丁常益

（西北民族大學(xué)法學(xué)院，甘肅 蘭州 730030）

1 引言

據(jù)報(bào)道，自2010年9月23日以來，山東全省平均降水量?jī)H12 mm，到2011年1月全省氣象干旱程度已達(dá)特大干旱等級(jí)，涉及17市中的13個(gè)市，這場(chǎng)災(zāi)害以致全省先后有69萬人、30萬頭大牲畜出現(xiàn)臨時(shí)性飲水困難，408.365萬hm2農(nóng)田受旱，3917座小型水庫(kù)干涸，366條河道斷流，3萬多眼機(jī)井水量明顯不足。雖然導(dǎo)致此次干旱的原因主要是我們不能預(yù)見的自然因素，亦或也存在某些人為因素，但卻從另一個(gè)側(cè)面反映出水對(duì)人類社會(huì)的重要性，反映出節(jié)約用水、建設(shè)節(jié)水型社會(huì)對(duì)社會(huì)健康、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略意義。

本文試圖以法學(xué)為視角，以保障節(jié)約用水為目的，從立法的層次上對(duì)制定我國(guó)節(jié)水法的必要性和可行性進(jìn)行探討。

2 制定我國(guó)節(jié)水法的必要性

2.1 我國(guó)水資源形勢(shì)嚴(yán)峻，要求盡快出臺(tái)節(jié)水法，以確保水資源的合理開發(fā)利用有法可依

2.1.1 水資源分布不均，人均占有量少

我國(guó)大陸水資源總量豐富，為2700萬億m3，居世界第五位，僅次于巴西、加拿大、美國(guó)、印度。但由于我國(guó)人口基數(shù)大，導(dǎo)致人均占有量極低。僅為2600 m3，約為世界人均占有量的1/4，居世界第121位。按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，人均水資源量2000 m3為嚴(yán)重缺水邊緣。人均1000 m3為人類起碼要求，我國(guó)目前有15個(gè)省、區(qū)、市人均水資源嚴(yán)重低于缺水線，有7個(gè)省區(qū)人均水資源量低于生存的起碼要求。①

2.1.2 水污染嚴(yán)重，重復(fù)利用率低

隨著我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程的加快和人口的過分增長(zhǎng)，致使大量工業(yè)和生活污水未經(jīng)處理就被排入水體，造成江河水污染和水體的富營(yíng)養(yǎng)化嚴(yán)重。全國(guó)七大江河中，淮河、黃河、海河的水質(zhì)最差，均有70%河段受到污染。海河、松遼河流域污染也相當(dāng)嚴(yán)重，污染河段占60%以上。②另外，我國(guó)目前工業(yè)水重復(fù)利用率只有60%，發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)水重復(fù)利用率為85%以上。水污染所造成的水資源破壞將直接危及人類生存和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

基于以上現(xiàn)狀，要合理節(jié)約利用水資源，加強(qiáng)水資源立法非常必要，尤其要加快節(jié)水法的出臺(tái)，從而為節(jié)約用水的有效運(yùn)行確立法律依據(jù)。

2.2 制訂節(jié)水法是建設(shè)節(jié)水型社會(huì)的內(nèi)在要求

節(jié)水型社會(huì)是指人們?cè)谏a(chǎn)和生活過程中，在水資源開發(fā)利用的各個(gè)環(huán)節(jié)，貫穿人們對(duì)水資源的節(jié)約和保護(hù)意識(shí)，以完備的管理體制、運(yùn)行機(jī)制和法律體系為保障，在政府、用水單位和公眾的參與下，通過法律、經(jīng)濟(jì)、行政、技術(shù)和工程等措施，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。③

從以上定義可以看出，節(jié)水型社會(huì)的構(gòu)建離不開法律的保障作用，它的建立需要用法律來確立水權(quán)制度、水權(quán)交易制度、水資源交易價(jià)格機(jī)制和公眾參與制度等制度作為支撐。這樣，我們就有了建設(shè)節(jié)水型社會(huì)的法律依據(jù)。而此時(shí)，盡快出臺(tái)包含上述制度的節(jié)水法勢(shì)在必行。

2.3 現(xiàn)行水資源保護(hù)法律存在諸多缺陷，要求建立節(jié)水法

我國(guó)有關(guān)節(jié)水立法的進(jìn)程：新中國(guó)成立至今，我國(guó)沒有專門關(guān)于節(jié)約水資源的立法，有關(guān)節(jié)水的規(guī)定在法律層面上集中于《中華人民共和國(guó)水法》（以下簡(jiǎn)稱《水法》）之中。④但是在這期間有關(guān)水資源保護(hù)的法律法規(guī)卻制定了不少，主要法律文件4件，行政法規(guī)有23件、地方性法規(guī)160多件和水利部等部門規(guī)章90余件、地方政府規(guī)章170件等等。雖然我國(guó)有關(guān)水資源保護(hù)立法取得了豐碩的成果，但是，在現(xiàn)實(shí)的水資源保護(hù)實(shí)踐過程中，這些法律制度還存在諸多缺陷。主要表現(xiàn)在以下幾方面：

2.3.1 水權(quán)界定不清晰，忽視交易市場(chǎng)的節(jié)水功能

權(quán)利清晰明確是權(quán)利得以行使的前提。水權(quán)按其性質(zhì)歸屬應(yīng)界定為物權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)，是一項(xiàng)集占有、使用、收益、處分四項(xiàng)權(quán)能于一體的完整權(quán)利。但是，我國(guó)目前相關(guān)法律僅規(guī)定了國(guó)家所有和集體經(jīng)濟(jì)組織的利用，對(duì)具體怎么使用則界定不清。另外，我國(guó)水權(quán)交易制度沒有建立起來。以上缺陷導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)效能得不到充分發(fā)揮，不利于調(diào)動(dòng)用水單位和個(gè)人對(duì)水資源的節(jié)約利用。鑒于此，我們應(yīng)在新的節(jié)水法中明確水資源產(chǎn)權(quán)歸屬國(guó)家、單位和個(gè)人的部分，明確水權(quán)交易制度。

2.3.2 對(duì)農(nóng)村節(jié)水立法重視不夠

縱觀我國(guó)現(xiàn)行節(jié)水立法，在法律層面，2002年新《水法》只有第8條、第23條和第50條明確提到農(nóng)村節(jié)水和農(nóng)業(yè)節(jié)水問題，但只是原則性規(guī)定發(fā)展節(jié)水型農(nóng)業(yè)、限制耗水量大的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，缺乏可操作性。地方性法規(guī)和部門規(guī)章方面也沒有關(guān)于農(nóng)村節(jié)水的具體規(guī)定。這使農(nóng)村的節(jié)水工作很難順利展開。鑒于此，出臺(tái)新的節(jié)水法并規(guī)定有關(guān)農(nóng)村節(jié)水的具體制度、管理部門，應(yīng)使農(nóng)村節(jié)水與城市節(jié)水并重。

3 制定我國(guó)節(jié)水法的可行性

3.1 制定節(jié)水法有充分的立法依據(jù)

3.1.1 憲法依據(jù)

憲法是國(guó)家的根本大法，任何法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章的制定都不得與憲法相抵觸。由此可知，憲法亦為立法的根本大法。憲法中有關(guān)水資源保護(hù)的規(guī)定，諸如第9條、第26條，顯然構(gòu)成我國(guó)水資源保護(hù)立法的依據(jù)，應(yīng)以此作為指導(dǎo)性、原則性的依據(jù)，是我國(guó)水資源法治的基礎(chǔ)。制定節(jié)水法符合我國(guó)憲法所指出的為促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化而努力的宗旨。

3.1.2 立法法依據(jù)

根據(jù)《立法法》第七條的規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)?！蓖瑫r(shí)，《立法法》第三條規(guī)定立法應(yīng)當(dāng)遵循立法的基本原則，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持社會(huì)主義道路，堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則。制定節(jié)水法應(yīng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制訂，其制定的目的是完全符合立法法第三條的規(guī)定的。因而，制定節(jié)水法能從立法法上找到合法依據(jù)。

3.230多年的水資源保護(hù)立法實(shí)踐為系統(tǒng)制定節(jié)水法提供了豐富的立法經(jīng)驗(yàn)

從1979年頒布《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》至今，我國(guó)已初步形成了水資源保護(hù)法律體系。這為我國(guó)的水資源保護(hù)管理及水利法制建設(shè)提供了良好的基礎(chǔ)。這表明我國(guó)制定節(jié)水法的時(shí)機(jī)已成熟。同時(shí)，制定節(jié)水法我們可以借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)然制定節(jié)水法一定要從我國(guó)的國(guó)情出發(fā)，以尋求立法的有效性和優(yōu)化為最終目標(biāo)。

3.3 節(jié)約用水的社會(huì)理念已初步樹立起來，社會(huì)的節(jié)水意識(shí)在不斷提高，這為節(jié)水法的制定提供了良好的社會(huì)支持

首先，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，國(guó)民文化素質(zhì)的不斷提高，主人翁意識(shí)的不斷增強(qiáng)，認(rèn)識(shí)到節(jié)約用水的重要意義。其次，社會(huì)輿論對(duì)節(jié)水的廣泛宣傳動(dòng)員，在很大程度上提升了公民的節(jié)水意識(shí)，使其認(rèn)識(shí)到節(jié)約用水的益處。再次，國(guó)家從可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)節(jié)水型社會(huì)、全面建設(shè)和諧社會(huì)的高度進(jìn)行思想動(dòng)員，都包含了合理利用水資源的要求和原則。人民群眾對(duì)此也普遍認(rèn)同，這非常有利于節(jié)水法的制定。最后，由于近幾年水污染事故的發(fā)生自然災(zāi)害導(dǎo)致的水荒已使人們認(rèn)識(shí)到保護(hù)水資源和節(jié)約用水的重要性。凡此種種，都為節(jié)水法的順利出臺(tái)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

注 釋

1 羅喜成、劉潤(rùn)萍、王學(xué)峰.從水資源現(xiàn)狀看水資源保護(hù)的重要性[J].內(nèi)蒙古民族大學(xué)學(xué)報(bào)，2009（2）：68

2 郭麗英.淺談我國(guó)水資源現(xiàn)狀及利用和保護(hù)對(duì)策[J].黑龍江科技信息，2009（23）

3 任帆、高慧、孫曉華.加強(qiáng)水資源管理 建設(shè)節(jié)水型社會(huì)[J].河南水利與南水北調(diào)，2010（4）：92

4 成紅、陶蕾.我國(guó)節(jié)水法的實(shí)證研究[J].河海大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2007（3）：44

1 袁弘任、吳國(guó)平.水資源保護(hù)及其立法[M].北京：中國(guó)水利水電出版社，2002