產(chǎn)、生活緊密相關(guān)的問題上，而是有自己的側(cè)重點。種種條件的限制，也使得他們解決問題的效果很差，不能達(dá)成對農(nóng)村的有效治理。用水戶協(xié)會和“一事一議”與農(nóng)村的實際情況脫離，無法達(dá)到預(yù)期的效果。泵站在無法維持生存的情況下，自然也不能為農(nóng)田服務(wù)。水庫的多種經(jīng)營，也使其轉(zhuǎn)移了經(jīng)營的重點，它可以不依靠賣水而存活，是否作為農(nóng)田灌溉的水源也不再重要。當(dāng)然，混混的重點也不在農(nóng)業(yè)上。這也就是所謂的“去農(nóng)化”，它既有主觀的放棄，也有客觀的羈絆與無奈。這就使得農(nóng)村、農(nóng)業(yè)更加脆弱，不能經(jīng)受大的風(fēng)險，在外界環(huán)境或內(nèi)部力量稍有變化的情況下，便會造成災(zāi)難。這也讓補救措施無效或者不斷加碼，最后促成根本性的變革。

村莊秩序的瓦解、國家力量的退出和市場機制的失靈三個因素相互作用，共同形成了當(dāng)下的局面。農(nóng)田水利制度改革的深化，既要跳出單一的或國家、或市場、或村莊的簡單化設(shè)想，又要避免抽象地將國家、市場、村莊三者籠統(tǒng)地合并在一起，而應(yīng)從農(nóng)田水利的特性、鄉(xiāng)村社會的性質(zhì)、國家的穩(wěn)定以及市場經(jīng)濟這些基本前提出發(fā)，將國家、市場和村莊三者結(jié)合起來，尋找最佳模式。

［1］ 楊寶亮．江漢平原地區(qū)水利綜合治理問題的探討．華中師范大學(xué)學(xué)報:1985(3):93-99

［2］ 高路．重慶市2006年特大旱災(zāi)分析與災(zāi)后恢復(fù)性研究．自然災(zāi)害學(xué)報:2008，17(1):21-26

［3］ 楊學(xué)祥．旱情兇猛:“構(gòu)造干旱”疊加“氣象干旱”．21世紀(jì)經(jīng)濟報道［2010-3-26］http:∥epaper．21cbh．com/htm l/2010-03/26/content_118048．htm?owjzsosqns

［4］ 黨國英．農(nóng)村發(fā)展的公正與效率可以兼得．南方都市報，［2004-06-22］(6)

［5］ 鄭風(fēng)田，邱澄．國際兩種治水模式的反思．江蘇農(nóng)村經(jīng)濟:2009(3):69-70

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［7］ 賀雪峰．農(nóng)民的分化與三農(nóng)研究的常識．寧波市委黨校學(xué)報:2009，31(4):34-40

［8］ 呂德文．慎思農(nóng)田水利建設(shè)的方向．水利發(fā)展研究．2010，10(4):39-42

［9］ 王首燕．三種農(nóng)田灌溉方式與江漢平原的旱災(zāi)——兼談“不合作”視野下的農(nóng)業(yè)風(fēng)險．甘肅社會科學(xué):2006(1):217-219

［10］ 申端鋒．稅改后農(nóng)村基層組織的被迫轉(zhuǎn)型與主動選擇．調(diào)研世界:2007(2):37-38

［11］ 常偉，蘇振華．“一事一議”為何效果不佳:基于機制設(shè)計視角．蘭州學(xué)刊:2010(5):59-61

［12］ 陳柏峰．鄉(xiāng)村江湖．北京:中國政法大學(xué)出版社2010:10

［13］ 董克偉．旱情折射我國農(nóng)田水利市場化改革弊端．黨政干部文摘:2009(3):14

［14］ 賀雪峰．“以錢養(yǎng)事”為何不宜推廣．決策:2008(6):54-55

［15］ 歐陽靜．運作與壓力型科層制與鄉(xiāng)土社會之間的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)——以桔鎮(zhèn)為研究對象．社會:2009，29(5):39-63

［16］ 楊善華，宋倩．稅費改革后中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)自主空間的營造——以河北Y縣為例．社會:2008，28(4):87-106

［17］ 鈕茂生．以水養(yǎng)水，點石成金．中國軟科學(xué):1995(7):10-12

Governing on the Drought——Review and Reflection on Irrigation of Jianghan Plain

Li Kuan

In recent years，droughthad occurred continually in our country．The droughthas not only affected the farmers'income and agricultural development，but also has been a threat to the country's food security．A number of scholars are looking for the explanation of the disasters from the perspective of geography，climate or engineering construction，which seems rational to some extent．According to the investigation in the Jianghan Plain，the author considers that the drought is related with the village anomie，the falling back of state power and the failure of themarketmechanism．The non-cooperation of farmers，aswell as the uncoordinated situation among villager group，village and township government，leads to failure of the smallwater conservancy connection，and thus the big drought cannot be resisted．After themarketization reform，great changes have taken place，on one hand，the reservoirs and pump stations have shifting themain task from farmland service to selfmanagement，and on the other hand，since the irrigation systems cannotbemaintained without the local society，water is not always enough for drought resistance．These related behavior subjects present a non-agricultural posture，whichmeans，their economic sources are no longer agricultural or farm land related，their focus shows a deviation from the agriculture or rural area，and their efficiency onmanaging agricultural affairs has also reduced．In this case，a deep administrative crisismay probably display．

Drought;Rural governance;Deruralization

2011-06-27

李 寬，華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院博士生，華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員，郵編:200237。

① “治理性干旱”概念首先由申端鋒博士提出，本文進行表述。稅費改革取消了共同生產(chǎn)費和義務(wù)工，基層組織退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn);鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站改為水利服務(wù)中心;合村并組，取消小組長，使得基層組織的權(quán)力嚴(yán)重弱化;水利改革，將泵站、水庫推向市場，實行自收自支，難以發(fā)揮灌溉功能;鄉(xiāng)村混混形成并介入農(nóng)民的生產(chǎn)、生活，使得鄉(xiāng)村秩序更加混亂。這一系列的改革和變化導(dǎo)致原有的農(nóng)田水利治理模式、灌溉體制解體，面對分化的小農(nóng)，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施無法發(fā)揮作用，而形成干旱。我們將這種因基層治理失效造成的干旱稱為“治理性干旱”。本文在寫作過程中，受到了華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心眾多師友的啟發(fā)、幫助，在此表示感謝。

(責(zé)任編輯:常 英)