◎唐世喜周 宇(.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院金融學(xué)系，北京 000；.四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川 成都 60064)

基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵點(diǎn)和突破口

◎唐世喜1周 宇2(1.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院金融學(xué)系，北京 100102；2.四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川 成都 610064)

基本公共服務(wù)均等化維護(hù)的是與民生直接相關(guān)的公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)的是公民權(quán)利的平等、機(jī)會(huì)的均等以及實(shí)現(xiàn)結(jié)果的相等。實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵在于破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的核心是“錢”的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)以公共財(cái)政體制改革與創(chuàng)新為突破口。

基本公共服務(wù)；均等化；城鄉(xiāng)；財(cái)政體制改革

基本公共服務(wù)是在公共領(lǐng)域內(nèi)與民生直接相關(guān)的服務(wù)?；竟卜?wù)均等化成為新時(shí)期黨和國(guó)家持續(xù)關(guān)注的公共政策議題。2006年10月11日中共十六屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》提出“加大財(cái)政在教育、衛(wèi)生、文化、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安等方面的投入”，提出“完善公共財(cái)政制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”的目標(biāo)；十七大報(bào)告進(jìn)一步提出“縮小各地區(qū)在享有公共服務(wù)方面的差距，使不同區(qū)域民眾享有比較均等的就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育、基本公共文化的機(jī)會(huì)、公共服務(wù)水平和良好生活環(huán)境”；十七屆三中全會(huì)則將“城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化明顯推進(jìn)”作為2020年全面建設(shè)小康社會(huì)的基本目標(biāo)之一；2009年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，要繼續(xù)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

當(dāng)前，農(nóng)村基本公共服務(wù)水平低、質(zhì)量差、覆蓋面積小造成城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距明顯，如何解決城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的問(wèn)題？突破現(xiàn)有城市偏向性體制，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，建立平等的基本公共服務(wù)供給體制和機(jī)制是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵，公共財(cái)政體制創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化可能的突破口。

一、“基本公共服務(wù)均等化”的內(nèi)涵

政府和市場(chǎng)都是有效的資源配置的機(jī)制，但是市場(chǎng)在配置私人產(chǎn)品方面是有效率的，在配置公共物品方面難免市場(chǎng)失靈，而政府在提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)方面是有效率的，所以政府是提供公共物品或公共服務(wù)的主要提供者。公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是政府通過(guò)分配資源實(shí)現(xiàn)公平的重要途徑。

（一）基本公共服務(wù)內(nèi)涵界定

基本公共服務(wù)是公共服務(wù)的一類，具備公共服務(wù)的所有特征，以滿足公共需求為目標(biāo)，社會(huì)成員消費(fèi)的機(jī)會(huì)平等，通過(guò)公共財(cái)政政策提供。但是如何明確基本公共服務(wù)的范圍還是沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)作為參考。當(dāng)前理論界對(duì)基本公共服務(wù)的范圍界定有四種觀點(diǎn)。第一種認(rèn)為，基本公共服務(wù)是指直接與民生相關(guān)的公共服務(wù)；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為基本公共服務(wù)應(yīng)該是純公共服務(wù)；第三種觀點(diǎn)認(rèn)為基本公共服務(wù)是一定發(fā)展階段上最低范圍的公共服務(wù)；第四種觀點(diǎn)認(rèn)為基本公共服務(wù)主要是指經(jīng)常項(xiàng)目，不包括資本項(xiàng)目。“基本公共服務(wù)應(yīng)該是純公共服務(wù)”的觀點(diǎn)把基本公共服務(wù)的范圍縮小了，一些準(zhǔn)公共服務(wù)也對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展具有重要作用。認(rèn)為“基本公共服務(wù)是一定發(fā)展階段上最低范圍的公共服務(wù)”是對(duì)基本公共服務(wù)保守的認(rèn)識(shí)，基本公共服務(wù)中的一部分是范圍低的公共服務(wù)，但是基本公共服務(wù)完全成為最低水平的公共服務(wù)是誤解。“公共服務(wù)是經(jīng)常項(xiàng)目而非資本項(xiàng)目”認(rèn)識(shí)了基本公共服務(wù)的公益性，但是基本公共服務(wù)提供需要成本，而且提供公共服務(wù)的成本是由公共財(cái)政提供支持，來(lái)源于稅收?；谝陨险J(rèn)識(shí)，我們認(rèn)為基本公共服務(wù)應(yīng)該是與全體社會(huì)成員關(guān)聯(lián)性很高，影響作用強(qiáng)的服務(wù)，如果缺少基本公共服務(wù)，社會(huì)秩序就無(wú)法正常維持，人們就無(wú)法生活，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展就會(huì)停滯甚至倒退。所以基本公共服務(wù)就是政府提供的與全體社會(huì)成員直接相關(guān)的滿足公共需求的服務(wù)，基本公共服務(wù)以增加全體社會(huì)成員的福利為判斷標(biāo)準(zhǔn)。我們可以把公共服務(wù)的范圍界定為由公共財(cái)政投資增進(jìn)社會(huì)全體成員福利的公益性服務(wù)。根據(jù)十六屆六中全會(huì)《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》中把教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安列為基本公共服務(wù)。我們可以把增進(jìn)全體社會(huì)成員福利的教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安認(rèn)定為基本公共服務(wù)的范圍。

（二）對(duì)“均等化”的理解

根據(jù)漢語(yǔ)大詞典“均等”含有“平均、平等、等價(jià)”的含義。“均等”是指一種狀態(tài)，“均等化”是一個(gè)結(jié)果，需要通過(guò)一定的過(guò)程最終達(dá)到均等的結(jié)果。要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，重點(diǎn)在把握如何衡量“均等化”，采用什么樣的標(biāo)準(zhǔn)界定均等化。

1.機(jī)會(huì)均等和結(jié)果均等。城鄉(xiāng)基本公共均等化實(shí)現(xiàn)可以從機(jī)會(huì)均等和結(jié)果均等兩個(gè)方面來(lái)衡量均等化的程度。目前，我國(guó)基本公共服務(wù)體系的建立是在戶籍制度的基礎(chǔ)上形成的，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，基本公共服務(wù)體系基本完善，完全覆蓋城市居民。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，基層政府財(cái)政匱乏，公共服務(wù)水平低、質(zhì)量差、覆蓋面小。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給存在巨大差距。享有基本公共服務(wù)均等化是公民的權(quán)力，打破城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給差距，就要從現(xiàn)實(shí)出發(fā)。首先要確保農(nóng)村農(nóng)民享有基本公共服務(wù)的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)均等。其次在機(jī)會(huì)均等基礎(chǔ)上通過(guò)加大農(nóng)村基本公共服務(wù)供給力度和質(zhì)量實(shí)現(xiàn)結(jié)果的均等。所以實(shí)現(xiàn)我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化就要先機(jī)會(huì)均等再結(jié)果均等。

2.質(zhì)量均等。政府提供公共服務(wù)好差的標(biāo)準(zhǔn)是享受公共服務(wù)的公民的滿意度，滿意度高的公共服務(wù)和滿意度低的公共服務(wù)的差別在于公共服務(wù)的質(zhì)量。公共服務(wù)不是政治權(quán)力單向度的行使，而是政府和公民之間良性互動(dòng)的產(chǎn)物，政府提供公民需要的公共服務(wù)，公民對(duì)政府提供的公共服務(wù)評(píng)價(jià)，為政府行為投票。基本公共服務(wù)都是與民生直接相關(guān)的公益性服務(wù)，城市居民和農(nóng)村農(nóng)民都有權(quán)利享受基本公共服務(wù)，而且享受的基本公共服務(wù)的質(zhì)量應(yīng)該均等。根據(jù)了解《世界人權(quán)宣言》、《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》等人權(quán)公約和國(guó)際勞工組織的宣言、公約和建議書也規(guī)定各成員國(guó)要保證全體公民平等的享有公共服務(wù)權(quán)利，在基本公共服務(wù)待遇面前人人平等?；竟卜?wù)均等化，一個(gè)重要保證平等的方面就是公民享有基本公共服務(wù)質(zhì)量均等，不管是居住在城市的居民還是居住在農(nóng)村的農(nóng)民都應(yīng)該享有質(zhì)量均等的公共服務(wù)，這是作為公民的權(quán)利，但是質(zhì)量均等，不是絕對(duì)的平等，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)絕對(duì)的均等是不現(xiàn)實(shí)也是不可能達(dá)到的，質(zhì)量絕對(duì)也是在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差異基礎(chǔ)上的相對(duì)均等，例如基礎(chǔ)教育，在城市和農(nóng)村就能夠?qū)崿F(xiàn)質(zhì)量相對(duì)均等，把城市的優(yōu)越的教育資源向農(nóng)村轉(zhuǎn)移就能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基礎(chǔ)教育水平提高。

3.實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、公正、平等。基本公共服務(wù)均等化符合民主社會(huì)追求的基本價(jià)值趨向，那就是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、公正和平等?；竟卜?wù)均等化作為和諧社會(huì)構(gòu)建中的重要公共政策，體現(xiàn)了民主社會(huì)對(duì)公平、公正和平等的追求。中國(guó)十六屆六種全會(huì)《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》中指出“社會(huì)公平正義是社會(huì)和諧的基本條件，制度是社會(huì)公平正義的根本保證，必須加緊建設(shè)對(duì)保障社會(huì)公平正義具有重大作用的制度?！被竟卜?wù)均等化是和諧社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、公正、平等的重要制度安排?！盎竟卜?wù)均等化目標(biāo)追求中的社會(huì)公正不僅要確立形式平等，而更重要的是要實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)平等”。[1]城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不僅在價(jià)值追求上體現(xiàn)追求社會(huì)公平、公正和平等，而且在制度安排和財(cái)政支持和公共政策方面也要向?qū)嵸|(zhì)性的平等邁進(jìn)，不僅僅是體現(xiàn)在政府的工作宣傳口號(hào)和文件上，要從制度公平上入手，破除城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的差距，建立平等的公共服務(wù)制度。

二、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵點(diǎn)

“基本”和“均等化”構(gòu)成了新時(shí)期公共服務(wù)體制的約束條件，基本表明此類公共服務(wù)或產(chǎn)品是與民生問(wèn)題直接相關(guān)的，是離開(kāi)了就會(huì)出漏子、影響居民正常生產(chǎn)生活的基本公共服務(wù)；均等化是一個(gè)動(dòng)態(tài)平衡過(guò)程，差異性和階段性共存，具體包括城鄉(xiāng)間、區(qū)域間、群體居民間基本公共服務(wù)均等化，涉及到“基本民生服務(wù)”、“公共事業(yè)服務(wù)”、“公益基礎(chǔ)服務(wù)”、“公共安全服務(wù)”等方面。其中，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵，它主要是指城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村之間基本公共服務(wù)的均等化?；竟卜?wù)均等化受到黨和國(guó)家高度重視，并把它提到建設(shè)和諧社會(huì)的戰(zhàn)略高度上，是因?yàn)槌青l(xiāng)基本公共服務(wù)存在嚴(yán)重差距，城鄉(xiāng)發(fā)展差距進(jìn)一步擴(kuò)大，嚴(yán)重影響國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，關(guān)鍵就是要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵點(diǎn)就在破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的根本原因。首先，基本公共服務(wù)非均等化是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)帶來(lái)的歷史問(wèn)題。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)始于毛澤東時(shí)代，城市發(fā)展工業(yè)，農(nóng)村發(fā)展農(nóng)業(yè)，城市采取單位制，農(nóng)村走集體制，這是我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的開(kāi)始。從此，中國(guó)再也沒(méi)有走出城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的窠臼。鄧小平時(shí)期改革開(kāi)放先設(shè)特區(qū)，都是從東部沿海發(fā)達(dá)城市開(kāi)始，西部落后農(nóng)村支持東部沿海城市發(fā)展，集中農(nóng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)品支持城市工業(yè)發(fā)展。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，我國(guó)城市和農(nóng)村發(fā)展差距十分明顯，都市是現(xiàn)代化的集中地，廣大農(nóng)村是貧窮落后的代名詞。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)走向?qū)α?，在?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展中，政府提供公共服務(wù)也分別以城市和農(nóng)村為分界線，城市以優(yōu)越的資源條件享有優(yōu)越的公共服務(wù)，農(nóng)村地區(qū)依靠農(nóng)民自給自足滿足部分公共服務(wù)需求。其次，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)費(fèi)均等化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。從沿海木桶理論分析，農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化就是我國(guó)基本公共服務(wù)均等化的短板所在。我國(guó)有超過(guò)十三億人口，農(nóng)村人口有72135萬(wàn)人，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)30654萬(wàn)人，[2]占到我國(guó)人口的絕大多數(shù)。改革開(kāi)放三十年，我國(guó)始終堅(jiān)持效率優(yōu)先的原則，一切服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，我國(guó)的改革也是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心推動(dòng)的。資本的逐利本性促使資本大量轉(zhuǎn)移到資本收益性較強(qiáng)的城鎮(zhèn)地區(qū)，廣袤的農(nóng)村在長(zhǎng)期的改革中不僅面臨著無(wú)財(cái)可用的局面，還面臨著支持城市發(fā)展的尷尬。城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展開(kāi)始出現(xiàn)了更高層次的公共服務(wù)需求，而廣大農(nóng)村基本公共服務(wù)尚不足甚至是匱乏，城鄉(xiāng)之間出現(xiàn)了發(fā)展的斷層，影響了城鄉(xiāng)間效率的自然互動(dòng)，反過(guò)來(lái)卻面臨著一方面城市巨大的產(chǎn)品生產(chǎn)能力和鄉(xiāng)村廣闊而疲軟的消費(fèi)市場(chǎng)共存的局面。第三，城鄉(xiāng)二元社會(huì)管理結(jié)構(gòu)是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重要原因。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下社會(huì)管理制度和方式上也趨向于二元結(jié)構(gòu)的特征，在二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上社會(huì)分化為兩個(gè)相互獨(dú)立的子系統(tǒng)，城市居民和農(nóng)村農(nóng)民享有的權(quán)利不平等，城鄉(xiāng)分離的戶籍管理制度限制了農(nóng)村人口向城市人口流動(dòng)，也保證了城市居民享有優(yōu)越的社會(huì)資源，在同一個(gè)基本社會(huì)制度下的農(nóng)村居民沒(méi)能享受到與城市居民同等的公共服務(wù)。

城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距逐步擴(kuò)大。首先，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給總體差距顯著?！?007年年底，城市和農(nóng)村居民的收入差距是3.3倍，如果把社會(huì)保障，就是社會(huì)福利的各種因素比例計(jì)算在內(nèi)，城鄉(xiāng)的實(shí)際收入差距在5到6倍。這說(shuō)明，基本公共服務(wù)因素在城鄉(xiāng)差距中所占比例高達(dá)40%左右?！薄稗r(nóng)村居民的消費(fèi)率由1983年的32.3%下降到2007年的9.1%，下降了23個(gè)百分點(diǎn)。改革開(kāi)放30年來(lái)居民的消費(fèi)支出中，農(nóng)村居民所占比重由1978年的62.1%下降到2007年的25.6%，也下降了將近37個(gè)百分點(diǎn)?！盵3]長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)下，城市發(fā)展極大地掠奪了農(nóng)村的資源，剝離了農(nóng)村的發(fā)展機(jī)會(huì)。其次，城鄉(xiāng)各項(xiàng)基本公共服務(wù)差距明顯，我們選取三項(xiàng)具有代表性的公共服務(wù)進(jìn)行比較，就能明了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)之間的差距。在城鄉(xiāng)義務(wù)教育基礎(chǔ)設(shè)施方面“《國(guó)家教育督導(dǎo)報(bào)告2008》顯示2006年全國(guó)城市小學(xué)校均擁有計(jì)算機(jī)71臺(tái)，而農(nóng)村小學(xué)平均只有6臺(tái)，全國(guó)城市初中校均擁有計(jì)算機(jī)102臺(tái)，而農(nóng)村初中平均只有38臺(tái)，農(nóng)村學(xué)校教學(xué)條件不能滿足需要，西部農(nóng)村小學(xué)的建網(wǎng)學(xué)校比例為3.1%，農(nóng)村初中建網(wǎng)學(xué)校比例僅為18.4%，無(wú)法滿足教師利用現(xiàn)代教育信息的要求，制約優(yōu)質(zhì)教育資源共享。”[4]在城鄉(xiāng)社會(huì)保障方面，“2002～2006年，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)從14736萬(wàn)上升到18766萬(wàn)，增長(zhǎng)27.35%；而農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)從5462萬(wàn)下降到5374萬(wàn)，下降1.61%，2006年底，享受最低生活保障的人數(shù)，城市為2240.1萬(wàn)，農(nóng)村為1593.1萬(wàn)，城市比農(nóng)村多647萬(wàn)人；城市最低生活標(biāo)準(zhǔn)和最低生活保障平均支出水平分別為169.6元和83.6元，分別是農(nóng)村的2.39倍和2.42倍”。[5]在城鄉(xiāng)基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生服務(wù)方面，“2005年，中國(guó)人均衛(wèi)生總費(fèi)用為662.3元，其中城市為1122.8元，農(nóng)村為318.5元，城市為農(nóng)村的3.53倍”。[6]

當(dāng)前，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化作為我國(guó)基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)的重要內(nèi)容，其關(guān)鍵點(diǎn)就是要打破城鄉(xiāng)二元對(duì)立機(jī)構(gòu)，破除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，整合城鄉(xiāng)社會(huì)資源統(tǒng)一提供基本公共服務(wù)，使之逐步實(shí)現(xiàn)均等化。當(dāng)我國(guó)步入“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村”的新時(shí)期，有必要通過(guò)戶籍制度的改革從形式上破除了城鄉(xiāng)差異，更有必要通過(guò)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的過(guò)程，更側(cè)重提升農(nóng)村公共服務(wù)水平，尤其是保障基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。就目的而言，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化最根本的目的是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)發(fā)展，帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，破除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)，意味著實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間至少在權(quán)利和機(jī)會(huì)層面的平等，意味著農(nóng)村對(duì)公平的追求。這就要求，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)，既要發(fā)展農(nóng)村，提供與城鄉(xiāng)均等化的發(fā)展機(jī)會(huì)，又要保證不以損害城市的發(fā)展效率和影響城鄉(xiāng)公平的提高為代價(jià)，是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化各個(gè)層面中對(duì)政治藝術(shù)和政治智慧要求最高的。

三、公共財(cái)政體制創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的突破口

三十年改革開(kāi)放，我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持高速發(fā)展，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值從2001年的109,655.2億元增長(zhǎng)到2006年的209,407億元，比2001年增加了1倍，[7]2009年達(dá)到33.53萬(wàn)億，人均GDP達(dá)到3500多美元，國(guó)家財(cái)政收入超6.8萬(wàn)億元[8]。這為我國(guó)公共財(cái)政體制創(chuàng)新作為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的突破口準(zhǔn)備了前提和基礎(chǔ)。同時(shí)，按照中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院的測(cè)算，“未來(lái)12年，將基本公共服務(wù)財(cái)政投入每年提高1%～1.4%，平均每年投入0.5萬(wàn)～0.6萬(wàn)億元，總計(jì)投入財(cái)政資金6.42萬(wàn)億元，就可以達(dá)到在2020年實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，這一投入對(duì)于我國(guó)未來(lái)財(cái)政并不會(huì)構(gòu)成太大的負(fù)擔(dān)?！盵9]這說(shuō)明以公共財(cái)政體制創(chuàng)新作為突破口是可行的。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)引導(dǎo)下的公共財(cái)政體制創(chuàng)新，主要應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手：

第一，進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政管理體制，明確地方與中央政府在基本公共服務(wù)中的職責(zé)。在政府間公共服務(wù)責(zé)任分工方面，中央政府原則上應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)受益面覆蓋全國(guó)范圍的公共服務(wù)供給，以城鄉(xiāng)和區(qū)域基本公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)，強(qiáng)化再分配和協(xié)調(diào)職能；各級(jí)地方政府主要負(fù)責(zé)各自轄區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)供給，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注轄區(qū)內(nèi)居民的實(shí)際需求，強(qiáng)化服務(wù)的供給效率；對(duì)于跨地區(qū)、具有“外溢效應(yīng)”的公共服務(wù)，應(yīng)由中央和地方政府共同承擔(dān)。而事實(shí)上，基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療保障、基本社會(huì)保障屬于由政府提供的核心公共服務(wù)，也是與公眾利益最直接相關(guān)、公眾最關(guān)心的三大基本公共服務(wù)；但其支出責(zé)任大頭落到了地方政府，甚至是基層政府身上，形成了權(quán)利與責(zé)任的倒掛。所以，首要的是要優(yōu)化財(cái)政管理體制，明確各級(jí)政府權(quán)利與責(zé)任。

第二，進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的財(cái)政投入。我國(guó)財(cái)政支出數(shù)額巨大，但是支出卻存在著結(jié)構(gòu)性不合理問(wèn)題。在公共服務(wù)成為政府主要職能的凸顯期，應(yīng)當(dāng)加大政府財(cái)政對(duì)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的財(cái)政投入。以2006年為例，全國(guó)財(cái)政支出總額為40422.73億元，其中經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)為10734.63億元，比重為26.55%；行政管理費(fèi)為7571.05億元，比重為18.73%；經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)和行政管理費(fèi)加總為18305.68億元，比重達(dá)45.28%。[10]所以，在政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，應(yīng)當(dāng)減少政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)用和行政管理費(fèi)用的支出，恢復(fù)政府公共服務(wù)的本質(zhì)屬性，擴(kuò)大政府公共服務(wù)的財(cái)政投入，擴(kuò)大政府財(cái)政對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)投入，擴(kuò)大政府財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍，在一定時(shí)期內(nèi)建立長(zhǎng)效的投入增長(zhǎng)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。

第三，完善轉(zhuǎn)移支付制度，增強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化中的作用。轉(zhuǎn)移支付制度是政府實(shí)現(xiàn)再分配，保證公平，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重要手段。在我國(guó)，改革開(kāi)放的實(shí)踐積累了一定的財(cái)富，但無(wú)論經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)利益和發(fā)展的需求依然是剛性的。社會(huì)組織、慈善事業(yè)、志愿者組織依然不發(fā)達(dá)，社會(huì)自身對(duì)財(cái)富的再分配能力不足，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化依然需要政府主導(dǎo)下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。具體而言，應(yīng)當(dāng)形成以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔的轉(zhuǎn)移支付體系，擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付額度，逐步形成規(guī)范化的一般性轉(zhuǎn)移支付；加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付尤其是惠農(nóng)專項(xiàng)資金的管理，提高專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理的透明性和制度化；建立轉(zhuǎn)移支付的均等化指標(biāo)體系，實(shí)施有效的績(jī)效監(jiān)測(cè)。

第四，完善基層財(cái)政保障能力，推進(jìn)基層財(cái)政體制改革?；鶎迂?cái)政體制改革是以完善基層財(cái)政保障能力為核心，以此保證基層基本公共服務(wù)的供給能力和建設(shè)效率。實(shí)際上，基層往往是提高鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)最直接的主體，卻沒(méi)有足夠的財(cái)權(quán)來(lái)支持事權(quán)的實(shí)現(xiàn)。因此，首先，應(yīng)當(dāng)完善地方稅務(wù)體系，為地方政府提供穩(wěn)定的財(cái)政來(lái)源。合理劃分中央與地方稅種及比例，可以適時(shí)適地調(diào)整地方主體稅種，如保證當(dāng)前的營(yíng)業(yè)稅，考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展之后開(kāi)增物業(yè)稅和遺產(chǎn)稅等。其次，積極推進(jìn)省直管縣的財(cái)政管理體制?！笆〖?jí)財(cái)政在體制補(bǔ)助、一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政結(jié)算、資金調(diào)度等方面盡可能直接核算到縣，減少財(cái)政管理層次，提高行政效率和資金使用效益”[11]。再次，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制試點(diǎn)改革，以規(guī)范和調(diào)整縣鄉(xiāng)財(cái)政關(guān)系為主要內(nèi)容，以城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)導(dǎo)向，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共服務(wù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配為最終目的。

結(jié)語(yǔ)

基本公共服務(wù)均等化是一個(gè)公共財(cái)政命題?；竟卜?wù)是在公共領(lǐng)域內(nèi)由公共財(cái)政機(jī)制提供滿足群體社會(huì)成員公共需求的公益性服務(wù)?；A(chǔ)公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，其關(guān)鍵點(diǎn)是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，核心是“錢”的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)以公共財(cái)政體制改革與創(chuàng)新為突破口。當(dāng)前，我國(guó)進(jìn)入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村的發(fā)展階段，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，就要加大對(duì)農(nóng)村的財(cái)政支持力度，給予農(nóng)村更多的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城市和農(nóng)村聯(lián)動(dòng)，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政制度下的統(tǒng)一基本公共服務(wù)均等化機(jī)制。

[1]劉瓊蓮.論基本公共服務(wù)均等化的實(shí)質(zhì)[J].教學(xué)與研究,2009(6).

[2]樊平.2009年中國(guó)農(nóng)民發(fā)展報(bào)告[C].汝信、陸學(xué)藝、李培林.2010中國(guó)社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)[A].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009:288.

[3]遲福林.統(tǒng)籌基本公共服務(wù)，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距[J].城鄉(xiāng)建設(shè).2009(3).

[4]賀珍瑞.對(duì)新時(shí)期城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題的思考[J].理論導(dǎo)刊，2010（4）.

[5]中國(guó)城鄉(xiāng)基本社會(huì)保障差距:基本社保體系重心仍在城鎮(zhèn)[EB/OL].中國(guó)發(fā)展門戶網(wǎng)，2008-12-29.

[6]中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院.百姓.民生—共享基本公共服務(wù)100題[M].中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社,2008.

[7]中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2009[EB/OL].中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2009/indexch.htm

[8]孫勇.2009年我國(guó)財(cái)政收入初步統(tǒng)計(jì)超6.8萬(wàn)億元[EB/OL].中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng),2010-2-8.

[9]方栓喜，匡賢明.以基本公共服務(wù)拉動(dòng)消費(fèi)需求[J].經(jīng)濟(jì)研究參考.2009(9):29.

[10]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒[Z].中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2007.

[11]彭健.基本公共服務(wù)均等化視角下的財(cái)政體制優(yōu)化[J].財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究.2010(2):84.

責(zé)任編輯：陳學(xué)明

D035

A

1008-9187-（2011）01-0053-04

唐世喜，中國(guó)社科院研究生院金融學(xué)系研究生；周宇，四川大學(xué)公共管理學(xué)院2009級(jí)碩士研究生。