吳 強(qiáng)

（福建省寧德市委黨校 福建福安 355000）

改革開放以來基層黨內(nèi)民主的實(shí)踐探索

吳 強(qiáng)

（福建省寧德市委黨校 福建福安 355000）

改革開放以來我們黨在選舉制度、黨代表大會(huì)常任制、黨務(wù)公開、民主監(jiān)督及票決制等黨內(nèi)民主制度建設(shè)方面進(jìn)行了卓有成效的實(shí)踐探索，推進(jìn)了基層黨內(nèi)民主建設(shè)進(jìn)程。新形勢(shì)下加強(qiáng)基層黨內(nèi)民主建設(shè)必須培養(yǎng)樹立“主體意識(shí)”，拓寬黨員民主參與渠道，健全黨內(nèi)民主制度、改革完善黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制。

黨內(nèi)民主問題是黨的建設(shè)的一個(gè)非常重要的問題，也是大家關(guān)注的熱點(diǎn)問題?，F(xiàn)在有一種輿論認(rèn)為：似乎我國(guó)至今未進(jìn)行真正意義上黨內(nèi)民主建設(shè)，而我國(guó)的經(jīng)濟(jì)照樣快速發(fā)展，改革照樣取得很大成就。這是一種誤解。因?yàn)樗鼪]有看到這樣一個(gè)基本事實(shí)：十一屆三中全會(huì)之所以能夠提出改革開放的任務(wù)，就在于當(dāng)年的真理標(biāo)準(zhǔn)問題討論營(yíng)造了思想解放的氛圍和黨內(nèi)民主的氛圍?？梢哉f我國(guó)的改革開放一開始就是在黨內(nèi)民主的推動(dòng)下起步的。

一、發(fā)展黨內(nèi)民主的思想禁錮

當(dāng)前談到發(fā)展黨內(nèi)民主的時(shí)候，馬上有人說穩(wěn)定壓倒一切，免談，發(fā)展黨內(nèi)民主就不穩(wěn)定了。穩(wěn)定壓倒一切，是在一定的條件下，我們不能把它絕對(duì)化。什么是好的執(zhí)政黨，好的執(zhí)政黨有兩個(gè)職能，一個(gè)職能就是進(jìn)步，第二個(gè)職能就是秩序。一個(gè)好的執(zhí)政黨應(yīng)該是推動(dòng)進(jìn)步的政黨，而不應(yīng)該僅僅是維護(hù)秩序的政黨。所以我們不應(yīng)該把穩(wěn)定絕對(duì)化。歷史的經(jīng)驗(yàn)也充分證明，沒有民主的經(jīng)濟(jì)繁榮是不可持續(xù)的，沒有民主制度的大國(guó)是不可以成為強(qiáng)國(guó)的。改革開放30年我們?nèi)〉昧司薮蟪删?。但我們想一想?0年時(shí)間，只要統(tǒng)治者勵(lì)精圖治，不打仗，讓人民休養(yǎng)生息，完全可以創(chuàng)造一時(shí)的經(jīng)濟(jì)繁榮，古代一朝君王在任時(shí)就可以創(chuàng)造所謂的盛世。如貞觀之治、文錦之治、康乾盛世等。但他們很快就走向衰落。西方國(guó)家在戰(zhàn)后，東亞四小龍都是用30年左右的時(shí)間創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)繁榮。世界歷史上，有過不少經(jīng)濟(jì)繁榮的大國(guó)崛起，那些民主制度沒有過關(guān)的國(guó)家，崛起后又趴下了?？梢?，民主制度沒有過關(guān)，改革的成就可能毀于一旦。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家的歷史中，工業(yè)化和民主化的發(fā)展方向大體是并行的，在德國(guó)民主化落后于工業(yè)化，國(guó)內(nèi)危機(jī)導(dǎo)致德國(guó)兩次發(fā)動(dòng)世界大戰(zhàn)。日本也有相似的情況。托克維爾曾說：行政集權(quán)在一定的時(shí)代和一定的地區(qū)，可能把國(guó)家的一切可以使用的力量集結(jié)起來，迎來戰(zhàn)爭(zhēng)的凱旋。但卻無(wú)補(bǔ)于一個(gè)民族的持久繁榮。因此，我們應(yīng)該盡早地在時(shí)機(jī)、條件比較好的時(shí)候發(fā)展黨內(nèi)民主。

另外就是一談發(fā)展黨內(nèi)民主，馬上就有人說中國(guó)的國(guó)情特殊，基層黨員文化素質(zhì)低，不應(yīng)“過分強(qiáng)調(diào)”民主。甚至有人據(jù)此對(duì)中國(guó)目前推進(jìn)民主的路徑提出質(zhì)疑，認(rèn)為推行村民自治是從人口文化素質(zhì)最低的農(nóng)村開始搞民主，而不是從文化素質(zhì)高的人群開始，所以是不科學(xué)的、違背規(guī)律的。該觀點(diǎn)還認(rèn)為，農(nóng)村出現(xiàn)家族、宗族勢(shì)力控制選舉，出現(xiàn)賄選等不健康現(xiàn)象，都是違背規(guī)律帶來的后果。我認(rèn)為選舉、政治參與跟文化素質(zhì)沒有必然關(guān)系的。例如，抗日戰(zhàn)爭(zhēng)和解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的農(nóng)民，文盲遍地。但是，正是在這些中國(guó)今天看來完全可歸入“最低素質(zhì)”的人群中，中共有聲有色地搞起了民主選舉。1937年5月，中共制定的《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》，充分考慮到大多數(shù)選民文化程度不高的情況，規(guī)定選舉可以采取多種投票方法：識(shí)字多的選民用票選法，識(shí)字不多的選民用畫圈法、劃杠法，完全不識(shí)字的選民用投豆法等等。美國(guó)記者史沫特萊到鄂豫邊區(qū)訪問時(shí)曾感嘆：“這是比近代英美還要進(jìn)步的普選！”因此，我們需要明確的是，文化素質(zhì)不決定該不該搞民主，而只影響民主的水平。高質(zhì)量的民主，必定以高素質(zhì)的公民為基礎(chǔ)。

二、改革開放以來發(fā)展黨內(nèi)民主的實(shí)踐探索主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面

1、選舉：我們看到改革開放以來關(guān)于黨內(nèi)民主的論述，都是在各地實(shí)踐基礎(chǔ)上提取出來的東西，黨內(nèi)民主在選舉上，黨員的熱情很高，“二推一選”“公推直選”現(xiàn)在走到鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)，至于什么時(shí)候能到縣市這一級(jí)，現(xiàn)在很難說，這要在實(shí)踐中不斷進(jìn)行探索。它的亮點(diǎn)有三個(gè)：①改進(jìn)提名方式。四中全會(huì)報(bào)告指出：“擴(kuò)大黨代表大會(huì)代表對(duì)提名推薦候選人的參與，改進(jìn)候選人提名方式?！本褪前押蜻x人的提名權(quán)交給黨員和群眾。原來我們習(xí)慣做法是組織部門、上級(jí)黨委提出名單大家來畫圈?，F(xiàn)在在基層選舉中黨員可以提候選人，群眾也可以提候選人，把對(duì)候選人的提名權(quán)交給了黨員和群眾，提名的程序、資格、條件由組織部門和上級(jí)黨委來定，這就比過去直接提人頭要進(jìn)一步了?，F(xiàn)在是不提人頭，提條件、提規(guī)定、提制度。②考察過程公開。把黨組織考察和群眾考察結(jié)合起來，候選人和群眾之間能夠更好地進(jìn)行交流、互動(dòng)，能夠使優(yōu)秀的人選更好地被組織部門選用。③選舉競(jìng)爭(zhēng)充分。候選人提出來后，在充分競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)上，通過選舉產(chǎn)生。原來我們的選舉是等額選舉，實(shí)際上這是變相任命，使選舉成為一種形式。我們說選舉首先是有選擇的余地，你等額選舉就沒有任何選擇余地了。所以選舉就完全成為一種形式了。后來我們搞了差額選舉，但是有些地方搞陪選，陪選實(shí)際上是一種變相的，扭曲的做法，黨內(nèi)民主選舉應(yīng)該是一種充分競(jìng)爭(zhēng)的選舉。有一位憲法學(xué)家說過：沒有差額的選舉不是真正的選舉，沒有競(jìng)爭(zhēng)的差額不是真正的差額。因此，這種陪選就缺乏競(jìng)爭(zhēng)，不能真正體現(xiàn)黨內(nèi)民主。十六大以來，我們有意識(shí)地避免這種現(xiàn)象的產(chǎn)生，所有候選人都是很優(yōu)秀的，這就使群眾能夠在好中選優(yōu)。

2、完善黨代表大會(huì)常任制：黨代表大會(huì)常任制是上世紀(jì)五十年代，1956年黨的八大修改黨章的時(shí)候提出來的，當(dāng)時(shí)提出全黨實(shí)行黨代表大會(huì)常任制，大家注意，是講全黨實(shí)行而不是試行。當(dāng)時(shí)毛主席講：要在我們國(guó)家造成2個(gè)國(guó)會(huì)，一個(gè)國(guó)會(huì)就是人民代表大會(huì)，還有一個(gè)就是黨的國(guó)會(huì)——黨代表大會(huì)，每年召開一次代表大會(huì)，由黨代表提議和決定我們黨的重大事情。很可惜后來我們整個(gè)國(guó)家政治局勢(shì)的改變，黨代表大會(huì)常任制就沒有能夠?qū)嵭邢氯?。這是1956年提出的，到1988年黨的十三大以后，中組部開始重新試行黨代表大會(huì)常任制，選擇了十二個(gè)點(diǎn)，從1988年到現(xiàn)在二十多年，十二個(gè)點(diǎn)，真正發(fā)展的好的就淅江臺(tái)州市椒江區(qū)，其它很多點(diǎn)不了了之，原因是什么？關(guān)健在于黨代表大會(huì)常任制和黨委會(huì)究競(jìng)是什么關(guān)系，黨內(nèi)的權(quán)力結(jié)構(gòu)的問題沒有能夠很好地解決。因此，黨代表大會(huì)常任制怎么去運(yùn)作，一到實(shí)踐中就會(huì)發(fā)生很多問題。除了中組部選的十二個(gè)黨代表大會(huì)常任制試點(diǎn)外，其他地方也做了一些探索，比較有特色的，一個(gè)是四川的雅安地區(qū)，一個(gè)是湖北的羅田。雅安地區(qū)的黨代表在選舉的時(shí)候帶有一定的競(jìng)爭(zhēng)性，但這種競(jìng)爭(zhēng)還不是很激烈的，它的主要特點(diǎn)就在于黨代表的整個(gè)活動(dòng)的制度很健全，有20多項(xiàng)制度。羅田的特點(diǎn)在于黨代表大會(huì)常任制的實(shí)踐當(dāng)中充滿了競(jìng)爭(zhēng)。從誰(shuí)能當(dāng)代表就開始競(jìng)爭(zhēng)了，你能不能當(dāng)黨代表決定了你將來也許能不能當(dāng)縣委書記。因?yàn)榘袋h章規(guī)定黨代表大會(huì)選舉產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)班子，領(lǐng)導(dǎo)班子中產(chǎn)生縣委書記。如果說不能當(dāng)黨代表，那么你就不可能在黨代表大會(huì)上被選為黨的領(lǐng)導(dǎo)班子成員，就不可能當(dāng)上縣委書記。現(xiàn)在我們黨的十七屆四中全會(huì)關(guān)于黨代表大會(huì)常任制的做法主要采納淅江臺(tái)洲椒江區(qū)的經(jīng)驗(yàn)。

3、黨務(wù)公開：我們看到的公示制，如干部任用的公示制度，這已是相對(duì)穩(wěn)定的制度化的體制，黨委會(huì)公開召開是黨務(wù)公開的另一個(gè)重要內(nèi)容，四川雅安做法是：常委會(huì)議事不決事，全委會(huì)公開召開，在召開前半個(gè)月向社會(huì)公開告示將要，討論什么問題，然后邀請(qǐng)黨員代表、專家代表列席會(huì)議，充分聽取意見，然后全委會(huì)在各方意見之下進(jìn)行決策。所以這個(gè)決策過程是公開的。使得決策更符合民意，更符合實(shí)際，在執(zhí)行時(shí)就會(huì)獲得群眾的支持和認(rèn)同。這是一種很好的做法。但是黨務(wù)公開也存在一些問題，有些地方借口黨務(wù)公開，把無(wú)關(guān)輕重的事情進(jìn)行公開，而事關(guān)重大的問題沒有公開，以黨內(nèi)保密的名義不對(duì)群眾公開。因此出現(xiàn)一種現(xiàn)象，就是小事開大會(huì)，大事開小會(huì)，特別重要的事不開會(huì)，少數(shù)人就決定了。這也是黨內(nèi)民主不夠健全的體現(xiàn)。

4、監(jiān)督：擴(kuò)大黨員和群眾參與評(píng)議干部的范圍。四川雅安的做法是，不僅僅是本部門的黨員群眾可以評(píng)議本部門領(lǐng)導(dǎo)干部，其他部門的群眾也可以參與評(píng)議。他們首先把全縣四套領(lǐng)導(dǎo)班子的領(lǐng)導(dǎo)擺在全縣干部群眾面前進(jìn)行評(píng)議，四套領(lǐng)導(dǎo)班子成員17個(gè)人接受1000多個(gè)代表的評(píng)議。評(píng)議的結(jié)果在當(dāng)?shù)貓?bào)紙進(jìn)行刊登公開，然后17個(gè)領(lǐng)導(dǎo)在電視臺(tái)根據(jù)群眾的評(píng)議進(jìn)行自我剖析，這樣子就加強(qiáng)了對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督力度。一方面領(lǐng)導(dǎo)干部接受群眾監(jiān)督的意識(shí)增強(qiáng)，另一方面群眾對(duì)黨和政府的了解也更多了。黨群關(guān)系就在這種評(píng)議中得到進(jìn)一步改善。

5、票決制：推進(jìn)黨內(nèi)中高層民主的一種路徑選擇。黨的十七屆四中全會(huì)《決定》指出：“推行和完善地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制?！彼^重大問題：重大決策，重大項(xiàng)目安排和大額資金的使用。所謂重要干部任免：縣級(jí)黨委對(duì)科級(jí)干部的任免，市級(jí)黨委對(duì)處級(jí)干部的任免，省級(jí)對(duì)廳局級(jí)干部的任免當(dāng)屬重要干部的任免。對(duì)重大項(xiàng)目和大額資金的界定，應(yīng)以占地方財(cái)政支出比例多少作為判定批準(zhǔn)。從十七大以來主要是發(fā)揮全委會(huì)決策的作用，采用的是完善黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)集體決策的機(jī)制，這種做法有利于黨內(nèi)的政治穩(wěn)定，改變的是權(quán)力結(jié)構(gòu)的性質(zhì)，就是決定問題的時(shí)候，大家一票來說話，根據(jù)少數(shù)服從多數(shù)，進(jìn)行票決制，以組織決策取代個(gè)人決策。但是票決制也需要各方面制度來配套，比如黨委會(huì)上，書記和委員的地位能不能真正做到平等，如果作不到，那么這種票決制也流行形式。

以上是我們講的黨內(nèi)民主探索的一些主要經(jīng)驗(yàn)，我們看到的這些做法，實(shí)質(zhì)是對(duì)黨內(nèi)關(guān)系的調(diào)整。發(fā)展黨內(nèi)民主是黨內(nèi)關(guān)系的深刻調(diào)整，是針對(duì)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期軍事化的民主集中制和執(zhí)政時(shí)期受到行政影響的不正常黨內(nèi)關(guān)系的深刻調(diào)整，確立黨員的主體地位，發(fā)揮黨員的主體作用。

三、新形勢(shì)下加強(qiáng)基層黨內(nèi)民主建設(shè)的幾點(diǎn)建議

當(dāng)前,發(fā)展黨內(nèi)民主主要有三重考慮。首先,發(fā)展黨內(nèi)民主是提高黨內(nèi)自身建設(shè)的內(nèi)在需求。面對(duì)黨員的民主意識(shí)日益增強(qiáng)，參與黨內(nèi)事務(wù)的熱情空前高漲，要防止和克服“不想民主”、“不敢民主”的思想障礙，切實(shí)增強(qiáng)推進(jìn)黨內(nèi)民主的緊迫性和責(zé)任感。其次,發(fā)展黨內(nèi)民主是實(shí)現(xiàn)民主執(zhí)政的必然訴求。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革所帶來社會(huì)問題日益凸顯，執(zhí)政黨的權(quán)威性遭到公眾質(zhì)疑，政黨合法性在一定程度上受到?jīng)_擊。加強(qiáng)黨內(nèi)民主有利于對(duì)黨內(nèi)集權(quán)和缺乏監(jiān)督的現(xiàn)象進(jìn)行制約。再次,發(fā)展黨內(nèi)民主是順應(yīng)世界民主化浪潮的客觀要求。面對(duì)三次民主化浪潮洶涌澎湃、跌宕起伏的全球化背景，著眼于中國(guó)民主發(fā)展的曲折歷程和具體實(shí)際，順應(yīng)這一趨勢(shì)，積極作為，借鑒國(guó)外一些政黨的有價(jià)值的做法和經(jīng)驗(yàn)，扎實(shí)推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)。新形勢(shì)下加強(qiáng)黨內(nèi)民主建設(shè)要著重做好以下幾個(gè)方面的工作：

1、培養(yǎng)樹立“主體意識(shí)”，提升黨員民主參與能力。黨內(nèi)民主意識(shí)是黨內(nèi)民主的思想基礎(chǔ)。黨員有了良好的主人意識(shí)和民主參與意識(shí)，黨內(nèi)民主制度化建設(shè)才能做到合理和科學(xué)，各項(xiàng)民主制度也才能真正落到實(shí)處。一是加強(qiáng)到對(duì)黨員的民主權(quán)利意識(shí)教育。要通過縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)黨校、專業(yè)培訓(xùn)班和電化教育網(wǎng)絡(luò)等方式，加大對(duì)黨內(nèi)民主的基本理論宣傳和教育，培養(yǎng)黨員的民主意識(shí)，提高黨員的民主修養(yǎng)，保障黨員的民主權(quán)利，積極探索和實(shí)踐黨內(nèi)民主。二是狠抓黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的民主作風(fēng)建設(shè)。要使黨員領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)做到尊重普通黨員的民主權(quán)利，防止嘴上講民主、行動(dòng)上壓制民主，或者搞形式主義的假民主的現(xiàn)象。要繼續(xù)深化黨員領(lǐng)導(dǎo)干部“周末便民直通車”和掛點(diǎn)責(zé)任制度，深入一線傾聽來自基層的批評(píng)意見。三是營(yíng)造黨內(nèi)濃厚的民主生活氛圍。要大力開展黨內(nèi)生活，根據(jù)各級(jí)黨組織的自身建設(shè)情況，開展各種主題實(shí)踐活動(dòng)，通過調(diào)動(dòng)黨員主體的創(chuàng)造性與主動(dòng)性，形成積極參與黨內(nèi)事務(wù)，培育黨員的權(quán)利意識(shí)和民主觀念，自覺尊重和維護(hù)黨員民主權(quán)利的氛圍。

2、拓寬黨員民主參與渠道，推動(dòng)發(fā)展黨內(nèi)民主落實(shí)。發(fā)展黨內(nèi)民主需要有暢通的民主渠道，否則，即使黨員具有民主意識(shí)和民主要求也無(wú)法找到適當(dāng)?shù)耐緩接枰员磉_(dá)，也就無(wú)法推動(dòng)黨內(nèi)民主。一是全面推行黨務(wù)公開。要在村務(wù)、政務(wù)公開的基礎(chǔ)上，全面推行黨務(wù)公開,凡是與黨員切身利益密切相關(guān)的黨務(wù)工作都要在黨內(nèi)進(jìn)行公開，如建立黨務(wù)公示牌、開通黨建網(wǎng)，開設(shè)黨務(wù)熱線等，努力增加黨的工作和黨內(nèi)事務(wù)的開放度和透明度，讓黨員充分享受黨內(nèi)的民主參與、決策、管理、監(jiān)督等權(quán)利。二是推行黨員民主聽證。在推行黨務(wù)公開基礎(chǔ)上，由下而上，層層推行黨員民主聽證會(huì)制度，凡屬黨組織工作中的重大問題、涉及黨員切身利益的問題，決策前必須召開黨員或黨員代表參加的民主聽證會(huì)，由大家進(jìn)行充分論證之后，討論決策，如在村級(jí)實(shí)行新農(nóng)村建設(shè)監(jiān)理會(huì)制度，定期對(duì)新農(nóng)村建設(shè)情況進(jìn)行聽證、質(zhì)詢。三是鞏固黨代表大會(huì)常任制成果。積極探索黨的代表大會(huì)閉會(huì)期間發(fā)揮代表作用的形式，通過建立黨代表信息員制度，充分發(fā)揮黨代表參政議政和監(jiān)督行政的作用；啟用向基層代表發(fā)放專用信封，實(shí)行基層代表信件快遞；推行社情民意日記；發(fā)放《黨代表意見建議卡》，建立黨代表意見落實(shí)反饋臺(tái)帳；落實(shí)“三聯(lián)”機(jī)制，即縣委常委聯(lián)系基層黨委、基層黨委委員聯(lián)系黨代表、黨代表聯(lián)系群眾，進(jìn)一步拓寬黨代表參與黨內(nèi)事務(wù)的渠道，加快推進(jìn)黨內(nèi)民主步伐。

黨的建設(shè)；黨內(nèi)民主；實(shí)踐探索