胡乃強(qiáng)

敦化市國土資源局，吉林敦化 133700

淺談切實(shí)有效保護(hù)耕地，實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡

胡乃強(qiáng)

敦化市國土資源局，吉林敦化 133700

土地是我們?nèi)祟惿媾c發(fā)展的基礎(chǔ)，是十分寶貴的資源和資產(chǎn)。我國人口多、耕地少，后備資源不足、土地利用率低等現(xiàn)實(shí)問題日益顯著，如何合理利用有限的土地資源成為各級(jí)政府和土地管理者重要的研究課題。當(dāng)前，我國的耕地保護(hù)形勢(shì)依然非常嚴(yán)峻，全國耕地總面積僅剩18.27億畝，人均占有耕地面積只有1.39畝，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平，同時(shí)每年還有1億畝左右的耕地不能得到灌溉，有近1/3的耕地受到水土流失的侵害。堅(jiān)持世界最嚴(yán)耕地制度，嚴(yán)守18億畝耕地糧食安全警戒線，成為中國發(fā)展過程中的不二選擇。

保護(hù)耕地；總量；動(dòng)態(tài)平衡

1 如何切實(shí)有效的保護(hù)耕地

1）堅(jiān)決制止耕地閑置、拋荒。全面清理已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，1年內(nèi)不用而又可以耕種并收獲的，應(yīng)恢復(fù)耕種，1年以上未動(dòng)工建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定繳納閑置費(fèi)，連續(xù)2年未使用的應(yīng)報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)無償收回土地使用權(quán)恢復(fù)耕種。對(duì)常年和季節(jié)性拋荒的承包地，可由種糧大戶耕種?？h、鄉(xiāng)兩級(jí)政府對(duì)制止耕地拋荒承擔(dān)直接責(zé)任，并把此項(xiàng)工作列入干部目標(biāo)管理考核責(zé)任制；

2）嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度。土地用途管制是國家為了保證土地資源的合理利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，通過編制土地利用總體規(guī)劃規(guī)定土地用途，明確土地使用條件，土地所有制和使用者必須嚴(yán)格按照規(guī)定確定的用途和條件使用土地。加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施管理，促進(jìn)各類建設(shè)特別是城鎮(zhèn)建設(shè)合理集約用地。同時(shí)，各級(jí)地方政府要堅(jiān)持依法用地，決不能擅自用地、越權(quán)用地、違法用地，決不能以犧牲資源和農(nóng)民利益為代價(jià)，換取經(jīng)濟(jì)的一時(shí)發(fā)展；

3）嚴(yán)格巡查,加大執(zhí)法力度。建立土地動(dòng)態(tài)巡查制度，成立土地巡查小組，堅(jiān)持定期巡查，巡查到位、不留死角。對(duì)巡查中發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)處理，將違法行為消滅在萌芽狀態(tài)。加大對(duì)違法案件查處力度，對(duì)重大違法案件要公開查處，一抓到底，既要處理事，更要處理人，構(gòu)成刑事犯罪的，要移交司法部門追究刑事責(zé)任；

4）認(rèn)真落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)制度。我國現(xiàn)有基本農(nóng)田15.89億畝，占耕地的86.8%,幾乎承擔(dān)著我國全部的糧食生產(chǎn)任務(wù)。按我國人口高峰時(shí)對(duì)糧食的需求和單位面積糧食生產(chǎn)能力預(yù)測(cè)，中央提出的一人一畝口糧田的目標(biāo)，到2030年要保16億畝基本農(nóng)田。切實(shí)加強(qiáng)耕地保護(hù)，根據(jù)“基本農(nóng)田保護(hù)面積數(shù)量不少、質(zhì)量不降和絕不允許擅自將耕地改為非農(nóng)用地，這是一條不可逾越的紅線”的總體目標(biāo)和要求，采取有效措施，切實(shí)抓好基本農(nóng)田保護(hù)工作。要建立健全基本農(nóng)田管理制度，嚴(yán)格執(zhí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度；

5）積極推進(jìn)土地開發(fā)整理復(fù)墾，增加有效耕地面積。要切實(shí)加大農(nóng)業(yè)投入，提高農(nóng)民種糧的積極性。提高農(nóng)民收入是穩(wěn)定耕地面積的重要途徑。各級(jí)政府應(yīng)加大農(nóng)業(yè)投入，扶植農(nóng)業(yè)發(fā)展，千方百計(jì)調(diào)動(dòng)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，避免丟荒棄耕行為的出現(xiàn)。

近年來，隨著敦化市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，敦化至延吉高等級(jí)公路、201國道、500kV輸變電等建設(shè)項(xiàng)目先后開工建設(shè)，使耕地總量不斷減少，人地矛盾日益突出，保護(hù)耕地的任務(wù)十分艱巨。如何合理安排各項(xiàng)建設(shè)用地，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，是擺在我們面前的重要課題。

2 嚴(yán)格土地用途管制，保護(hù)現(xiàn)有耕地

2.1 抓好土地利用總體規(guī)劃修編工作，完善基本農(nóng)田保護(hù)制度

敦化市于2004年著手土地利用總體規(guī)劃修編工作。在本次規(guī)劃修編工作中，我們把控制耕地總量和非農(nóng)建設(shè)用地規(guī)模、實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡作為重點(diǎn)，充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的龍頭作用。共劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)面積為85 636.11公頃，保護(hù)率為85.5%。在全市新設(shè)置了140塊基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)標(biāo)志牌。同時(shí)，市政府與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和各村，各村和村里的農(nóng)民逐級(jí)簽訂了《基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任書》，是責(zé)任落實(shí)到具體人頭上。

2.2 嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制制度，嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地

嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制制度和土地利用年度計(jì)劃，制定和修改了建設(shè)用地審批程序，堅(jiān)持對(duì)建設(shè)用地實(shí)行預(yù)審制度，確定建設(shè)項(xiàng)目是否符合土地利用年度計(jì)劃，凡未通過預(yù)審的建設(shè)項(xiàng)目，一律不予批準(zhǔn)。同時(shí)，要嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)成建設(shè)用地，從而實(shí)現(xiàn)保障建設(shè)用地供應(yīng)為主到以保護(hù)耕地為主的轉(zhuǎn)變，從根本上扭轉(zhuǎn)了過去建設(shè)項(xiàng)目需求決定土地供給的局面。

3 大力推進(jìn)土地開發(fā)整理，有效增加耕地面積

在嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地規(guī)模的同時(shí)，針對(duì)我市還有大面積的荒草地和灘涂等可以開發(fā)利用的實(shí)際情況，我們認(rèn)真貫徹落實(shí)“在保護(hù)中開發(fā)，在開發(fā)中保護(hù)”的方針，按照土地利用總體規(guī)劃和我市后備資源情況，不斷加大土地開發(fā)整理工作力度。一方面按照土地利用總體規(guī)劃科學(xué)、合理地制定全市土地開發(fā)整理規(guī)劃，另一方面重點(diǎn)抓好黑石土地開發(fā)整理項(xiàng)目，爭(zhēng)取在黃泥河土地開發(fā)整理項(xiàng)目區(qū)和大橋土地開發(fā)整理項(xiàng)目區(qū)后能進(jìn)入國家級(jí)土地開發(fā)整理后備庫，爭(zhēng)取國家投資，完成黑石項(xiàng)目區(qū)的土地開發(fā)整理工作。另外，通過對(duì)廢棄磚瓦場(chǎng)進(jìn)行復(fù)墾，結(jié)合中低產(chǎn)田改造和水利建設(shè)，對(duì)田間零星未利用地和遷并后廢棄的農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行整理，建設(shè)適應(yīng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。通過以上這些措施，有效的增加耕地面積，為耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡打好堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

4 內(nèi)涵挖潛集約用地，充分盤活存量土地

挖掘城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地潛力，提高土地利用集約化水平，也是敦化市實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的關(guān)鍵措施。

4.1 加快舊城改造步伐，提高土地利用率

由于歷史原因，我市土地利用率低下，為了滿足商業(yè)及居民住房對(duì)土地的需求，我們要將這些村莊作為舊城改造的重點(diǎn)，按照城市建設(shè)發(fā)展規(guī)劃的總體要求，制定切實(shí)可行的開發(fā)規(guī)劃，提高土地的利用率，為集約用地。這樣既解決了城區(qū)農(nóng)民住房問題，又可以促進(jìn)商業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。實(shí)現(xiàn)了保護(hù)耕地與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高度統(tǒng)一。

4.2 盤活企業(yè)用地，充分發(fā)揮土地效益

針對(duì)一些倒閉企業(yè)的閑置或低效利用土地的現(xiàn)狀，要采取相應(yīng)措施，盤活存量土地。一是對(duì)倒閉或關(guān)停企業(yè)，采取租賃、出讓的方式，對(duì)其土地資產(chǎn)進(jìn)行合理調(diào)節(jié)，以盤活土地資產(chǎn)入手，收回其土地使用權(quán)，租賃或出讓與又能力開發(fā)或利用的企事業(yè)單位，使這些存量土地得到合理利用，不僅可以為政府增加土地受益，又可以利用這些資金解決原廠職工的拖欠工資和勞動(dòng)保障金。更重要的是，通過內(nèi)部挖潛，利用了存量土地可以減少建設(shè)項(xiàng)目對(duì)耕地的需求，起到了保護(hù)耕地的目的。

4.3 深化土地使用制度改革，實(shí)行國有土地有償使用

在對(duì)新增建設(shè)用地實(shí)行有償使用的基礎(chǔ)上，要大力加強(qiáng)土地受益的增收工作。今年，我們重新調(diào)整了地價(jià)和土地租金標(biāo)準(zhǔn)，按照敦化城區(qū)的新地價(jià)征收土地租金，出讓商業(yè)用地等多項(xiàng)舉措，這樣通過國有土地的有償使用，建立起土地集約利用約束機(jī)制，促進(jìn)企業(yè)在節(jié)約用地、合理用地上下功夫這樣既可以減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)，同時(shí)又節(jié)約了大量的土地。

4.4 限制村莊外延，大力改造“空心村”

針對(duì)東北農(nóng)村歷史遺留的農(nóng)村宅基地過大，閑院子，菜園子比較普遍的問題，我們要采取“限制外延，增補(bǔ)內(nèi)存”的辦法積極治理“空心村”，引導(dǎo)農(nóng)民利用舊宅基地和村內(nèi)空閑地建房。同時(shí)，對(duì)聯(lián)營聯(lián)建建設(shè)項(xiàng)目利用農(nóng)村集體土地的，我們積極引導(dǎo)盡量使用村內(nèi)空閑地和荒地，減少這些企業(yè)建設(shè)和農(nóng)民建房占用耕地。

總之，耕地是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，面對(duì)耕地嚴(yán)重不足的嚴(yán)峻形勢(shì)，采取各種措施，預(yù)防和消除危害耕地及環(huán)境的因素，穩(wěn)定和擴(kuò)大耕地面積，加大土地開發(fā)整理工作力度，實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，維持和提高耕地的物質(zhì)生產(chǎn)能力，是保證土地得以永續(xù)和合理使用，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位和促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大問題。

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A

1674-6708（2011）37-0092-02