◎ 文/本刊記者 李承明

新一輪土地改革路徑以確權為始點，以流轉來放活，最終實現(xiàn)土地市場化交易

8月31日，由國土資源部、財政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合組成的全國加快推進農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證工作領導小組成立。

在會上，領導小組組長、國土資源部副部長王世元坦承，農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證工作涉及農(nóng)村社會基礎的穩(wěn)定，具有重要的經(jīng)濟、政治和社會意義。

有輿論認為，未來的土地政策有“收緊”之向。不過，中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國英在接受記者采訪時表示，農(nóng)村集體土地確權登記旨在劃清集體與國有土地之間的界限，為下一步土地改革奠定基礎。

確權先行

實際上，農(nóng)村集體土地確權登記是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記試點工作的內(nèi)容之一。

今年2月，農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記試點工作的意見》，隨后，農(nóng)業(yè)部會同財政部、國土資源部、中農(nóng)辦、國務院法制辦、國家檔案局聯(lián)合成立了全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記試點工作領導小組。其中，國土資源部門負責協(xié)調(diào)農(nóng)村集體土地所有權的確權登記發(fā)證。

黨國英認為，通過登記試點，以此探索完善農(nóng)村土地確權登記頒證制度，進而通過流轉賦予農(nóng)民更加充分的土地承包經(jīng)營權。

實際上，這種先確權后流轉的改革方式在地方已有實踐。

2007年6月7日，成都市正式獲批成為“全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)”之后，次年，成都市提出全面的農(nóng)村產(chǎn)權改革，其首要內(nèi)容就是土地確權。

在地方實踐的基礎上，2008年中央“1號文件”提出，“加強農(nóng)村土地承包規(guī)范管理，加快建立土地承包經(jīng)營權登記制度”。2009年 “1號文件”進一步要求，“穩(wěn)步開展土地承包經(jīng)營權登記試點，把承包地塊的面積、空間位置和權屬證書落實到農(nóng)戶”。而2010年中央“1號文件”再次強調(diào)，“擴大農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記試點范圍，保障必要的工作經(jīng)費”。

今年國務院辦公廳關于落實2011年中央“三農(nóng)”政策措施分工的通知要求，“加快推進農(nóng)村集體土地所有權、土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、集體建設用地使用權確權登記頒證，落實工作經(jīng)費”，這意味著中共中央高層對土地承包經(jīng)營權登記工作高度重視，中國農(nóng)村土地改革腳步漸緊。

黨國英認為，土地改革首先要“產(chǎn)權明晰”，這是為下一步完善土地制度做功課。2008年10月19日，中共十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，提出新一輪土地改革要“按照產(chǎn)權明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴格管理的原則，進一步完善農(nóng)村土地管理制度?！?/p>

今年5月13日，國土資源部地籍管理司司長朱留華向媒體表示，凡是進入市場流轉的經(jīng)營性集體建設用地使用權，必須經(jīng)過確權登記，做到產(chǎn)權明晰、四至清楚、沒有糾紛，沒有經(jīng)過確權登記的集體建設用地使用權一律禁止流轉。

由此可見，對于今后土地改革，“確權”是關鍵一環(huán)。

一方面18億畝的耕地紅線要守?。涣硪环矫?，我國正處于加速城市化的階段，城市發(fā)展用地不足。

以改革促發(fā)展

9月4日，“中國拆遷：行政權與司法權之平衡”研討會在北京召開，眾多學者以及國家法制部門的工作人員就土地拆遷等問題展開研討。

近幾年，因拆遷引發(fā)的自焚等事件、因土地征用引發(fā)的群體性事件層出不窮，有學者指出，群體性事件背后皆與土地被征收、征用有關，土地改革已近臨界點。

同濟大學政治與國際關系學院教授謝岳接受記者采訪時表示，城市化進程中，一定會面臨政府與農(nóng)民爭地的現(xiàn)象，作為生產(chǎn)資料的土地，如果農(nóng)民沒有支配權，那么也就無“談判權”，最終導致農(nóng)民在博弈中受損。

謝岳直陳，20世紀70年代末以來的有關土地改革政策一直在兜圈子，并沒有出臺解決根本性問題的政策?！爸袊恼胃谵r(nóng)村，而現(xiàn)在執(zhí)行的土地政策有動搖農(nóng)村穩(wěn)定性的風險?！?/p>

黨國英也認為，確立城鄉(xiāng)居民土地財產(chǎn)權漸進改革的原則是政治改革要穩(wěn)，經(jīng)濟改革要快，經(jīng)濟改革給政治改革創(chuàng)造條件。但幾十年里土地制度改革幾無進展，由此引起的社會問題已經(jīng)影響到政治安定。

黨國英舉例稱，去年山東等地出現(xiàn)農(nóng)民“被上樓”“強迫上樓”事件，引起中央高層關注。今年4月2日，國務院發(fā)布《關于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治工作的通知》嚴禁農(nóng)村強拆、強建、強迫農(nóng)民上樓。

現(xiàn)實中，土地供應面臨兩難困境，一方面18億畝的耕地紅線要守?。涣硪环矫?，我國正處于加速城市化的階段，城市發(fā)展用地不足。一些地方城市化要征地，工業(yè)化也要征地，政府和農(nóng)民利益的沖突就更加激烈。

國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究員劉守英對此撰文稱，這種以土地啟動的工業(yè)化和城市化也弊端多多。比如，農(nóng)民土地權益受到嚴重侵犯、稀缺的土地資源被粗放使用、土地囤積和土地投機盛行、地方財政過度依賴土地出讓、土地抵押融資產(chǎn)生財政和金融風險、土地引發(fā)制度性腐敗等等。

在劉守英看來，無論是在發(fā)達地區(qū)還是在中西部地區(qū)，為了擴大內(nèi)需和刺激經(jīng)濟增長，土地的杠桿作用再一次被政府強化。土地問題有演化為“政治問題”的風險。

市場化是方向

盡管土地改革勢在必行，但謝岳認為對農(nóng)村土地進行市場化的改革，首先要對農(nóng)村土地進行確權，并用法律保證農(nóng)民的產(chǎn)權。

“中華人民共和國成立60多年了，農(nóng)民擁有的財產(chǎn)還是沒有合法表達，這是最大的一個缺陷。成都走到了這一步，是最值得肯定的?！北本┐髮W國家發(fā)展研究院院長周其仁慨嘆道。

但是，對于部分地區(qū)的土地改革“先行先試”，中央高層還是采取了謹慎的態(tài)度。

2007年6月，重慶出臺了允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權入股設立公司的政策，隨即又成立“股田公司”。這種以工商登記將土地權益正式轉化為資本的試驗，引起全國范圍的爭議。因這一做法風險太大，中央高層最后批示，建議重慶發(fā)展專業(yè)合作社。

2008年，重慶市再次大膽嘗試——“地票”交易，并在國內(nèi)率先推出農(nóng)村土地交易所，以“地票”也就是“農(nóng)村建設用地指標”作為主要交易標的，以此實現(xiàn)遠距離、大范圍的農(nóng)村建設用地減少與城鎮(zhèn)建設用地增加相掛鉤，這一改革同樣爭議頗多。

在黨國英看來，無論目前的何種改革，都值得借鑒，現(xiàn)行土地制度是制造紛爭的制度，其運行結果與建立和諧社會的目標相去甚遠。“在‘用途管制’前提下，推進土地市場化交易是大方向，與此同時，相關配套的法律措施應盡快跟進?！?/p>