文/汪仲啟

“人民代表大會制度與法治國家建設(shè)研討會”日前在古都西安召開。中央編譯局副局長俞可平教授等130余人出席會議。會議集中就人大制度與民主法治建設(shè)、黨的領(lǐng)導(dǎo)與法治國家建設(shè)、百年憲政、公民社會與中國發(fā)展道路等重大理論與實踐問題展開了深入探討。

黨的領(lǐng)導(dǎo)必須通過黨的執(zhí)政來實現(xiàn)

中國共產(chǎn)黨成立90周年來，歷經(jīng)磨難，在極為艱苦的條件下完成了推翻“三座大山”、建立新中國的任務(wù)。1949年成為執(zhí)政黨后，也走過一些彎路，但黨始終能適時調(diào)整自己的領(lǐng)導(dǎo)策略。而新的歷史條件下，黨在國家政治生活中如何發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，如何實現(xiàn)長期執(zhí)政，是迄今尚未完全解決的重大問題。全國人大常委會法工委研究室原副主任、著名法學(xué)家郭道暉教授說，“馬上治天下，還是法治天下？是以黨治國，還是依法治國？至今有些黨政干部不能說已完全搞清楚”。加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)該從依法治國、依法治黨開始。黨章、“黨法”不能與國法有抵觸的地方，“法治建設(shè)發(fā)展到今天，執(zhí)政黨要依憲執(zhí)政，全體黨員，特別是某些黨的官員要成為實施憲法和法律的工具，而不是把憲法和法律當(dāng)成實現(xiàn)自己政策主張的工具?！?/p>

中國憲法學(xué)會副會長、華東政法大學(xué)童之偉教授表示，在我國現(xiàn)行體制下，離開了執(zhí)政黨的推動，加強(qiáng)憲法實施在很大程度上會是一句空話，因此“政治體制改革不可能從憲法開始，而是否可以考慮從黨章開始”。武漢大學(xué)政治文明中心主任虞崇勝教授同樣認(rèn)為，在現(xiàn)代民主國家中，執(zhí)政黨的執(zhí)政方式是制約該國政治文明發(fā)展的重要問題，只有適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求的執(zhí)政方式才是值得肯定的。在當(dāng)代中國的政治文明場景中，中國共產(chǎn)黨實際上充當(dāng)了既是領(lǐng)導(dǎo)黨又是執(zhí)政黨的雙重角色。作為領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨在法治國家中的地位和作用是不同的，如果角色錯位，將導(dǎo)致政治體制和政治運作的混亂，因此，“黨的領(lǐng)導(dǎo)必須通過黨的執(zhí)政來實現(xiàn)”。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是政治權(quán)威，主要靠政策指導(dǎo)與號召，執(zhí)政權(quán)是國家權(quán)力，有國家強(qiáng)制力做后盾；領(lǐng)導(dǎo)權(quán)對黨負(fù)責(zé)，而執(zhí)政權(quán)對人民負(fù)責(zé)。因此，法律，也就是人民的意志，應(yīng)該比黨規(guī)具有更高的權(quán)威性和約束力，執(zhí)政黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。

胡錦濤同志曾指出，“群眾路線是黨的生命線”，保持黨同人民群眾的血肉關(guān)系，是我們黨永遠(yuǎn)立于不敗之地的根本保證。中共福建省委黨校郭為桂教授認(rèn)為，在改革開放進(jìn)程中，中國的國家構(gòu)建逐步恢復(fù)到常規(guī)的理性化道路上來，群眾路線總體上演化為惠民親民的政策主張，“但為什么中國社會仍然問題不斷，黨群關(guān)系依然緊張，群體性事件愈演愈烈？”這是因為“群眾路線”本身存在著內(nèi)在缺陷，當(dāng)代群眾概念更多地繼承了傳統(tǒng)語境下“民”的概念的消極、被動、受治者的含義，在權(quán)力結(jié)構(gòu)中處于下者地位，是被領(lǐng)導(dǎo)、被保護(hù)、被關(guān)愛、被服務(wù)、被尊重的。“作為一項根本的政治路線，缺乏基本的制度依托和機(jī)制保障，其運作有很強(qiáng)的隨意性和偶然性，需要上層不斷地警示以求得中下層領(lǐng)導(dǎo)干部的重視和遵行?！敝醒刖幾g局朱昔群研究員說，有人認(rèn)為當(dāng)前我黨面臨執(zhí)政能力危機(jī)和合法性危機(jī)兩大挑戰(zhàn)，黨在化解執(zhí)政能力危機(jī)的時候采取了許多有成效的舉措，但執(zhí)政黨執(zhí)政中的合法性危機(jī)，如群眾對政府、官員不信任的問題，沒有得到很好的解決。維持良好的黨群關(guān)系，我們不能再靠運動，要靠制度化保持優(yōu)勢，要實現(xiàn)黨群關(guān)系的制度化。

依法治國的核心是依憲治國

陜西省人大常委會秘書長桂維民認(rèn)為，依法治國的核心是依憲治國，而我國憲法實施工作目前存在不少問題，比如許多公民，特別是一些領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法意識還不強(qiáng)，人治習(xí)慣根深蒂固，對憲法賦予的人權(quán)和公民權(quán)利保障還不力，強(qiáng)行拆遷、濫施限制人身自由的惡性事件時有發(fā)生。因此，擴(kuò)大公民有序政治參與是憲法實施的緊迫任務(wù)，堅持和完善人民代表大會制度是憲法實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

《人民日報》原副總編輯周瑞金教授表示，當(dāng)前基層政府一些官員濫用公權(quán)力，屢屢侵犯老百姓的人權(quán)、生命權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)益，“跨省追捕”，“被神經(jīng)病”、“暴力拆遷”等蠻橫不講理的做法，擊穿了為政者的倫理底線，嚴(yán)重背離了我黨“立黨為公、執(zhí)政為民”的政治宗旨。在當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型期和矛盾凸顯期，各級領(lǐng)導(dǎo)干部都要擺正自己和人民的關(guān)系，擺正公權(quán)力和輿論監(jiān)督關(guān)系，真正做到胡錦濤同志所說的“情為民所系，利為民所謀，權(quán)為民所用”，真正做到習(xí)近平同志說的“權(quán)為民所賦”，深化政治體制改革，“實行憲政社會主義已經(jīng)迫在眉睫，刻不容緩?！?/p>

在陜西省價值哲學(xué)學(xué)會會長、西北大學(xué)公共政策研究所所長周樹志教授看來，現(xiàn)實的社會主義國家都是在經(jīng)濟(jì)極端落后的封建專制主義尚未完全鏟除的歷史條件下建立起來的，因此，即使制定了憲法，真正實現(xiàn)憲政并不容易，中國應(yīng)當(dāng)建設(shè)有中國特色的憲政社會主義民主制度。著名憲法學(xué)家、中國人民大學(xué)教授許崇德先生認(rèn)為，憲政即民主政治。危害我國憲法尊嚴(yán)及其實施的思潮來自兩個方面：自由化思潮和打著反“西化”旗幟的極“左”思潮，“把‘憲政’片面地定義為資本主義專利，無視我國社會主義憲法，認(rèn)為實行‘憲政’就會招致西化的觀點，極為荒謬”。憲政是法治國家應(yīng)有之義，是社會主義的必然選擇。一定要明白：“我們的憲政是社會主義憲政，我們的社會主義是憲政社會主義”。西北大學(xué)政治傳播研究所所長華炳嘯認(rèn)為，憲政是共產(chǎn)黨執(zhí)政興國的合法性基礎(chǔ)，脫離憲政，黨的事業(yè)就有脫軌的危險，要實現(xiàn)長治久安，只能走憲政民主與共同富裕之路，也即走憲政社會主義改革新路。如果不能找到解決威權(quán)壟斷與貧富懸殊問題的根本對策，高成本維穩(wěn)只能把一時一地的怨氣轉(zhuǎn)移和蓄積到更脆弱的時空點上，社會動蕩難以避免。而要避免社會動蕩，就只能走科學(xué)發(fā)展與全面改革之路，即憲政社會主義改革新路。

人大不應(yīng)成為政府干部的“養(yǎng)老院”

根據(jù)憲法的規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)利屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是人民代表大會。然而，人大作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)如何處理與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，在操作機(jī)制上并不明確，人大自身也面臨著工作機(jī)制的不完善問題。中國世界學(xué)會副會長、天津師范大學(xué)教授常士門言表示，人大和黨的關(guān)系中存在張力，是我國政治體制改革或政治建設(shè)中一個不可回避的問題，反映出目前我國政治生活存在著雙頭領(lǐng)導(dǎo)且一定程度上的矛盾狀況，“這導(dǎo)致我國政治生活在一定范圍內(nèi)存在著有權(quán)威而缺少規(guī)則，有監(jiān)督又監(jiān)督不力的尷尬局面”。

黨和人大到底是何關(guān)系，“領(lǐng)導(dǎo)”和“作主”如何能統(tǒng)一？復(fù)旦大學(xué)浦興祖教授認(rèn)為，黨的主張對于人大或其常委會而言，只是一種建議而非命令。黨的主張經(jīng)常能被人大轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵?，就體現(xiàn)了黨對人大乃至對整個國家的領(lǐng)導(dǎo)（帶領(lǐng)與引導(dǎo)），如果黨的主張不能經(jīng)常轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵?，則黨對人大和國家的領(lǐng)導(dǎo)就難以保證。“從理論上講，人大或其常委會可以轉(zhuǎn)變，也可以不轉(zhuǎn)變，人大或其常委會是否將黨的某項主張轉(zhuǎn)變成國家意志，是憲法所賦予的權(quán)力?！?/p>

四川大學(xué)人權(quán)法律研究中心主任周偉教授則認(rèn)為，全國人大代表超過3000人，人數(shù)過多不便于討論和決定問題；而全國人大常委會組成人員169人（第十屆以前150人），人數(shù)過少，雖便于討論和解決問題，但又缺乏代表性。另外，全國人大常委會會期較短，議程較多，使代表們的利益表達(dá)受到時間限制，難以保障國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)代表充分表達(dá)意見。周偉建議，將代表人數(shù)由3000人左右減少到1200人左右（1954年第一屆人大代表的人數(shù)）。除保留各民族、臺灣地區(qū)、特別行政區(qū)的代表配額外，均按照人口比例產(chǎn)生，約100萬人產(chǎn)生一名代表。增加常委會人員職數(shù)，恢復(fù)到1949年第一屆人民政治協(xié)商會議代表人數(shù)的600人左右為宜，還可增設(shè)專門委員會，組成人員全部擔(dān)任常委會成員。

對于專門委員會，廣西政法干部管理學(xué)院副教授廖原指出，由于工作機(jī)制不順，缺乏明確的議事規(guī)則，各專門委員會之間工作量差別極大，工作范圍和職責(zé)劃分不清晰，人員年齡整體偏大。“以九屆人大專門委員會為例，60歲以上的占73%以上，而50歲以下的則不到7%。在某種意義上，專門委員會起到了安排退休領(lǐng)導(dǎo)干部的作用”。廖原建議，把人大專門委員會建設(shè)作為完善人大制度的突破口，除制定專門的議事規(guī)則，明確工作職責(zé)之外，應(yīng)重點調(diào)整專門委員會的人員結(jié)構(gòu)，“人大工作機(jī)關(guān)不應(yīng)成為政府干部的‘養(yǎng)老院’”。