趙學(xué)軍

（中國人民銀行山西省夏縣支行，山西 運(yùn)城 044400）

為提高農(nóng)村土地使用效率，不斷加快新農(nóng)村建設(shè)步伐，黨的十七屆三中全會研究通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（發(fā)下簡稱《決定》），《決定》指出，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，這不僅引起了各界專家的廣泛熱議，而且倍受“三農(nóng)”關(guān)注。

1 土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

1.1 對土地流轉(zhuǎn)含義的認(rèn)識

土地流轉(zhuǎn)是指不愿經(jīng)營土地的農(nóng)戶讓度較長時(shí)間的土地承包經(jīng)營權(quán)，目的是提高土地利用效率，最大限度地減少或杜絕土地荒蕪，提高單位面積上的勞動生產(chǎn)力水平。

1.2 土地流轉(zhuǎn)規(guī)模

在目前的農(nóng)村，大多數(shù)土地都不同程度存在著不同形式的土地流轉(zhuǎn)，我們選取了10個(gè)有代表性的行政村進(jìn)行了調(diào)查，土地流轉(zhuǎn)情況主要表現(xiàn)有以下特點(diǎn)：

1.2.1 土地流轉(zhuǎn)面積逐年遞增

截止2010年底，10個(gè)農(nóng)村土地總面積、耕地總面積、流轉(zhuǎn)土地總面積分別為 1236.08 h m2、1134.91 h m2、138.02 h m2，與 2005年末相比，耕地面積減少63.315 h m2，流轉(zhuǎn)面積增加84.42h m2，增長157.5%；2010年底，土地流轉(zhuǎn)面積占土地總面積的11.2%，占耕地總面積的12.2%，分別比2005年末增加6.9個(gè)百分點(diǎn)與6.7個(gè)百分點(diǎn)。

1.2.2 參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶范圍不斷擴(kuò)大

截止2010年底，10個(gè)樣本農(nóng)村中參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶總數(shù)達(dá)到760戶，涉及農(nóng)業(yè)人口2480人，與2005年年末相比，流轉(zhuǎn)農(nóng)戶增加570戶，增長3倍，涉及農(nóng)業(yè)人口增加1600人，增長181.8%；在農(nóng)戶總數(shù)與農(nóng)業(yè)人口不斷增加的情況下，涉及土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)人口在總量中的占比不斷增大，截止2008年9月底，參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶占農(nóng)戶總量的18.1%，涉及的農(nóng)業(yè)人口占農(nóng)業(yè)總?cè)丝诘?6.3%，分別比2005年末增加13.3個(gè)百分點(diǎn)、9.7個(gè)百分點(diǎn)。

1.3 土地流轉(zhuǎn)主要形式

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)村生產(chǎn)的實(shí)際需求，土地流轉(zhuǎn)形式在不斷發(fā)生著變化，但從總體上看，主要表現(xiàn)有以下3種形式：

1.3.1 農(nóng)戶之間互換土地

1993年中央決定原定的土地承包到期后再延長30年不變，但隨著大型農(nóng)機(jī)具的不斷推廣應(yīng)用，原有小塊土地在耕耘、施肥、播種、水澆等方面越來越不適應(yīng)大型農(nóng)機(jī)具的作業(yè)，而且不斷變化耕作地點(diǎn)，農(nóng)戶們也不勝其煩，為了節(jié)約勞動時(shí)間，提高勞動效率，在實(shí)際操作中他們不斷尋求調(diào)整地塊的方式，將自己分散在不同地方的小地塊調(diào)整在一起形成大地塊。這種方式由于客觀條件的限制一般難度很大，只有第一次承包土地時(shí)各塊地都在一塊的農(nóng)戶才有可能順利實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)。

1.3.2 農(nóng)戶之間轉(zhuǎn)包土地

從1978年農(nóng)民取得土地承包經(jīng)營權(quán)至今已整整30年，這期間農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化，原承包經(jīng)營土地的農(nóng)民的許多子女通過升學(xué)、打工、經(jīng)商等方式已逐漸脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，自己年齡偏大也無力再繼續(xù)耕種，再加上耕種土地效益較低，迫使他們將土地承包經(jīng)營權(quán)以一定的價(jià)格轉(zhuǎn)包給耕種能力較強(qiáng)的農(nóng)戶。這種方式目前是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要方式，并且發(fā)展速度也比較快。

1.3.3 農(nóng)戶出租自己的土地

部分企業(yè)或農(nóng)戶出于擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)?；蝽?xiàng)目投資的需要，需要大面積占用土地，由地方政府和村組織出面，統(tǒng)一組織將某特定區(qū)域內(nèi)農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)以一定形式、一定價(jià)格長時(shí)間轉(zhuǎn)讓出去。由于涉及改變耕地用途，這種形式的土地流轉(zhuǎn)發(fā)展速度比較慢，規(guī)模也比較小。

1.4 目前土地流轉(zhuǎn)的主要特點(diǎn)

1.4.1 流轉(zhuǎn)的土地以農(nóng)用地為主

從調(diào)查情況看，目前農(nóng)村流轉(zhuǎn)的土地基本全是農(nóng)戶的承包地，其他形式的土地特別是機(jī)動地幾乎沒有，主要是1993年以后確定了土地承包經(jīng)營權(quán)再延長30年后，農(nóng)村出于新增人口用地的考慮，將機(jī)動地或閑置地留出來給新出生的人口分配土地，一般不再長期轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)，最多只是一年一次的短期承包。

1.4.2 流轉(zhuǎn)的主體以農(nóng)戶之間為主

除了項(xiàng)目建設(shè)用地由地方政府統(tǒng)一組織的少量土地流轉(zhuǎn)外，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要還是以農(nóng)戶之間為主，出讓方一般是耕種能力下降的農(nóng)戶，受讓方大多是除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之外再無一技之長，無能力外出打工就業(yè)，只能靠擴(kuò)大耕種面積來增加收入的農(nóng)戶，也有少部分是在種植蘋果、棗、大棚菜等方面有專長的農(nóng)戶。

1.4.3 流轉(zhuǎn)的土地主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營

農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)的土地基本還是進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，只是種植的農(nóng)作物種類有所變化，而轉(zhuǎn)讓給企業(yè)的土地大多改變了用途。

1.4.4 流轉(zhuǎn)價(jià)格由雙方約定

這里面有兩種情況，一種是在農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)的土地大多采用口頭約定的方式以小麥等大眾化糧食作物為等價(jià)物，主要是出讓方農(nóng)戶出于自己生活的考慮和對物價(jià)上漲的擔(dān)憂，用小麥結(jié)算更實(shí)惠、更可靠些，受讓方一般每畝地每年給出讓方小麥300～400 g，現(xiàn)在折合人民幣也就是300元左右；另一種是出讓給企業(yè)占用的土地一般是以現(xiàn)金方式進(jìn)行結(jié)算。

1.5 土地流轉(zhuǎn)的效應(yīng)

盡管土地流轉(zhuǎn)總量并不大，但通過土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)民的實(shí)惠卻是實(shí)實(shí)在在存在的。

（1）通過土地流轉(zhuǎn)，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?、集約化經(jīng)營成為可能。農(nóng)民經(jīng)過土地流轉(zhuǎn)，將原先分散的小塊土地集中起來形成大片作業(yè)面，為大型現(xiàn)代化農(nóng)機(jī)具耕作提供了方便，改變了傳統(tǒng)的手工勞作方式，節(jié)約了人力資源，使大批青壯年勞力可以長時(shí)期脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)外出務(wù)工。

（2）通過土地流轉(zhuǎn)，使農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到調(diào)整。調(diào)整土地后，部分農(nóng)村開發(fā)了日光溫室，使農(nóng)民在嚴(yán)寒的冬季也可以獲得勞動收入，改變以前夏秋兩季耕種收獲的產(chǎn)業(yè)格局。

（3）通過土地流轉(zhuǎn)，提高了農(nóng)民收入。某種棗專業(yè)戶通過土地互轉(zhuǎn)，將自己的土地全部種上棗樹，每畝每年可獲收入5000元以上，是種植傳統(tǒng)作物的大約4～5倍。

2 土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

土地流轉(zhuǎn)是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中農(nóng)民為解決作業(yè)困難、規(guī)模種植受限等問題而自發(fā)進(jìn)行的，由于難以形成統(tǒng)一的要求與規(guī)范，從產(chǎn)生至今，矛盾與糾紛就沒有停止過，土地流轉(zhuǎn)中的利益紛爭逐年增加。主要表面在以下4個(gè)方面：

一是結(jié)算方式的糾紛。前已述及農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)一般口頭約定以小麥等做等價(jià)物進(jìn)行結(jié)算，但受讓方在獲得土地后改種了其他作物，在結(jié)算時(shí)沒有新收獲的小麥，只好在市場上購買小麥來為出讓方結(jié)算，購買小麥的質(zhì)地、新鮮度難以得到保證，從而引起爭執(zhí)。

二是支付能力產(chǎn)生的糾紛。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受氣候、市場等不可測因素影響較大，受讓方在經(jīng)營虧損時(shí)不能按時(shí)支付約定的報(bào)酬，從而產(chǎn)生糾紛。

三是土地增值收益產(chǎn)生糾紛。土地流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)讓的一般是較長時(shí)間的土地經(jīng)營權(quán)，簽訂合同時(shí)規(guī)定的計(jì)價(jià)報(bào)酬隨著時(shí)間推移不能完全體現(xiàn)市場價(jià)值，出讓方要求增加收益與受讓方不愿多付報(bào)酬產(chǎn)生矛盾。

四是土地用途改變產(chǎn)生糾紛。使用權(quán)讓度后的土地被用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以外，如被用做工業(yè)用地，企業(yè)在生產(chǎn)時(shí)影響當(dāng)?shù)鼐用裆?，?jīng)常會產(chǎn)生糾紛，特別是在企業(yè)經(jīng)營困難時(shí)，無力支付土地出讓金，農(nóng)民也沒法將土地收回使用，將產(chǎn)生難以調(diào)和的矛盾。

3 完善土地流轉(zhuǎn)政策尚待破解的難題

（1）“土地流轉(zhuǎn)”后如何以更有力的形式保證農(nóng)民們的土地承包經(jīng)營權(quán)。30年前，農(nóng)民通過在土地承包協(xié)議上按手印的形式取得了土地承包經(jīng)營權(quán)。今天，如果土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓出去，這紙協(xié)議能在多大程度上保證農(nóng)民的經(jīng)營權(quán)不受損害是農(nóng)民心中比較憂慮的事情，他們迫切希望通過完善土地契約等形式強(qiáng)化土地承包經(jīng)營權(quán)的法律保證力。

（2）農(nóng)民在轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)后，如何保證土地增值收益。土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民轉(zhuǎn)讓出去的是較長時(shí)間的承包權(quán)，獲得的補(bǔ)償是以當(dāng)時(shí)的土地轉(zhuǎn)讓效益確定的標(biāo)準(zhǔn)，無法準(zhǔn)確預(yù)知土地的增值效應(yīng)。隨著土地不斷增值，經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，物價(jià)也不斷提高，當(dāng)時(shí)確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)必然無法滿足若干年后農(nóng)民的消費(fèi)支出要求，可能引發(fā)糾紛與沖突。

（3）“失地”后的農(nóng)民如何解決就業(yè)問題。對這個(gè)問題關(guān)注的農(nóng)民多為40歲以上的中老年農(nóng)民。目前，土地是農(nóng)民的唯一財(cái)產(chǎn)，當(dāng)?shù)赝恋亟?jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓后，農(nóng)民可獲得財(cái)產(chǎn)性收入或現(xiàn)金收益，但同時(shí)也意味著農(nóng)民失去了在自己土地上耕種的權(quán)力，對世代以土地為生的農(nóng)民來說，離開土地他們大多沒有一技之長，很難獲得第二次就業(yè)機(jī)會。一旦大量農(nóng)民“失地”之后又失業(yè)，勢必引發(fā)社會問題。而相對年輕一些的農(nóng)民雖然目前不太擔(dān)心就業(yè)問題，但對自己年齡大了，工作能力退化之后如何辦，也是非常憂慮的。

（4）土地流轉(zhuǎn)如何解決新生人口分配土地。1993年中央決定原定的土地承包到期后再延長30年不變，這使許多以前沒有留機(jī)動地的農(nóng)村1993年以后新出生的人口沒能分配到土地，而減少人口的家庭也不用交回土地，形成了許多“地多人少”和“地少人多”的家庭。新的土地流轉(zhuǎn)制形成后如何解決新生人口的土地問題就成了農(nóng)民關(guān)注的焦點(diǎn)。

（5）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是否意味著土地所有制形式的轉(zhuǎn)變。盡管改革開放已經(jīng)30年了，但農(nóng)民對土地所有制性質(zhì)的問題仍然非常敏感。許多農(nóng)民擔(dān)心在自己轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)后，會在某種程度上催生“圈地運(yùn)動”，形成事實(shí)上的“大地主”，從而改變土地用途，使土地所有制性質(zhì)在潛移默化中發(fā)生改變，從而在一定程度和一定范圍內(nèi)形成所有權(quán)公有、經(jīng)營權(quán)私有的格局。

（6）農(nóng)村宅基地如何流轉(zhuǎn)。宅基地流轉(zhuǎn)是土地流轉(zhuǎn)中最為敏感的問題之一，由于現(xiàn)行法律規(guī)定宅基地不能轉(zhuǎn)讓，然而在農(nóng)村，實(shí)際上存在著大量的空巢，而在宅基地可以流轉(zhuǎn)后，轉(zhuǎn)讓出去的宅基地將做何用途，會否對周圍群眾的生活產(chǎn)生影響，宅基地能否在銀行抵押貸款，是不是可能形成新的土地閑置與浪費(fèi)等都成為了人們關(guān)注的問題。

4 對策建議

（1）制定出臺優(yōu)惠政策，減免土地流轉(zhuǎn)中的服務(wù)性收費(fèi)。特別是對農(nóng)村廣泛存在的邊角土地，因?yàn)楦麟y度大，效益低，農(nóng)民大多不愿意承包，荒蕪很多，對這樣的土地可采取特別優(yōu)惠的政策，改變農(nóng)業(yè)用途，如由財(cái)政補(bǔ)貼資金讓農(nóng)戶種植樹木、藥材等，最大限度地提高其使用效率。

（2）以法律的形式限定流轉(zhuǎn)土地的用途。農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)可以說是轉(zhuǎn)讓了自己賴以生存的飯碗，如果流轉(zhuǎn)的土地被隨意改變用途，如被用作建立工業(yè)企業(yè)，經(jīng)過水泥硬化后的土地以后根本沒法再用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，如果企業(yè)經(jīng)營出現(xiàn)意外，農(nóng)民即使收回了自己的土地，也沒辦法耕種，可以說是斷絕了農(nóng)民的“生命線”，是個(gè)很嚴(yán)重的社會問題。