■ 國家國防動員委員會綜合辦公室

《中華人民共和國國防動員法》第十六條規(guī)定：“國防動員計劃和國防動員實施預案，根據(jù)國防動員的方針和原則、國防動員潛力狀況和軍事需求編制。軍事需求由軍隊有關(guān)部門按照規(guī)定的權(quán)限和程序提出。國防動員實施預案與突發(fā)事件應急處置預案應當在指揮、力量使用、信息和保障等方面相互銜接?！?/p>

國防動員計劃、實施預案是經(jīng)濟社會發(fā)展計劃和戰(zhàn)備計劃的組成部分，是國防動員準備和實施的依據(jù)。本條參照相關(guān)行政法規(guī)，在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎上，對編制國防動員計劃、實施預案的主要依據(jù)和要求作出了規(guī)定。

一、國防動員計劃和實施預案的編制依據(jù)

本條第一款規(guī)定，編制國防動員計劃和實施預案，應當以國防動員的方針和原則、國防動員潛力狀況和軍事需求為依據(jù)。

一是根據(jù)國防動員的方針和原則編制動員計劃、實施預案。國防動員的方針和原則是國防動員基本規(guī)律的集中體現(xiàn)，對動員計劃、實施預案的編制起著統(tǒng)領和指導作用。本法第四條規(guī)定：“國防動員堅持平戰(zhàn)結(jié)合、軍民結(jié)合、寓軍于民的方針，遵循統(tǒng)一領導、全民參與、長期準備、重點建設、統(tǒng)籌兼顧、有序高效的原則?！逼渲?，“平戰(zhàn)結(jié)合、軍民結(jié)合、寓軍于民”的方針，是指導國防動員活動的綱領性、核心性思想；“統(tǒng)一領導、全民參與、長期準備、重點建設、統(tǒng)籌兼顧、有序高效”的原則，則反映國防動員一般規(guī)律。這一方針和原則，適用于組織指導國防動員各個領域的活動，也是各級各部門編制國防動員計劃、實施預案的基本依據(jù)。同時，編制國防動員的專項計劃和實施預案，還應當在遵循本法規(guī)定的國防動員方針、原則的基礎上，以本領域具體的動員方針、原則為依據(jù)。這些具體的動員方針、原則，在國家其他動員法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)范性文件中作了規(guī)定。如人民防空法第二條規(guī)定：“人民防空實行長期準備、重點建設、平戰(zhàn)結(jié)合的方針，貫徹與經(jīng)濟建設協(xié)調(diào)發(fā)展、與城市建設相結(jié)合的原則?！眹澜逃ǖ谒臈l規(guī)定：“國防教育貫徹全民參與、長期堅持、講求實效的方針，實行經(jīng)常教育與集中教育相結(jié)合、普及教育與重點教育相結(jié)合、理論教育與行為教育相結(jié)合的原則?！眹澜煌l例第三條規(guī)定：“國防交通工作實行統(tǒng)一領導、分級負責、全面規(guī)劃、平戰(zhàn)結(jié)合的原則。”從總體上看，根據(jù)國防動員方針、原則編制國防動員計劃、實施預案，應當貫徹科學發(fā)展觀提出的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的根本要求，將國防動員的方針、原則具體化，并切實貫徹到動員計劃和實施預案之中，統(tǒng)籌考慮國防與經(jīng)濟、平時與戰(zhàn)時、政府與軍隊之間的關(guān)系，緊緊依托經(jīng)濟社會發(fā)展促進國防動員建設，廣泛動員社會力量參與國防動員活動，注重打牢國防動員建設基礎，有重點分層次地組織國防動員準備與實施，著力提高快速反應和持續(xù)動員能力。

二是根據(jù)國防動員潛力狀況編制動員計劃、實施預案。國防動員能力依賴于國防動員潛力的狀況。經(jīng)濟潛力決定國防動員的物質(zhì)技術(shù)基礎，人員潛力決定國防動員的力量資源，文化潛力決定國防動員的精神動力，社會潛力決定國防動員的社會環(huán)境，等等。各種潛力狀況反映經(jīng)濟社會的可動員程度和可承受能力，直接影響國防動員的準備與實施，對確定國防動員計劃、實施預案的目標任務起著支撐和制約作用。國防動員潛力大小取決于國家的政治、經(jīng)濟、科技、文化以及領土、人口和資源等條件，體現(xiàn)于國民經(jīng)濟生產(chǎn)總量，國防建設與國民經(jīng)濟建設的比例關(guān)系，軍民兩用設施、產(chǎn)品和技術(shù)的開發(fā)情況，國防動員建設的結(jié)構(gòu)和布局等。動員計劃、實施預案編制不能脫離國防動員潛力的實際狀況，確立的目標和任務應當與國防動員潛力的規(guī)模、質(zhì)量相符合。依據(jù)本條規(guī)定，編制國防動員計劃、實施預案應當緊密結(jié)合實際，在全面準確掌握國防動員潛力情況的基礎上，正確處理需要與可能的關(guān)系，合理確定國防動員計劃、實施預案的目標任務，保證國防動員的準備、實施與動員潛力狀況相適應，防止因制定過高的目標而使計劃、預案難以執(zhí)行和落實。

三是根據(jù)軍事需求編制動員計劃、實施預案。本條所稱的軍事需求，是指軍隊為應對戰(zhàn)爭或其他軍事威脅，對政治、經(jīng)濟、科技、文化等領域的各類需要。國防動員以維護國家安全、保障打贏戰(zhàn)爭為根本目的，軍事需求對國防動員起著牽引作用，是編制動員計劃、實施預案的基本依據(jù)。沒有軍事需求，便沒有國防動員；不明確軍事需求，國防動員工作便是無的放矢。冷戰(zhàn)期間，美、蘇兩國奉行全球擴張戰(zhàn)略，確定了大規(guī)模戰(zhàn)爭的軍事需求，制訂了大規(guī)模動員的計劃、實施預案。冷戰(zhàn)結(jié)束后的歷次局部戰(zhàn)爭中，由于戰(zhàn)爭目標限定在某一方面或某一地區(qū)，相關(guān)國家的動員計劃、實施預案確定的動員規(guī)模和程度也相對有限。依據(jù)本條的規(guī)定，在編制國防動員計劃、實施預案時，應當站在國家安全戰(zhàn)略全局的高度，貫徹新時期軍事戰(zhàn)略方針，適應建設信息化軍隊、打贏信息化戰(zhàn)爭的要求，著眼軍事斗爭準備的重點，根據(jù)軍隊提出的軍事需求，合理確定國防動員的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和時間節(jié)點，最大限度地滿足軍隊建設和作戰(zhàn)的需要。

二、國防動員實施預案與突發(fā)事件應急處置預案相銜接

本條第二款規(guī)定，國防動員實施預案與突發(fā)事件應急處置預案應當在指揮、力量使用、信息和保障等方面相互銜接。這是對編制國防動員實施預案的特殊要求。國防動員實施與突發(fā)事件應急處置同屬危機管理范疇，兩者的建設和功能互通性強。國防動員系統(tǒng)在應對重大突發(fā)事件中，能夠發(fā)揮重要作用。如1998年抗擊特大洪水災害、2003年抗擊“非典”疫情、2008年抗擊嚴重低溫雨雪冰凍災害和“5·12”汶川特大地震抗震救災中，國防動員系統(tǒng)投入了大量的力量，發(fā)揮了重要作用，作出了重要貢獻。而未來一旦發(fā)生戰(zhàn)爭，國家用于突發(fā)事件應急處置的人力、物力、財力，同樣可以用于國防動員的實施。在應對因戰(zhàn)爭引發(fā)的嚴重危及社會公共安全和人民生命財產(chǎn)安全的突發(fā)事件時，需要國家突發(fā)事件應急機制與國防動員機制密切配合，整合社會各方力量共同處置。加強國防動員系統(tǒng)與國家突發(fā)事件應急管理系統(tǒng)的協(xié)調(diào)配合，在很大程度上取決于雙方預案的相互銜接。只有做到預案相互銜接，才能確保平時建設的有機結(jié)合，確保急時、戰(zhàn)時的實施活動形成合力。本條第二款首次以法律的形式，明確規(guī)定了國防動員實施預案與突發(fā)事件應急處置預案的相互銜接，這種銜接是雙向銜接而不是單方面的，即編制國防動員實施預案應當搞好與突發(fā)事件應急處置預案的銜接，編制突發(fā)事件應急處置預案同樣也要搞好與國防動員實施預案的銜接。根據(jù)本款規(guī)定，這種銜接主要體現(xiàn)在以下四個方面。

一是在指揮方面的銜接。國防動員實施與突發(fā)事件應急處置的指揮具有共性，都由軍地雙方共同參與。突發(fā)事件應對法第八條第二款規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府設立由本級人民政府主要負責人、相關(guān)部門負責人、駐當?shù)刂袊嗣窠夥跑姾椭袊嗣裎溲b警察部隊有關(guān)負責人組成的突發(fā)事件應急指揮機構(gòu)，統(tǒng)一領導、協(xié)調(diào)本級人民政府各有關(guān)部門和下級人民政府開展突發(fā)事件應對工作?！备骷墖绖訂T組織領導機構(gòu)也是由軍地雙方共同組成的，本法第三條規(guī)定，建立健全與突發(fā)事件應急機制相銜接的國防動員體系。

二是在力量使用方面的銜接。國防動員力量主要包括民兵、預備役部隊和各類專業(yè)保障隊伍；突發(fā)事件應急處置力量除現(xiàn)役部隊外，主要包括地方專業(yè)應急救援隊伍、各種社會團體和非政府組織、志愿者等。兩者既有區(qū)別又相互聯(lián)系，職能上有相近和重疊之處，只是具體組織形式和使用重點不同。突發(fā)事件應對法第十四條規(guī)定：“中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊和民兵組織依照本法和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)、軍事法規(guī)的規(guī)定以及國務院、中央軍事委員會的命令，參加突發(fā)事件的應急救援和處置工作。”本法對公民和組織擔負國防勤務、參與戰(zhàn)爭災害的預防與救助等作了明確規(guī)定，國防法、人民防空法、民兵工作條例等法律法規(guī)，也對民兵預備役人員參與保護人民群眾生命財產(chǎn)安全和維護社會秩序等作出了規(guī)定。

三是在信息方面的銜接。突發(fā)事件應急處置行動節(jié)奏快、方式多樣，參與力量多元，對信息的依賴性大。應對突發(fā)事件的實踐表明，國防動員系統(tǒng)與應急管理系統(tǒng)搞好信息方面的相互銜接非常必要。在汶川抗震救災中，各地抗震救災指揮部及時向動員部門通報災情，動員部門利用國防動員潛力統(tǒng)計調(diào)查成果主動為有關(guān)部門提供信息咨詢服務，大大提高了雙方應急處置的組織指揮效率。突發(fā)事件應對法第三十七條規(guī)定：國務院建立全國統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)。第三十三條規(guī)定：國家建立健全應急通信保障體系，完善公用通信網(wǎng)，建立有線與無線相結(jié)合、基礎電信網(wǎng)絡與機動通信系統(tǒng)相配套的應急通信系統(tǒng)，確保突發(fā)事件應對工作的通信暢通。人民防空法、國防交通條例等法律法規(guī)，對國防動員一些領域的信息建設問題作了規(guī)定。搞好國防動員實施預案與突發(fā)事件應急處置預案在信息方面的相互銜接，國防動員部門與應急管理部門應當加強協(xié)調(diào)溝通，健全信息流通渠道，優(yōu)化信息流通環(huán)節(jié)，實現(xiàn)及時的雙向信息流通，保證信息資源共享和情報互通。

四是在保障方面的銜接。突發(fā)事件應急處置行動需要強有力的物資裝備保障。在應對突發(fā)事件中，搞好國防動員系統(tǒng)與應急管理系統(tǒng)在保障方面的相互銜接，有利于實現(xiàn)保障資源共享和保障效益最大化，提高應急處置效能。突發(fā)事件應對法第三十二條規(guī)定，國家建立健全應急物資儲備制度，完善重要應急物資的監(jiān)管、生產(chǎn)、儲備、調(diào)撥和緊急配送體系。設區(qū)的市級以上人民政府和突發(fā)事件易發(fā)、多發(fā)地區(qū)的縣級人民政府應當建立應急救援物資、生活必需品和應急處置裝備的儲備制度?？h級以上地方各級人民政府應當與有關(guān)企業(yè)簽訂協(xié)議，保障應急救援物資、生活必需品和應急處置裝備的生產(chǎn)、供給。本法第六章、第十章對戰(zhàn)略物資儲備與調(diào)用、民用資源征用與補償?shù)茸髁艘?guī)定。依據(jù)法律規(guī)定，國防動員系統(tǒng)與應急管理系統(tǒng)都掌握有可供動員使用的應急資源，具有在法律規(guī)定權(quán)限內(nèi)調(diào)動各類資源的能力。在編制國防動員實施預案和突發(fā)事件應急處置預案時，應當搞好各類應戰(zhàn)物資裝備與應急救援物資、應急處置裝備、生活必需品等保障方面的銜接，理順保障主次關(guān)系，合理區(qū)分保障任務，明確保障方法途徑，努力做到統(tǒng)一部署和聯(lián)合保障，形成整體保障合力。