閆 光

（首都體育學(xué)院研究生部，北京 100088）

我國公共體育場館管理體制發(fā)展研究

閆 光

（首都體育學(xué)院研究生部，北京 100088）

本文通過文獻(xiàn)資料法、調(diào)查法、專家訪談法，研究并分析我國公共體育場館的發(fā)展概況、單位性質(zhì)、預(yù)算管理方式、經(jīng)營管理模式、經(jīng)營管理體制存在的若干問題，在此基礎(chǔ)上對我國公共體育場館的經(jīng)營管理體制今后的發(fā)展和改革提出若干建議，試圖探索出適合我國公共體育場館發(fā)展的經(jīng)營管理體制，使其逐步向良性軌道發(fā)展，更好地促進(jìn)我國體育事業(yè)的發(fā)展。

公共體育場館；管理體制；發(fā)展

管理體制是指國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位在機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系和管理權(quán)限以及權(quán)利分配關(guān)系等方面的體系、制度、方法、形式等的總稱。從2002年至今，隨著國家相關(guān)法規(guī)的出臺，明確了政府和體育行政部門的權(quán)責(zé)分配，隨著2008年北京奧運(yùn)會和2010年廣州亞運(yùn)會以及2011年深圳世界大學(xué)生運(yùn)動(dòng)會的相繼舉辦，推動(dòng)了我國公共體育場館的發(fā)展，由此公共體育場館也進(jìn)入了多元化和體制發(fā)展的全新階段。

1 公共體育場館發(fā)展概況

建國以來，1955年頒布了《關(guān)于開展職工體育運(yùn)動(dòng)暫行辦法綱要》，全國人大一次會議通過的《中華人民共和國發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的第一個(gè)五年計(jì)劃》中提出：“在全國人民中，首先是在廠礦、學(xué)校、部隊(duì)和機(jī)關(guān)的青年中，廣泛地開展體育運(yùn)動(dòng)，以增強(qiáng)人民的體質(zhì)”。同年10月21日北京體育館落成，這是新中國成立后建立的第一座綜合性體育建筑。1956年國務(wù)院常委會議批準(zhǔn)了《國家體委組織簡則》，各省市及其所屬地、市、縣陸續(xù)建立了體委機(jī)構(gòu)，各級體委開始制定、頒布體育事業(yè)的規(guī)章制度，體育事業(yè)逐步走上了規(guī)范管理的軌道。從1956年到1978年改革開放，我國進(jìn)入了開始大規(guī)模建設(shè)社會主義建設(shè)的時(shí)期，這個(gè)時(shí)期我國公共體育場館的建設(shè)剛剛起步。1979年全國體育工作會議將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會主義建設(shè)上來。1984年中共中央發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步開展體育運(yùn)動(dòng)的通知》，我國的體育體制全面改革。1985年中共中央在《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展體育事業(yè)的通知》中提出了體育場館要逐步實(shí)現(xiàn)企業(yè)化和半企業(yè)化的政策。1994年原國家體委在《國家體委關(guān)于公共體育場所進(jìn)一步發(fā)揮體育功能、積極向群眾開放的通知》中，提出了“應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持為發(fā)展體育事業(yè)服務(wù)，為人民群眾服務(wù)的方向”。1995年原國家體委下發(fā)了《體育產(chǎn)業(yè)綱要》提出：“對體育場館實(shí)行企業(yè)化管理，使之由事業(yè)型向經(jīng)營型轉(zhuǎn)變”，標(biāo)志著體育場館經(jīng)營性質(zhì)的轉(zhuǎn)變。1996年國務(wù)院辦公廳在《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家體委關(guān)于深化改革加快發(fā)展縣級體育事業(yè)意見的通知》中提出：“體育場地設(shè)施建設(shè)要結(jié)合各地特點(diǎn)，納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃及城鄉(xiāng)建設(shè)計(jì)劃，要按照國家對城鎮(zhèn)公用體育設(shè)施用地定額指標(biāo)的有關(guān)規(guī)定興建體育場館及設(shè)施”，由此引發(fā)了全國興建體育場館的熱潮。2002年中共中央、國務(wù)院在《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)期體育工作的意見》提出了“實(shí)行管辦分離，體育行政部門要把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到貫徹國家方針、政策，依法加強(qiáng)行業(yè)管理和提供服務(wù)上來”。截至到1995年全國第4次體育場地普查的數(shù)據(jù)中，我國擁有標(biāo)準(zhǔn)體育場地615693個(gè)，公共體育場館有3072個(gè)，截止到2003年12月31日全國第5次體育場地普查的數(shù)據(jù)中，共有體育場地850080個(gè)，其中體育場館有18481個(gè)。從建國以來到20世紀(jì)初期，中央向體育場館投入的資金累計(jì)達(dá)到6.38億元，每年投資增長7.8%，地方政府投入資金為59.41億元，每年增長14.8%，由此可知，國家對公共體育場館的建設(shè)和發(fā)展?fàn)顩r正在逐步加強(qiáng)和重視。公共體育場館作為發(fā)展我國體育事業(yè)的重要載體和依托，為其提供了重要的物質(zhì)基礎(chǔ)和保障。如今全國第6次體育場地普查的工作還沒有開展，預(yù)計(jì)2004年至今我國體育場地?cái)?shù)量將會超過百萬，公共體育場館的數(shù)量和規(guī)模也會大幅度的增加。

2 公共體育場館經(jīng)營管理體制現(xiàn)狀

2.1 公共體育場館的單位性質(zhì)

2.1.1 事業(yè)型公共體育場館建國以來，國家對公共體育場館實(shí)行統(tǒng)收、統(tǒng)支、統(tǒng)管的供給服務(wù)型管理，公共體育場館是各級體育行政部門下的直屬事業(yè)單位，資產(chǎn)性質(zhì)為國有資產(chǎn)。按照資金運(yùn)行機(jī)制和管理方式，公共體育場館實(shí)行全額預(yù)算管理、差額預(yù)算管理、自收自支管理。20世紀(jì)90年代以來，我國蓬勃發(fā)展的體育事業(yè)加速推進(jìn)了公共體育場館的發(fā)展，在管理公共體育場館的政策上國家進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整，經(jīng)歷了由全額預(yù)算管理、差額預(yù)算管理、自收自支等管理方式上的過渡。我國典型的事業(yè)型公共體育場館是建成較早的一批大型體育場館，如北京工人體育場、北京工人體育館、首都體育館、上海體育館。

2.1.2 企業(yè)型公共體育場館第8屆至第10屆全運(yùn)會成功舉辦以來，多數(shù)公共體育場館開始進(jìn)行企業(yè)化改革，改革工作由單一場館發(fā)展到區(qū)域性的體育場館。企業(yè)型公共體育場館是由各級體育行政部門負(fù)責(zé)管理或者由企業(yè)法人負(fù)責(zé)經(jīng)營管理，進(jìn)行企業(yè)化方式運(yùn)營的公共體育場館。作為全國起步較早的試點(diǎn)，2006年深圳市公共體育場館全面開展事業(yè)單位改革的工作。2006年7月5日，中共深圳市委辦公廳、深圳體育場、深圳體育館、深圳游泳跳水館等被納入第一批124家轉(zhuǎn)企的市屬事業(yè)單位名單。文件規(guī)定，改制后公共體育場館按照“管事不管人”的原則，將產(chǎn)權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分離，納入市屬企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管體系，并委托深圳市體育局管理3年，原公共體育場館的事業(yè)單位編制取消，組建國有資產(chǎn)有限公司經(jīng)營。近幾年來，企業(yè)型公共體育場館正在逐步興起，2008年北京奧運(yùn)會興建的一批奧運(yùn)場館也是典型的企業(yè)型公共體育場館，如上海東亞體育中心、上海虹口體育場、蘇州體育中心、五棵松體育館、國家體育館。

2.2 公共體育場館的預(yù)算管理方式

2.2.1 全額預(yù)算管理全額預(yù)算管理指將公共體育場館的財(cái)務(wù)收支全部納入國家預(yù)算，即收入全部上交財(cái)政，支出全部由財(cái)政負(fù)擔(dān)，這種預(yù)算管理方式是我國早期公共體育場館的所采用的一種預(yù)算管理方式，適用于沒有經(jīng)濟(jì)收入或收入很低的公共體育場館如，北京市朝陽體育館等。

2.2.2 差額預(yù)算管理差額預(yù)算管理指公共體育場館有一定的經(jīng)濟(jì)收入，用這些收入來彌補(bǔ)自身的支出，收入和支出的差額列入國家預(yù)算，收入大于支出的差額按規(guī)定上繳國家預(yù)算，支出大于收入的差額則由國家預(yù)算撥款補(bǔ)助。目前很多公共體育場館都采用差額預(yù)算管理方式，如北京大學(xué)生體育館等。

2.2.3 自收自支自收自支管理是指公共體育場館有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入，可以抵補(bǔ)自身的經(jīng)常性支出，但其不具備企業(yè)化管理?xiàng)l件。實(shí)行自收自支管理的公共體育場館仍然屬于預(yù)算內(nèi)的事業(yè)單位，其職工也按事業(yè)單位的標(biāo)準(zhǔn)享受工資、福利、獎(jiǎng)勵(lì)等待遇，如北京市東單體育中心等。

2.3 公共體育場館的經(jīng)營管理模式

2.3.1 自行經(jīng)營自行經(jīng)營是由各級體育行政部門主管，采用全額預(yù)算和差額預(yù)算管理的一種早期的事業(yè)型公共體育場館的管理模式。這種管理模式下公共體育場館肩負(fù)著提高國家和民族素質(zhì)的重任，體現(xiàn)了社會公益性，有一定的合法性和合理性。同時(shí)，體育行政部門也有義不容辭的責(zé)任。

2.3.2 合作經(jīng)營合作經(jīng)營是由各級體育行政部門與其他企事業(yè)單位合作經(jīng)營管理，通過差額預(yù)算補(bǔ)貼或者自收自支的一種管理模式，這種管理模式體現(xiàn)了我國公共體育場館的發(fā)展更加成熟。

2.3.3 委托經(jīng)營委托經(jīng)營是場館所有者通過一定的方式選派場館經(jīng)營負(fù)責(zé)人代理經(jīng)營體育場館，場館所有者不直接參與體育場館的經(jīng)營的一種管理模式。另外，有些企業(yè)管理型的公共體育場館也采用這種管理模式，法人擁有體育場館的產(chǎn)權(quán)，法人可以委托給相關(guān)企業(yè)或者其他法人經(jīng)營體育場館，而擁有體育場館產(chǎn)權(quán)的法人不再參與體育場館經(jīng)營的一種管理模式。

2.3.4 承包經(jīng)營承包經(jīng)營是按照體育場館的所有權(quán)和與經(jīng)營權(quán)完全分離的和所有制性質(zhì)不變的前提下，以承包經(jīng)營合同形式確定所有者與經(jīng)營者之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系和承包年限，使承包人能夠根據(jù)公共體育場館的自身?xiàng)l件和體育健身市場的發(fā)展的基本規(guī)律，做到自主經(jīng)營和自負(fù)盈虧的一種管理模式。

3 公共體育場館經(jīng)營管理體制存在的問題

3.1 早期的管理體制陳舊，權(quán)、責(zé)、利不統(tǒng)一

公共體育場館作為國有資產(chǎn)是各級體育行政部門的事業(yè)單位，雖然享有經(jīng)營自主權(quán)，但是其收益權(quán)和財(cái)產(chǎn)支配權(quán)由體育行政部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，然而公共體育場館是由國家投資興建的，基本依靠國家財(cái)政撥款維持自身運(yùn)營，體育行政部門作為主管部門只負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)性管理，人事和國有資產(chǎn)卻由其他的部門負(fù)責(zé)，致使公共體育場館的人、事、資產(chǎn)管理相脫節(jié)。長期下來，難以形成有效的激勵(lì)與約束機(jī)制，這樣就存在著國家、各級體育行政部門、公共體育場館三者之間權(quán)利與職責(zé)的不統(tǒng)一，制約著公共體育場館的長遠(yuǎn)發(fā)展。

3.2缺乏合理的激勵(lì)機(jī)制

很多公共體育場館依然沿襲傳統(tǒng)管理體制下的激勵(lì)制度，績效、薪酬、人事等制度不合理，工作分配以及工作量多少無法決定工資水平，承諾的激勵(lì)制度無法兌現(xiàn)，場館工作人員的工作積極性難以被調(diào)動(dòng)起來，致使體育場館的經(jīng)營開發(fā)、運(yùn)營成本加劇，負(fù)擔(dān)累累。

3.3 缺乏經(jīng)營管理人才，經(jīng)營管理理念落后，運(yùn)營成本過高

公共體育場館長期作為事業(yè)單位，多在體育行政部門的指導(dǎo)下經(jīng)營和開展活動(dòng)，缺乏經(jīng)營管理的專業(yè)人才，很多工作人員學(xué)歷水平較低，在一定程度上制約著公共體育場館的發(fā)展。另外，管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)尚未完全分離，資產(chǎn)水平較低，經(jīng)營觀念陳舊，經(jīng)營方式落后，管理效率低下，多數(shù)公共體育場館仍然按照傳統(tǒng)事業(yè)單位的經(jīng)營管理模式，先進(jìn)的經(jīng)營方式無法得到廣泛的應(yīng)用。

3.4 公共體育場館企業(yè)化改制后的存在的問題

許多公共體育場館企業(yè)化改制后，企業(yè)業(yè)績評價(jià)考核機(jī)制不健全，缺乏企業(yè)經(jīng)營的配套制度和措施，管理缺乏規(guī)范和活力，內(nèi)部管理機(jī)制和企業(yè)化管理機(jī)制不協(xié)調(diào)，公共體育場館雖然仍能得到國家財(cái)政補(bǔ)貼，但是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足其自身的運(yùn)營需求，致使公共體育場館內(nèi)部供血不足，無法實(shí)現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。

4 公共體育場館管理體制發(fā)展建議

4.1 強(qiáng)化公共體育場館管理的效率

作為公共體育場館的管理部門，應(yīng)當(dāng)全面落實(shí)國家頒布的公共體育場館的相關(guān)法規(guī)，各級體育行政部門、相關(guān)企業(yè)法人以及各公共體育場館的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)在對公共體育場館的管理上進(jìn)一步明確職責(zé)、加強(qiáng)監(jiān)管、強(qiáng)化意識，對其日常經(jīng)營、開發(fā)等活動(dòng)進(jìn)行必要的扶持、引導(dǎo)和規(guī)制，促進(jìn)公共體育場館健康、有序、協(xié)調(diào)的發(fā)展，從而推進(jìn)我國體育事業(yè)更好地發(fā)展。

4.2 社會效益和經(jīng)濟(jì)效益并重的體制改革與創(chuàng)新

在衡量公共體育場館的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益時(shí)，社會效益是軟性指標(biāo)，往往決定其發(fā)展，經(jīng)濟(jì)效益是硬性指標(biāo)，往往決定其生存。一方面，公共體育場館要作為公益性事業(yè)單位，為運(yùn)動(dòng)訓(xùn)練、運(yùn)動(dòng)競賽、全民健身等活動(dòng)提供必要的保障，進(jìn)一步推進(jìn)“全民健身計(jì)劃”和“奧運(yùn)爭光計(jì)劃”的實(shí)施，從而更好地實(shí)現(xiàn)社會效益；另一方面，公共體育場館應(yīng)當(dāng)以市場為導(dǎo)向，創(chuàng)新體制、轉(zhuǎn)換機(jī)制，打破經(jīng)營思想的束縛，樹立新型資產(chǎn)和市場觀念，有的放矢地建成符合現(xiàn)代企業(yè)制度、產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確的市場化的公共體育場館。

4.3 走適合公共體育場館自身發(fā)展的經(jīng)營發(fā)展道路

雖然我國許多公共體育場館已經(jīng)完成企業(yè)化改制，但是根據(jù)各地的實(shí)際情況，企業(yè)化改制并非適合每一個(gè)公共體育場館的長遠(yuǎn)發(fā)展，面對公共體育場館的制度改革的問題仍然是一個(gè)頗具爭議的話題。從公共體育場館自身來講，要健全和規(guī)范內(nèi)部管理機(jī)制，明確自身定位，摒棄以往“等、要、靠”的依賴思想 ，按照“以體為本、多元化經(jīng)營、以副養(yǎng)體”的原則，應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際開展多元化的場館運(yùn)營。例如，場館冠名、體育培訓(xùn)、文藝演出、展銷會、無形資產(chǎn)開發(fā)、品牌經(jīng)營、營銷和服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新、體育地產(chǎn)項(xiàng)目開發(fā)、建立場館聯(lián)盟等。另外，公共體育場館行業(yè)之間可以開展經(jīng)驗(yàn)交流，各個(gè)場館相互學(xué)習(xí)，汲取彼此之間在日常經(jīng)營管理上的優(yōu)點(diǎn)，開發(fā)適合各個(gè)場館的經(jīng)營項(xiàng)目。另外，可以學(xué)習(xí)和借鑒國外先進(jìn)體育場館的經(jīng)營管理理念，努力探索新型運(yùn)營管理模式，實(shí)現(xiàn)公共體育場館的資源優(yōu)化配置和持續(xù)性發(fā)展。

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G818

A

1674-151X（2011）09-134-03

10.3969/j.issn.1674-151x.2011.09.067

投稿日期：2011-04-20

閆光（1985 ～），在讀碩士研究生。研究方向：體育賽事管理。