■王天逸

“三舊”改造旨在解決土地的供求矛盾，保障發(fā)展用地，對(duì)我國現(xiàn)階段城市的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。本文擬從我國土地的二元所有制入手，在此背景下對(duì)“三舊”改造面臨的困境進(jìn)行研究，進(jìn)而提出解決方案。

“三舊”改造是在土地供需矛盾日益尖銳的背景下，為促進(jìn)城市功能提升和經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展而采取的重要措施。所謂“三舊”，是指舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊。目前，“三舊”改造在許多城市已經(jīng)開展起來。然而，由于我國實(shí)行土地二元所有制，“三舊”改造正面臨著土地權(quán)利變動(dòng)混亂和拆遷改造補(bǔ)償機(jī)制不平衡的雙重困境。

一、何謂土地的二元所有制

根據(jù)《土地管理法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制”。土地所有權(quán)狀態(tài)依據(jù)《憲法》及《土地管理法》規(guī)定，具體劃分為“城市市區(qū)的土地屬于國家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！?/p>

在“三舊”改造中，舊城的土地一般為國家所有，舊村的土地一般為集體所有，而舊廠的土地可能為國家所有，也可能為集體所有。根據(jù)土地所有者得不同，“三舊”涉及土地的改造流程及本質(zhì)屬性也可一分為二：對(duì)城市土地的改造，本質(zhì)上屬于城市拆遷的范疇，應(yīng)按收回國有土地使用權(quán)房屋拆遷的流程進(jìn)行；對(duì)農(nóng)村集體所有土地的改造，本質(zhì)上則屬于征地的范疇，是征收集體所有土地的房屋拆遷，應(yīng)先對(duì)其土地所有權(quán)進(jìn)行征收，再對(duì)其上建筑進(jìn)行拆遷。

二、“三舊”改造面臨的雙重困境

（一）困境一：土地權(quán)利變動(dòng)混亂

“三舊”改造是一項(xiàng)涉及土地權(quán)利及其變動(dòng)的重大工程，要順利推進(jìn)改造，首先必須理順和界定其中復(fù)雜的土地權(quán)屬關(guān)系。

無論是國有土地所有權(quán)，抑或是農(nóng)村集體土地所有權(quán)，其本質(zhì)都是一種不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，它們之間的關(guān)系也應(yīng)當(dāng)是平等的，不該有所偏頗。然而，現(xiàn)實(shí)法律的規(guī)定與實(shí)際操作卻沒有處理好這兩者之間的關(guān)系，公權(quán)侵犯私權(quán)，國有產(chǎn)權(quán)侵犯集體產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。國有土地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)的區(qū)別不僅體現(xiàn)在其所有權(quán)主體的不同，更體現(xiàn)在其實(shí)質(zhì)的差異上，這些差異導(dǎo)致我國土地二元所有制日益失衡，“三舊”改造中土地權(quán)利的變動(dòng)也由此陷入了混亂。

1.農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)能受限

根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，物權(quán)的所有人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)能?！芭c具有完全性和絕對(duì)性的國有土地所有權(quán)不同，集體土地所有權(quán)是不完全和相對(duì)的”，它只享有占有權(quán)、部分的使用權(quán)和收益權(quán)，而沒有處分權(quán)。具體來說，在使用權(quán)方面，集體土地所有的土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、宅基地等與集體密切相關(guān)的建設(shè)；在處分權(quán)方面，集體土地使用權(quán)不能通過買賣、轉(zhuǎn)讓、饋贈(zèng)等方式改變其所有權(quán)主體和性質(zhì)，且不能對(duì)抗國家的征收行為；而集體土地對(duì)使用權(quán)和處分權(quán)的這種限制，也直接影響和制約了其收益權(quán)的完全性。

2.農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體缺位

集體土地與國有土地所有權(quán)的不同之處還表現(xiàn)在前者存在主體虛位的現(xiàn)象。根據(jù)《土地管理法》和《物權(quán)法》的規(guī)定，農(nóng)村土地的所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有：屬村農(nóng)民集體所有的土地，由村集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)；屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的土地，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)；分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的土地，由村內(nèi)各集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組代表集體行使所有權(quán)。以上的規(guī)定看似合理，然而，縱觀我國現(xiàn)行法律，其中卻沒有對(duì)“農(nóng)民集體”的詳細(xì)解釋，這使得“集體土地所有權(quán)主體”實(shí)際上成了一個(gè)抽象的概念。因其法律范圍過于模糊，在實(shí)踐中常常無法使人對(duì)其進(jìn)行準(zhǔn)確的界定。

由于所有權(quán)權(quán)能受限和主體缺位，集體土地所有權(quán)和國有土地所有權(quán)在“三舊”改造實(shí)踐中的地位是不平等的，一旦涉及巨大利益的分配，由此導(dǎo)致的沖突就會(huì)涌現(xiàn)出來。

首先，由于集體土地所有權(quán)行使主體的空殼化，在“三舊”改造中對(duì)集體土地行使所有權(quán)的大多是村民委員會(huì)，但村民委員會(huì)卻并不能發(fā)揮一個(gè)恰當(dāng)?shù)臋?quán)利人的作用。村民委員會(huì)作為一個(gè)基層社會(huì)組織，在國家不斷加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村控制并將權(quán)力下放到農(nóng)村的過程中一方面承載了這些權(quán)力，協(xié)助政府管理村務(wù)，其作為一種特殊的自治組織，雖不屬于行政隸屬關(guān)系的范圍之列，但在是事實(shí)上卻承擔(dān)了我國政府“農(nóng)村行政末梢”的功能；另一方面，在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)高度發(fā)展的背景下，村委會(huì)正逐步背離其作為我國農(nóng)民集體利益代表者得角色，相反，其村級(jí)組織行政代理者的角色意識(shí)日益鮮明，出現(xiàn)了功能的異化與分解。它擅自介入農(nóng)民、國家、市場三者之間的正常交易中，擾亂了原有的經(jīng)濟(jì)秩序。村干部在這種背景下獨(dú)斷專權(quán)，在包括“三舊”改造的集體土地支配上常常以“村莊代理人”的名義與政府和企業(yè)簽訂協(xié)議，侵蝕和出賣了農(nóng)村土地原有使用者的合法權(quán)利。

同時(shí)，由于確權(quán)和登記制度存在缺陷，農(nóng)村土地所有權(quán)主體的缺位還間接導(dǎo)致了土地權(quán)屬界定不清晰。由于集體土地所有權(quán)主體概念被偷換，廣大農(nóng)民群體對(duì)集體土地產(chǎn)生疏離感，集體土地?zé)o法得到有效利用，非法用地現(xiàn)象正不斷增加。在“三舊”改造中，以“舊村”為代表的集體土地多處在城市郊區(qū)甚至市中心地帶，除了少量的農(nóng)用地和一些村企業(yè)用地外，大部分為宅基地。由于產(chǎn)權(quán)不清和利益的驅(qū)動(dòng)，擁有宅基地使用權(quán)的村民“因地制宜”，搶建空間最大化的違法建筑用于出租，“貼面樓”“握手樓”層出不窮。這些農(nóng)村集體所屬土地由于未能及時(shí)依法確認(rèn)和登記，致使法律憑證缺失的，給補(bǔ)償安置工作帶來了困難，這也成為“三舊”改造中沉重的歷史包袱。

（二）困境二：拆遷改造補(bǔ)償機(jī)制不平衡

“三舊”改造中的拆遷補(bǔ)償機(jī)制不平衡，主要是由于相關(guān)立法的不健全造成的?？v觀我國近年來的立法，明確涉及國有土地上房屋拆遷的有很多，尤其是今年伊始起正式實(shí)施的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡稱《條例》），從公共利益、取消強(qiáng)拆等多個(gè)方面對(duì)原有的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》作出了補(bǔ)充與改進(jìn)，對(duì)“三舊”改造中國有土地上房屋拆遷無疑也具有極大的指導(dǎo)作用。反觀集體土地上房屋拆遷與相應(yīng)的補(bǔ)償問題，迄今卻仍無一個(gè)獨(dú)立完整的國家級(jí)大法可以依據(jù)。在具體實(shí)踐中，其應(yīng)當(dāng)適用《土地管理法》抑或是《條例》目前也無定論。拆遷改造補(bǔ)償機(jī)制的不平衡，具體又可以分為以下兩個(gè)方面：

1.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理

“三舊”改造中，以“舊村”為代表的集體土地上房屋雖然與城市房屋相鄰，但與后者相比，拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)卻明顯偏低。依據(jù)《條例》，征收城市房屋價(jià)值的補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)以市場為依據(jù)；而對(duì)于農(nóng)村房屋的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻很不明確?！段餀?quán)法》、《土地管理法》等現(xiàn)行土地征用政策雖然對(duì)作為農(nóng)民生產(chǎn)資料的耕地有明確的測算標(biāo)準(zhǔn)，但對(duì)村集體建設(shè)用地和作為農(nóng)民生活資料的宅基地及上建筑物卻缺乏客觀的界定。在實(shí)踐中，農(nóng)村房屋的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往是以房屋的重置價(jià)格為依據(jù)，被視為耕地上的附著物進(jìn)行補(bǔ)償，與青苗屬于同一性質(zhì)。如此，集體土地上房屋的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)勢必低于同一拆遷地段的城市房屋，顯失公平。

況且，對(duì)于以舊村村民為代表的集體土地上房屋被拆遷人來說，拆遷不僅意味著失去居住的房屋，而且意味著一并失去了賴以生活的土地?！半S著城市化進(jìn)程的加速，土地作為農(nóng)戶維持生計(jì)和增加收入的職能逐步消弱，其作為保障和財(cái)富功能逐步強(qiáng)化?！睆尼t(yī)療成本的角度來說，在我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體制沒有完全建立起來之時(shí)，土地保障了他們基本的醫(yī)療消費(fèi)；從職業(yè)成本的角度上來說，有土地作為保障，農(nóng)民可以選擇范圍廣、風(fēng)險(xiǎn)高，收入也較高的工作來做，而一旦在拆遷改造中喪失土地，雖然暫時(shí)可能得到相應(yīng)的補(bǔ)償款，但因其教育水平較低，面對(duì)激烈的城市職業(yè)競爭往往會(huì)力不從心；而從生活成本的角度考慮，農(nóng)民原本的食、宿、水電等都較為便宜，相比較而言，城市生活成本太高?？偠灾?，對(duì)于農(nóng)村集體土地上房屋的被拆遷人來說，“三舊”改造將使其各項(xiàng)生活負(fù)擔(dān)大大增加，因此相應(yīng)的，其各項(xiàng)拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)與城市居民相比也應(yīng)相對(duì)提高，這否則難以做到實(shí)質(zhì)上的公平。

2.爭議解決救濟(jì)機(jī)制不完善

目前，與城市房屋拆遷相比，集體土地上房屋拆遷的爭議解決機(jī)制還很不完善，且主要表現(xiàn)在解決因無法達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置而產(chǎn)生的爭議的司法救濟(jì)渠道尚不暢通。根據(jù)《土地管理法》及《土地管理法實(shí)施條例》的規(guī)定，在當(dāng)事人對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生爭議時(shí)，由土地行政主管部門進(jìn)行協(xié)調(diào)；如協(xié)調(diào)不成，則依法作出行政裁決。如當(dāng)事人對(duì)裁決不服，則可在接到裁決書之日起的六十日之內(nèi)向當(dāng)?shù)厝嗣裾蛘鞴懿块T申請(qǐng)行政復(fù)議，或者是于三個(gè)月內(nèi)向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ浩鹪V。

這里的問題有二：第一，因補(bǔ)償安置協(xié)議產(chǎn)生于國家征用集體土地的過程中，故在此期間拆遷當(dāng)事人之間形成的是行政法律關(guān)系。在實(shí)踐中，征地補(bǔ)償費(fèi)一般由原用地單位按照征地補(bǔ)償方案支付給被征地的村組（或政府）。也就是說，征地補(bǔ)償方案的簽訂雙方一般為村組（或政府）及用地單位，而與征地補(bǔ)償方案最密切相關(guān)的農(nóng)民個(gè)人卻并不是補(bǔ)償安置方案的當(dāng)事人。一旦其不同意土地被征，或者同意土地被征后對(duì)拆遷安置協(xié)議有異議，即不能行使訴權(quán)來尋求司法救濟(jì)保證其自身權(quán)益。

第二，根據(jù)最高法院《關(guān)于當(dāng)事人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議就補(bǔ)償安置協(xié)議提起民事訴訟人民法院應(yīng)否受理問題的批復(fù)》的規(guī)定，當(dāng)事人無法達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議時(shí)必須先向有關(guān)部門申請(qǐng)裁決，如直接提起民事訴訟，則法院不予受理。也就是說，土地行政主管部門的行政裁決是解決無法達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的前置程序。在行政裁決的過程中，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決，就難免出現(xiàn)其“既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”的現(xiàn)象，很難做到公平公正。

三、解決困境的途徑

（一）完善立法，根本解決改造困境

《物權(quán)法》規(guī)定，國家征收單位、個(gè)人的房屋必須依據(jù)法律規(guī)定的權(quán)限和程序開展。但如前文所述，目前由于相關(guān)法律的缺失，對(duì)于集體土地上房屋的征收程序還很不完善。筆者認(rèn)為，我國目前亟需用立法手段校正業(yè)已失衡的二元土地所有制上房屋拆遷，可以采取的方法包括制定一部能夠全面規(guī)范國有土地及集體土地上房屋拆遷的法律，或者是一部能夠與現(xiàn)有城市房屋拆遷相關(guān)法律合理銜接的、專門規(guī)范集體土地上房屋拆遷的法律。根據(jù)《立法法》第八條的規(guī)定，對(duì)非國有財(cái)產(chǎn)的征收只能制定法律，所以上文所稱的這部法律只能由全國人大及其常委會(huì)制定。這部法律的出臺(tái)，將不僅對(duì)“三舊”改造起到巨大的影響，解決其面臨的困境，使“三舊”改造真正成為“綠色改造”“利民改造”，而且對(duì)其他集體土地上房屋拆遷也將產(chǎn)生積極的指導(dǎo)作用。

（二）設(shè)計(jì)合理的補(bǔ)償機(jī)制

拆遷補(bǔ)償問題如何處理是“三舊”改造中各方利益博弈的焦點(diǎn)。故此合理的補(bǔ)償機(jī)制是“三舊”改造順利進(jìn)行的必要保證。在設(shè)計(jì)“三舊”改造拆遷補(bǔ)償機(jī)制時(shí)，我們尤其應(yīng)當(dāng)注重集體土地上房屋拆遷補(bǔ)償機(jī)制的完善?！昂侠淼难a(bǔ)償機(jī)制應(yīng)當(dāng)以提高或回復(fù)失地農(nóng)民的收入和生活水平為目標(biāo)?！痹谘a(bǔ)償機(jī)制中，一方面要考慮到土地的潛在收益和利用價(jià)值；另一方面還要考慮到把土地對(duì)農(nóng)民承擔(dān)的生產(chǎn)資料和社會(huì)保障的雙重功能。這就要求政府給予原農(nóng)民在戶籍、社保、教育、行政管理、市政配套建設(shè)等方面與城市市民無異的待遇，建立和完善人員就業(yè)和社會(huì)保障體制，合理安排各項(xiàng)公用服務(wù)設(shè)施，以實(shí)現(xiàn)“三舊”改造中人居環(huán)境質(zhì)量的改善與土地資源的集約合理利用。

（三）提高集體土地上房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

在關(guān)于集體土地房屋拆遷的專門立法出臺(tái)之前，應(yīng)依據(jù)現(xiàn)狀，遵守《物權(quán)法》和《土地管理法》的規(guī)定，進(jìn)行先征后拆，但需要注意的是，不能將房屋才看成地上附著物進(jìn)行補(bǔ)償，以免減損其價(jià)值。在集體土地被征為國有后，集體土地上房屋就變成國有土地上房屋，此時(shí)即可按照《條例》的規(guī)定對(duì)其進(jìn)行拆遷，并通過市場評(píng)估的方式來確定其補(bǔ)償價(jià)格，需要注意的是，市場評(píng)估需要考慮原集體土地上房屋占用范圍內(nèi)土地?zé)o償使用的性質(zhì)（城市房屋占用范圍內(nèi)的土地多為有償使用），以使“三舊”改造中國有、集體土地上的房屋都得到相對(duì)合理的補(bǔ)償。

（四）完善爭議解決機(jī)制，依法救濟(jì)被侵害的權(quán)利

司法是社會(huì)矛盾的平衡器，“三舊”改造中爭議的解決也離不開司法救濟(jì)功能的完善。然而，如前文所述，集體土地上房屋拆遷至今仍缺乏法定的爭議解決機(jī)制。由于政府在拆遷爭議中地位的兩面性，如果按照現(xiàn)有法律的的規(guī)定通過房屋拆遷管理部門裁決后者根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定有批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決，則第一會(huì)易引起裁決不公，第二也會(huì)使?fàn)幾h解決機(jī)制過于繁瑣。筆者認(rèn)為，由于集體拆遷當(dāng)事人之間的關(guān)系屬于行政法律關(guān)系，所以發(fā)生爭議時(shí)只能通過行政訴訟解決。即如果拆遷人與被拆遷人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置時(shí)，只能通過司法裁決確定如何補(bǔ)償安置；如果拆遷人與被拆遷人達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議因履行該協(xié)議發(fā)生糾紛，則按照行政合同糾紛處理。總之要保證“三舊”改造中集體土地上房屋被拆遷人權(quán)利救濟(jì)渠道的暢通，使司法發(fā)揮其應(yīng)有的作用，完善對(duì)被拆遷人權(quán)利的保護(hù)。

四、結(jié)語

“三舊”改造正在如火如荼的進(jìn)行著，我們一方面期待著這場破舊立新式的改革能夠順利進(jìn)行；另一方面也為其面臨的困境深感憂慮。今后，我們期待通過通過法制工作的進(jìn)一步完善，解決好二元土地所有制背景下“三舊”改造中產(chǎn)生的各種矛盾，使我國的廣大城市在新一輪的經(jīng)濟(jì)浪潮中煥發(fā)出新的光彩。

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