肖 文 東，王 雍 君

（1.中國農(nóng)業(yè)銀行戰(zhàn)略規(guī)劃部，北京市 100005；2.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院，北京市 100081）

一、引言

在新公共管理（NPM）的推動(dòng)下，基于善治理念和強(qiáng)化公共支出管理的愿望，自20世紀(jì)80年代開始，包括美國、澳大利亞、新西蘭、德國、英國等國家在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（以下簡稱OECD）成員國家紛紛進(jìn)行了大規(guī)模的財(cái)政預(yù)算改革。此次改革中出現(xiàn)了三個(gè)非常明顯的趨勢：（1）引入績效預(yù)算技術(shù)；（2）向支出機(jī)構(gòu)下放管理自主權(quán)，將中央政府主導(dǎo)型的預(yù)算轉(zhuǎn)向部門主導(dǎo)型的預(yù)算；（3）引入中期預(yù)算框架（Medium-term Budget Framework，以下簡稱MTBF），將年度預(yù)算的準(zhǔn)備置于MTBF之下。近二十年來，引入MTBF的趨勢已經(jīng)擴(kuò)展到了諸多發(fā)展中國家和俄羅斯等部分經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國家。

下面看看國內(nèi)的情況，近年來預(yù)算規(guī)模的急劇崛起①使預(yù)算的作用與日俱增，也使預(yù)算成為政府施政最為重要的工具。另外，以市場為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)改革、政府職能轉(zhuǎn)變與政治民主化的發(fā)展，將人們的注意力日益引導(dǎo)到政府預(yù)算，特別是公共支出方面。[1]正是在這樣的背景下，過去10年，以2000年啟動(dòng)部門預(yù)算改革為標(biāo)志，我國進(jìn)行了部門預(yù)算、預(yù)算分類、國庫單一賬戶（TSA）、預(yù)算定額和建立中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等預(yù)算改革?？陀^地說，上述預(yù)算管理改革在打造預(yù)算系統(tǒng)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，建立適當(dāng)?shù)念A(yù)算程序與規(guī)則，加強(qiáng)基本的合規(guī)性控制方面，取得了明顯成效，為財(cái)政部門和立法機(jī)關(guān)加強(qiáng)預(yù)算審批創(chuàng)造了有利條件。

但是，就我國當(dāng)前預(yù)算系統(tǒng)的弱點(diǎn)而言，最明顯的莫過于合規(guī)性控制不力以及預(yù)算與政策的連接機(jī)制缺失或不足。這種缺失所帶來的直接后果就是，大量預(yù)算資源被配置到那些價(jià)值較低和優(yōu)先性級(jí)別較低的支出項(xiàng)目上，而政府政策和國家戰(zhàn)略所指向的重點(diǎn)領(lǐng)域卻無法被分配到與其優(yōu)先性級(jí)別相適應(yīng)的預(yù)算資源。比如，行政管理費(fèi)、公款接待、公務(wù)用車、政府辦公樓建設(shè)、政績工程等支出項(xiàng)目，不僅浪費(fèi)嚴(yán)重，且預(yù)算資金有保證。而在基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生保健、農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施及其他關(guān)鍵性服務(wù)方面，財(cái)政資金投入嚴(yán)重不足。究其根源，這在很大程度上是當(dāng)前預(yù)算準(zhǔn)備與編制過程的脆弱性和松散性所造成的。普遍存在于OECD國家的中期預(yù)算框架，無論在中央還是地方層次上，都還沒有正式建立起來。因此，本文旨在借鑒新西蘭等國家的MTBF制度設(shè)計(jì)，探討我國引入中期預(yù)算框架的要點(diǎn)與努力方向。

二、中期預(yù)算框架的特征與優(yōu)勢

任何一個(gè)預(yù)算系統(tǒng)或程序都致力于實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理三個(gè)層次的目標(biāo)：（1）宏觀層次的總財(cái)力約束，即確保預(yù)算與宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)相適應(yīng)，并達(dá)到有效的支出控制；（2）戰(zhàn)略層次的優(yōu)先性配置，即確保預(yù)算資源配置和各項(xiàng)政府規(guī)劃與政府政策目標(biāo)的優(yōu)先性相一致；（3）操作層次的運(yùn)作績效，即確保取得營運(yùn)效率所需要的條件。這相應(yīng)派生出了公共支出管理的三大目標(biāo)：財(cái)政紀(jì)律或稱總額控制、戰(zhàn)略性資源分配及營運(yùn)效率。理論研究普遍認(rèn)為，與傳統(tǒng)的年度預(yù)算相比，中期預(yù)算框架在實(shí)現(xiàn)上述三個(gè)核心目標(biāo)以及加強(qiáng)財(cái)政受托責(zé)任和提高財(cái)政透明度等方面，均表現(xiàn)出了明顯優(yōu)勢。

1.中期預(yù)算框架的主要內(nèi)容與特征[2]

所謂中期預(yù)算框架（MTBF）是一個(gè)為期通常3~5年（有些國家更長）的滾動(dòng)和具有約束力的預(yù)算總量框架，它為政府和政府各部門提供每個(gè)未來財(cái)政年度中支出預(yù)算（申請(qǐng)）務(wù)必遵守的預(yù)算限額，其核心是支出限額。在中期預(yù)算框架下，總財(cái)力約束的要點(diǎn)有二：一是預(yù)算與宏觀經(jīng)濟(jì)規(guī)劃緊密聯(lián)系；二是自上而下的硬預(yù)算約束（預(yù)算限額）。而資源分配問題一般通過中期支出規(guī)劃或中期支出框架（Medium-term Expenditure Framework，MTEF）來實(shí)現(xiàn)，它能將政策、規(guī)劃與預(yù)算編制緊密結(jié)合起來。

根據(jù)世界銀行（WB）和國際貨幣基金組織（IMF）等機(jī)構(gòu)的研究，中期預(yù)算框架的關(guān)鍵內(nèi)容和編制要點(diǎn)包括：（1）MTBF應(yīng)根據(jù)中期宏觀經(jīng)濟(jì)框架、財(cái)政（與經(jīng)濟(jì)）政策目標(biāo)報(bào)告書以及正式的財(cái)政約束（如赤字相對(duì)于GDP的比率）編制；（2）包含一份財(cái)政、經(jīng)濟(jì)政策報(bào)告書；（3）包含一份中期宏觀經(jīng)濟(jì)和財(cái)政預(yù)測；（4）包含支出部門/機(jī)構(gòu)在下一個(gè)預(yù)算年度以后2~4年的支出估計(jì)數(shù)，并需要按照功能（如教育與醫(yī)療領(lǐng)域）和經(jīng)濟(jì)性質(zhì)（如資本性支出和經(jīng)常性支出）分類；（5）中期預(yù)算框架的準(zhǔn)備過程應(yīng)與年度預(yù)算準(zhǔn)備過程（六個(gè)階段）相對(duì)應(yīng)，特別是需要根據(jù)年度支出限額加以構(gòu)造；（6）MTBF由政府整體層面編制，但所有政府部門都應(yīng)遵循中期預(yù)算為各部門確立的支出限額。

不難看出，與傳統(tǒng)年度預(yù)算相比，在實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的三個(gè)目標(biāo)上，MTBF表現(xiàn)出了兩個(gè)明顯的特征：一是以宏觀經(jīng)濟(jì)規(guī)劃/框架為出發(fā)點(diǎn)，通過中期宏觀經(jīng)濟(jì)與財(cái)政預(yù)測，實(shí)現(xiàn)財(cái)政紀(jì)律所要求的總體層面的控制；二是通過良好的中期支出規(guī)劃，或稱中期支出框架（政府或部門層次），實(shí)現(xiàn)預(yù)算資源的戰(zhàn)略性配置。圖1描述了當(dāng)前發(fā)達(dá)國家推行的MTBF基本結(jié)構(gòu)與構(gòu)造流程。

2.中期預(yù)算框架的優(yōu)勢：與年度預(yù)算的比較

（1）MTBF大大加強(qiáng)了預(yù)算的前瞻性。實(shí)現(xiàn)了預(yù)算管理的三個(gè)目標(biāo)：財(cái)政紀(jì)律、戰(zhàn)略性資源配置和運(yùn)營效率，要求預(yù)算系統(tǒng)具有一定的前瞻性，從而在政策、預(yù)算與規(guī)劃間建立聯(lián)系。但是，年度基礎(chǔ)預(yù)算僅對(duì)未來一個(gè)年度的收支作估測，很少關(guān)注中期政策變動(dòng)或宏觀經(jīng)濟(jì)條件改變對(duì)預(yù)算的影響，這種預(yù)算決策方式正如奧斯本和蓋伯勒（Osborne&Gaebler）所比喻的那樣：“如同駕駛著一架沒有配備任何儀器的747客機(jī)穿過濃霧一樣?！睋Q言之，要制定一個(gè)好的預(yù)算，必須考慮預(yù)算年度以外的東西，特別是宏觀經(jīng)濟(jì)的實(shí)際情況、預(yù)期的收入、長期計(jì)劃成本及政府政策等。

中期預(yù)算框架通過向政府及公眾展示未來收支政策的走向，加強(qiáng)了預(yù)算的前瞻性。如果這個(gè)框架缺失，由環(huán)境變化造成的支出快速調(diào)整將傾向于“一刀切”和隨意，且這種調(diào)整主要集中于能在短期內(nèi)削減的投資及活動(dòng)，而不是基于合理的政策分析。中期預(yù)算框架闡明了當(dāng)前政策對(duì)未來年份預(yù)算支出的意義，使政府能估計(jì)成本收益，并確定政府是否正在從事超出預(yù)算負(fù)擔(dān)能力的活動(dòng)。②

（2）MTBF能在政策、預(yù)算、規(guī)劃間建立緊密的聯(lián)結(jié)機(jī)制。年度預(yù)算本身也可以在一定程度上實(shí)現(xiàn)與政策的銜接。但是，如果沒有配合MTBF的導(dǎo)向和約束，在純粹的年度預(yù)算框架下，政府政策（如教育和衛(wèi)生政策）與預(yù)算（資源）配置之間的聯(lián)結(jié)是脆弱的。即便負(fù)責(zé)制定和管理部門政策的政治家在預(yù)算早期階段就制定并宣布部門政策，年度預(yù)算框架通常也不能成功地將實(shí)施這一政策所需要的資源安排到預(yù)算中。這是因?yàn)?，在年度預(yù)算下配置預(yù)算資源時(shí)，容易產(chǎn)生“公共悲劇”和“收入驅(qū)動(dòng)式預(yù)算”，導(dǎo)致預(yù)算編制與資源和戰(zhàn)略重點(diǎn)的脫節(jié)，從而使每年的預(yù)算編制過程更多成了為維持工作而爭奪資源的過程，而不是以明確的政策選擇為基礎(chǔ)來配置資源、實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的過程。這種現(xiàn)象在我國預(yù)算實(shí)務(wù)中普遍存在，如盡管政府經(jīng)常宣布農(nóng)村基礎(chǔ)教育、基本衛(wèi)生保健等是施政重點(diǎn)，但這些領(lǐng)域卻經(jīng)常得不到足夠的預(yù)算資源。

圖1 中期預(yù)算框架結(jié)構(gòu)

而MTBF則提供了一個(gè)“聯(lián)結(jié)機(jī)制”，使支出受政策優(yōu)先性驅(qū)動(dòng)和預(yù)算現(xiàn)實(shí)約束。這種聯(lián)結(jié)機(jī)制主要通過一個(gè)中期支出框架實(shí)現(xiàn)。中期支出框架由一個(gè)自上而下的預(yù)算資源范圍、一個(gè)自下而上的對(duì)現(xiàn)有政策當(dāng)前和中期成本的估算以及成本和可用資源的匹配三部分組成。成本匹配通常出現(xiàn)在年度預(yù)算中，并集中反映宏觀經(jīng)濟(jì)狀況變動(dòng)和政府戰(zhàn)略性優(yōu)先次序變動(dòng)的要求。保守地確定中期全部資源范圍有助于改變傳統(tǒng)的預(yù)算觀念，即從“需要”轉(zhuǎn)向“可能”，同時(shí)還有助于提高資源流量與中短期政策的可預(yù)見性。[3]

（3）MTBF可以為支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整提供基礎(chǔ)。公共支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整（即調(diào)整公共支出政策的優(yōu)先性）在年度框架內(nèi)幾乎難以完成，因?yàn)槟甓阮A(yù)算時(shí)間跨度太短，且一年中可得的財(cái)政資源有限。但在中期框架下則完全不同，中期框架下的預(yù)算可為支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整提供一個(gè)可操作的時(shí)間基礎(chǔ)和資源基礎(chǔ)。

在缺乏中期預(yù)算框架的情況下，為應(yīng)對(duì)環(huán)境變化而需要迅速進(jìn)行的支出調(diào)整，往往傾向于削減在短期內(nèi)容易削減（從而阻力較小）的投入和活動(dòng)，如公共基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)與保養(yǎng)支出。很顯然，這種支出調(diào)整并不以政府政策為基礎(chǔ)，因而經(jīng)常與政策目標(biāo)和優(yōu)先性發(fā)生偏離。通過闡明實(shí)施現(xiàn)行政策在中期需要安排的支出，中期預(yù)算框架使政府能夠評(píng)估各項(xiàng)政策的成本有效性，從而決定相應(yīng)的支出規(guī)劃究竟是因?yàn)椤罢邇?yōu)先性”被選擇，還是因?yàn)椤耙子谙鳒p”被剔除。

（4）MTBF有利于財(cái)政總量控制。預(yù)算過程首先是從確定財(cái)政總量開始的，而財(cái)政約束為財(cái)政總量的確定提供外部約束框架，使預(yù)算得以完成總量層面的運(yùn)作。

中期預(yù)算框架為未來年度（通常在預(yù)算年度之后的3~5年）建立了明確的財(cái)政約束，它向政治家、利益集團(tuán)、官僚及公共資金的其他申請(qǐng)人清楚地表明了政府的支出限額，以此限制支出需求。中期預(yù)算通常并不詳細(xì)闡述政府的政策意圖，但它明確顯示了未來若干年政府的財(cái)政趨勢或政府打算前進(jìn)的方向，有助于公眾和其他利害關(guān)系者對(duì)政府財(cái)政承諾的可信度作出判斷。在形成和決定預(yù)算政策的過程中，中期預(yù)算框架可在年度預(yù)算過程一開始就起到約束公共支出需求的作用。

三、中期預(yù)算框架的國際實(shí)踐

以中期或長期框架優(yōu)化年度預(yù)算的努力最早可以追溯到20世紀(jì)50年代關(guān)于發(fā)展計(jì)劃的文獻(xiàn)。到20世紀(jì)70年代，英國、澳大利亞、加拿大等國開始推行簡單的基線籌劃技術(shù)，把MTBF作為確定新規(guī)劃及在未來預(yù)算中分配資源的工具。在早期的MTBF下，很容易出現(xiàn)支出機(jī)構(gòu)將中期支出預(yù)測視為其未來權(quán)利的問題，導(dǎo)致MTBF的推行沒有取得預(yù)期效果。

在分析上述問題基礎(chǔ)上，從20世紀(jì)80年代開始，OECD國家不再把MTBF視為確定新規(guī)劃的工具，而是將之視為一種控制支出和分配預(yù)算資源的工具。為此，成熟的基線籌劃最終形成，即任何一項(xiàng)預(yù)算估計(jì)必須建立在政策不變的基礎(chǔ)上。[4]

目前，通過基線籌劃方法在MTBF下制定年度預(yù)算的做法在發(fā)達(dá)國家已經(jīng)制度化。德國、法國、韓國、新西蘭、西班牙、瑞典等國都采取了某種形式的MTBF。需要指出的是，這些國家的實(shí)踐表明，MTBF并不是要取代年度預(yù)算，而是要借助MTBF矯正其固有的局限性，從而更好地發(fā)揮年度預(yù)算的功能。[5]下面選取新西蘭、英國、荷蘭三個(gè)具有代表性的國家，簡要介紹MTBF的運(yùn)作流程。

1.新西蘭

在新西蘭，預(yù)算過程體現(xiàn)出了高度的“下移”特征，將很大一部分責(zé)任和財(cái)政管理放在部門層次。遵循此邏輯，新西蘭的多年期估計(jì)也是由線性部門進(jìn)行的。1991年以來，新西蘭采用的一直是增量預(yù)算，要求支出機(jī)構(gòu)更新它們上一年度的支出基線預(yù)測，額外的資金請(qǐng)求從而被認(rèn)為是對(duì)基線水平的改變。提交給國庫的部門支出基線估計(jì)涵蓋預(yù)算年度及其后兩年。

多年期支出估計(jì)要受國庫的方針指導(dǎo)，這種指導(dǎo)有幾個(gè)特點(diǎn)，以鼓勵(lì)財(cái)政紀(jì)律和效率。部門通常被要求從其部門預(yù)算內(nèi)為新項(xiàng)目籌集資金，而且被告知正常情況下它們不會(huì)因投入成本的增加而得到補(bǔ)償。只有出于法律要求或重大的政府新項(xiàng)目，才會(huì)得到額外的資金。

為更好地提高透明度，在預(yù)算周期的整個(gè)一年內(nèi)需要提供三份重要文件。第一，與議會(huì)的第二次審閱預(yù)算同時(shí)，政府必須提交其“預(yù)算政策聲明”，它概要了政府的短期財(cái)政計(jì)劃及中期財(cái)政戰(zhàn)略政策目標(biāo)；第二，在最后一次向議會(huì)提交預(yù)算時(shí)，必須公布“財(cái)政戰(zhàn)略報(bào)告”，該報(bào)告包括最新的財(cái)政估計(jì)，并說明了預(yù)算與“預(yù)算政策聲明”戰(zhàn)略和目標(biāo)存在的任何差異；第三，多年期財(cái)政和經(jīng)濟(jì)預(yù)測（預(yù)算的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政更新）每年要發(fā)布兩次，并與政府之外的獨(dú)立估計(jì)進(jìn)行比較。

2.英國的公共支出調(diào)查（PES）

早在1961年，英國就實(shí)行了多年期“公共支出調(diào)查”，從而成為多年期預(yù)算改革的先行者。其多年期預(yù)算的核心是，通過將支出決策置于多年期框架，來追求預(yù)算紀(jì)律、政策理性和支出效率。多年期預(yù)算對(duì)財(cái)政紀(jì)律和支出效率的強(qiáng)調(diào)，并非英國特有，由于歷史上的聯(lián)系和彼此的交流，這種特征在澳大利亞、加拿大、新西蘭等國家的預(yù)算中也存在。

多年期預(yù)算方法為決策者提供了一個(gè)中期框架來審視預(yù)算政策，將關(guān)注的焦點(diǎn)放在了支出承諾的多年期影響和為達(dá)到政府中期經(jīng)濟(jì)目標(biāo)所需要的財(cái)政措施上。另外，由于當(dāng)年的概算將得到更新并成為隨后年度預(yù)算形成過程的起點(diǎn)，多年期概算賦予預(yù)算過程以連續(xù)性和可持續(xù)性。這種方法還能使政府在充分考慮未來年度資金或資源約束的條件下，決定其年度財(cái)政政策。英國多年期預(yù)算的一個(gè)特性是，預(yù)算過程的多年維度與預(yù)算的支出方面相適應(yīng)。支出計(jì)劃是按照三年期制定的，而稅收政策提案僅僅服務(wù)于當(dāng)年的年度預(yù)算。不過，多年期收入預(yù)算是根據(jù)三年期的剩余年限作出的。

年度預(yù)算案和多年期預(yù)算戰(zhàn)略的形成，始于春季末夏季初，此時(shí)財(cái)政大臣要與其高級(jí)顧問及國內(nèi)稅收局和海關(guān)消費(fèi)稅局的首腦一起提出未來三年的財(cái)政戰(zhàn)略。政府的這種中期財(cái)政戰(zhàn)略指導(dǎo)多年期預(yù)算的制定，并于十一月份向議會(huì)提交年度預(yù)算時(shí)正式公布。夏季初一旦確定了財(cái)政戰(zhàn)略，內(nèi)閣中的公共支出委員會(huì)就會(huì)制定總的以及部門支出的多年期限額以控制支出總量。之后，政府就要審視其現(xiàn)有的對(duì)未來兩個(gè)財(cái)年的支出承諾，并形成一個(gè)新的對(duì)第三年的預(yù)測，這個(gè)過程就是所謂的“公共支出調(diào)查”（PES）。

在英國，各個(gè)部門負(fù)責(zé)在財(cái)政部制定的限額內(nèi)決定其項(xiàng)目優(yōu)先性，這在其他英聯(lián)邦國家也很普遍。部門在預(yù)算形成過程中被賦予了相當(dāng)廣泛的轉(zhuǎn)移預(yù)算資源的權(quán)力，如為具有較高等級(jí)優(yōu)先性的項(xiàng)目提供資金，減少或完全取消低等級(jí)優(yōu)先性的項(xiàng)目。這種做法使部門必須遵循支出總量控制，同時(shí)不僅能識(shí)別其支出限額，還能限制部門的運(yùn)轉(zhuǎn)成本，如工資總額。近年來，財(cái)政部已經(jīng)限制了部門的行政和工資支出水平，以在政府單位中引入“成本節(jié)約”活動(dòng)，提高公共部門效率。總的方針是支出與物價(jià)增長要被效率的提高所抵消。

英國的多年期預(yù)算并不是以一個(gè)獨(dú)立文件的形式出現(xiàn)的。相反，它完全與年度預(yù)算結(jié)合，作為“財(cái)政聲明和預(yù)算報(bào)告”（以下簡稱FSBR）的一個(gè)組成部分被提交給議會(huì)。除年度預(yù)算案外，F(xiàn)SBR還包括政府的中期財(cái)政戰(zhàn)略、短期經(jīng)濟(jì)預(yù)測、預(yù)算案中的稅收舉措分析以及包括在公共部門借款需求（PSBR）中的公共財(cái)務(wù)分析。

1998年，英國首次推出全面支出審查（Comprehensive Spending Review，以下簡稱 CSR），CSR是英國公共支出計(jì)劃和控制框架的核心，也是其中期預(yù)算框架的直接表現(xiàn)形式。全面支出審查主要包括兩個(gè)方面：一是審查長期的政府支出情況；二是審查未來三年的部門預(yù)算資源分配情況。審查的具體內(nèi)容有四個(gè)：（1）評(píng)估第一個(gè)CSR實(shí)施以來的支出增長及公共服務(wù)改革，這種評(píng)估將為設(shè)定未來10年新的目標(biāo)提供信息基礎(chǔ)；（2）考察未來10年的關(guān)鍵變化趨勢和挑戰(zhàn)，包括人口、社會(huì)經(jīng)濟(jì)變化、全球化、氣候和環(huán)境變化以及技術(shù)變革等，并評(píng)估公共服務(wù)對(duì)此會(huì)作出何種反應(yīng)；（3）安排應(yīng)對(duì)上述變化的預(yù)算資源，并繼續(xù)謀求全面支出審查期間（三年）公共支出的最大效率，以及通過對(duì)部門支出基線進(jìn)行零基審查，來評(píng)估其實(shí)現(xiàn)政府長期政策目標(biāo)的有效性；（4）在識(shí)別削減支出領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，繼續(xù)發(fā)展效率規(guī)劃，并使這種效率規(guī)劃帶來的節(jié)約融入部門支出計(jì)劃。[6]

3.荷蘭的中期預(yù)算框架

對(duì)荷蘭財(cái)政部來說，不斷更新的中期預(yù)算框架是他們的一種財(cái)政控制手段。中期預(yù)算反映了本財(cái)政年度及隨后四年內(nèi)政策不變前提下的支出預(yù)算，其中包括對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)反應(yīng)敏感的一些項(xiàng)目的估算。在預(yù)算周期的開始，中期預(yù)算代表了上期預(yù)算的結(jié)果，在這個(gè)結(jié)果的基礎(chǔ)上，根據(jù)政策變化以及對(duì)現(xiàn)行政策重新評(píng)估而產(chǎn)生的變化和更新的經(jīng)濟(jì)假設(shè)，對(duì)中期預(yù)算作出滾動(dòng)調(diào)整?？梢哉f，年度預(yù)算的每一個(gè)變化都會(huì)反映在中期預(yù)算框架中。[7]

四、我國引入中期預(yù)算框架的要點(diǎn)與努力方向

到目前為止，無論是中央還是地方，我國都還沒有嚴(yán)格意義上的可實(shí)施的中期預(yù)算。每年的年度政府預(yù)算報(bào)告都冠之以“關(guān)于××××年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況及××××年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告”的標(biāo)題，內(nèi)容則基本上是就財(cái)政論財(cái)政，沒有突出中期預(yù)算框架的主要特征，如預(yù)算與宏觀經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的關(guān)系、預(yù)算與國家政策和具體規(guī)劃的連接，以及經(jīng)濟(jì)假設(shè)、政策或法律變動(dòng)對(duì)預(yù)算收支的影響等。由于缺乏MTBF，年度預(yù)算與政策之間脫節(jié)的狀況十分嚴(yán)重，預(yù)算關(guān)注的焦點(diǎn)是“錢”而不是“政策”，大量預(yù)算資金的配置遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏離了政府政策重點(diǎn)和戰(zhàn)略優(yōu)先性。

經(jīng)過三十余年的經(jīng)濟(jì)改革和轉(zhuǎn)型，我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活發(fā)生了很大的變化，社會(huì)民眾的財(cái)政權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)（他們不再漠視每年數(shù)萬億甚至10萬億的預(yù)算規(guī)模），預(yù)算逐漸代替?zhèn)鹘y(tǒng)的政府管理手段走上前臺(tái)。這為我國轉(zhuǎn)向中期基礎(chǔ)預(yù)算提供了有力的社會(huì)基礎(chǔ)和財(cái)力基礎(chǔ)。另外，近10年來我國預(yù)算領(lǐng)域的改革取得了明顯成效，加之近年來財(cái)政滾動(dòng)計(jì)劃的嘗試以及國外中期基礎(chǔ)預(yù)算的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，都為我國轉(zhuǎn)向中期基礎(chǔ)預(yù)算提供了有利條件。因此，建議我國在“十二五”期間推動(dòng)引入MTBF的預(yù)算改革，并確保將改革的注意力集中到正確的方向和要點(diǎn)上來。

1.戰(zhàn)略選擇

引入中期預(yù)算框架，能明顯改善預(yù)算編制水平，提高預(yù)算效率，但它必然面臨著一個(gè)戰(zhàn)略選擇與實(shí)施步驟的問題。針對(duì)我國現(xiàn)行年度基礎(chǔ)預(yù)算系統(tǒng)存在的重大缺陷，近期優(yōu)先選擇的戰(zhàn)略有三：（1）建立自上而下的預(yù)算程序（激進(jìn)），要點(diǎn)有二：一是宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測和財(cái)政目標(biāo)設(shè)定；二是制定總支出限額和部門限額（部門限額要先于規(guī)劃層次的限額）；（2）完善自下而上的預(yù)算程序（漸進(jìn)），要點(diǎn)是基于運(yùn)營成本信息，在部門限額內(nèi)和優(yōu)先性基礎(chǔ)上，決定各線性部門的資源分配；（3）與績效管理融合，要點(diǎn)有二：一是發(fā)展良好的功能信息系統(tǒng)；二是預(yù)算決策要反映績效。

在上述戰(zhàn)略基礎(chǔ)上，應(yīng)逐步調(diào)整現(xiàn)行“二上二下”的預(yù)算編制程序以及僅僅報(bào)告或主要報(bào)告預(yù)算收支的做法。一個(gè)新的中期基礎(chǔ)預(yù)算框架和可供選擇的新的預(yù)算編制流程如下：

第一步：進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測（服務(wù)于財(cái)政政策目的的經(jīng)濟(jì)預(yù)測）和中長期財(cái)政管理計(jì)劃。這種預(yù)測一定要慎重（或稱保守），可借鑒加拿大的做法，在預(yù)測利率基礎(chǔ)上調(diào)高0.5~1個(gè)百分點(diǎn)。

第二步：制定財(cái)政政策、目標(biāo)和預(yù)算總量及其限額。預(yù)算總量的制定要基于宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和財(cái)政目標(biāo)以及社會(huì)和政治需要，還要考慮新的部門需求和更新的成本預(yù)測。

第三步：設(shè)定部門限額，包括目標(biāo)和部門支出最高限度。部門限額的制定要基于國家政策優(yōu)先性考慮，并控制到上一步的預(yù)算總量以內(nèi)。

第四步：舉行內(nèi)閣級(jí)別的會(huì)議，就下述事項(xiàng)達(dá)成一致：宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測、長期計(jì)劃、財(cái)政目標(biāo)、支出總量和部門限額。

第五步：線性部門提出預(yù)算請(qǐng)求，即在上述方針指導(dǎo)下準(zhǔn)備預(yù)算提議。

第六步：審查和形成預(yù)算文件，即審查線性部門的預(yù)算請(qǐng)求是否在部門限額內(nèi)，以及是否符合政策優(yōu)先性選擇。

2.要點(diǎn)與努力方向

（1）在中期預(yù)測基礎(chǔ)上進(jìn)行政策籌劃。通過對(duì)可接受支出水平與維持現(xiàn)有政策所需的中期支出水平進(jìn)行比較，決定是否和能否出臺(tái)某項(xiàng)新政策，削減或終止某項(xiàng)現(xiàn)行政策。

（2）政府整體和支出部門主張的任何有可能導(dǎo)致支出增加的新政策，均應(yīng)根據(jù)該政策是否契合政府戰(zhàn)略重點(diǎn)作出判斷，而不是根據(jù)能否籌措到資金。這就避免了有錢就上政績工程的“收入驅(qū)動(dòng)式”預(yù)算行為。

（3）優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)。建議由國務(wù)院、負(fù)責(zé)確定政府戰(zhàn)略及其重點(diǎn)的發(fā)展和改革委員會(huì)及財(cái)政部牽頭，成立由各部門參加的正部或以上級(jí)別的支出審查委員會(huì)，負(fù)責(zé)在相互競爭預(yù)算資源的各項(xiàng)政策間進(jìn)行權(quán)衡，從而保證支出決策符合政策重點(diǎn)和優(yōu)先性。另外，根據(jù)中期預(yù)算確定的支出限額和概算的繼續(xù)現(xiàn)行政策所需的支出水平，支出審核委員會(huì)可有效確定政策優(yōu)先性排序，進(jìn)而提高預(yù)算資源的配置效率。[8]

（4）將投入預(yù)算改造為規(guī)劃預(yù)算。在傳統(tǒng)投入預(yù)算下，考慮預(yù)算資源優(yōu)先性配置問題（也就是評(píng)估支出的優(yōu)先性）時(shí)，一般選擇的比較基礎(chǔ)是按功能分類的支出項(xiàng)目。我國目前各級(jí)政府預(yù)算采取的都是這種方法，僅在支出大類上區(qū)分政策重點(diǎn)與優(yōu)先性。而在中期預(yù)算框架下，為進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算審查，更好地檢驗(yàn)預(yù)算資源配置與政策優(yōu)先性的匹配問題，發(fā)達(dá)國家都是在規(guī)劃③層面上更為精細(xì)地審查預(yù)算資源配置與政府政策的一致性。所以，將投入預(yù)算改造為規(guī)劃預(yù)算，是我國轉(zhuǎn)向中期基礎(chǔ)預(yù)算的一個(gè)重要方面。

（5）逐步引入基線籌劃取代基數(shù)法?；€籌劃破除了將當(dāng)前收支水平視為基數(shù)（既得利益）的觀念，政府整體和支出部門的預(yù)算安排并不取決于基數(shù)，而取決于環(huán)境參數(shù)、預(yù)算進(jìn)度和政策變化。如果政策沒有變化，只是環(huán)境參數(shù)和預(yù)算進(jìn)度發(fā)生變化，那么合理的收入（預(yù)測）和支出需求（估計(jì)）便形成預(yù)算的基線。另外，現(xiàn)行政策不可能一直不變，其中某些政策將停止執(zhí)行，同時(shí)需要采納某些新的政策提議，這種純粹因政策變動(dòng)而導(dǎo)致的收支變動(dòng)，形成基線籌劃視角下的預(yù)算增量。[9]

注釋：

①根據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，2001年全國財(cái)政收入為16386億元，2011年1~8月全國財(cái)政收入達(dá)到74286億元，2011全年很可能突破10萬億元。

②進(jìn)一步而言，這些考慮也可促使政府決定是否停止某項(xiàng)活動(dòng)。

③在預(yù)算系統(tǒng)中，“規(guī)劃”特指公共組織所從事的旨在促進(jìn)相同目標(biāo)的若干活動(dòng)（Activity）的集合。

[1]肖文東.年度預(yù)算與中期預(yù)算：比較及借鑒[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2007（12）：7-12.

[2]The Fiscal Affairs Department of IMF:Manual of Fiscal Transparency[EB/OL].http://www.imf.org/external/np/pp/2007/eng/051507m.pdf，2007-05-15.

[3]王雍君，張擁軍.政府施政與預(yù)算改革[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2006：136-142.

[4]A·普雷姆詹德.公共支出管理[M].北京：中國金融出版社，1995：23-54.

[5]OECD.Managing Public Expenditure——A Reference Book For Transition Countries.Working Paper，No.285，2001：20-47.

[6]The World Bank.Public Expenditure Management Handbook[Z].Washington D.C，1998：31.

[7]OECD.The Legal Frame Work for Budget Systems：An International Comparison [J].OECD Journal on Budgeting，2004，4（3）：4-58.

[8]白彥鋒.建立中期預(yù)算框架的國際比較與借鑒[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2009（9）：7-11.

[9]鄒煥聰.完善我國地方政府債券發(fā)行主體制度之構(gòu)想[J].中國流通經(jīng)濟(jì)，2011（1）：118-122.