操小娟，李和中

(武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北武漢430072)

建設(shè)兩型社會(資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會)是中共十六屆五中全會基于中國國情在關(guān)于制定“十一五”規(guī)劃的建議中提出的重大決策。其中，資源節(jié)約是指在提高資源利用效率的前提下，以盡可能少的資源消耗和環(huán)境代價獲得最大的經(jīng)濟和社會效益;環(huán)境友好是指一種人和自然和諧的社會形態(tài)，其核心是人類的生產(chǎn)和消費活動與自然生態(tài)系統(tǒng)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。在兩者的關(guān)系中，前者是基礎(chǔ)和手段，后者是目標(biāo)和方向。對于低碳經(jīng)濟的概念，雖然許多國內(nèi)國外學(xué)者都對其進行界定，但是基本內(nèi)涵相同，都是指一種“低能耗、低污染、低排放、高效能、高效率、高效益”的經(jīng)濟發(fā)展模式。應(yīng)該說，兩型社會的建設(shè)與發(fā)展低碳經(jīng)濟是息息相關(guān)的?！皟尚蜕鐣弊鳛橐环N新的社會形態(tài)，有著相應(yīng)的規(guī)范，并依賴與之匹配的載體來實現(xiàn)。“低碳經(jīng)濟”作為經(jīng)濟發(fā)展模式所提供的經(jīng)濟活動方式與標(biāo)準(zhǔn)，正是建設(shè)兩型社會所需要的載體，其標(biāo)準(zhǔn)亦契合于兩型社會建設(shè)的規(guī)范。所以，低碳經(jīng)濟的發(fā)展必須在兩型社會建設(shè)的背景下展開，并服從與服務(wù)于兩型社會的建設(shè)。

在建設(shè)兩型社會的背景下發(fā)展低碳經(jīng)濟，政府必然要有政策創(chuàng)新。與傳統(tǒng)的政府管制型政策相比，激勵型政策具有更大的吸引力。對城市而言，正確的激勵政策可以以較低的成本實現(xiàn)碳減排目標(biāo)，實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，提高城市發(fā)展的競爭力。對企業(yè)而言，正確的激勵政策，可以給企業(yè)提供減排的靈活性，樹立良好的企業(yè)形象，吸引更多消費者和投資者。對居民而言，正確的激勵政策，有助于改變城市居民的消費方式，減少能源消耗和碳排放，形成低碳生活的理念和行為方式。因此本文擬以武漢城市圈兩型社會建設(shè)為例，從激勵型決策模型的角度，探討政府發(fā)展低碳經(jīng)濟的政策模型。

一、環(huán)境激勵政策的模型回顧

在公共政策中，模型的分析方法有助于我們解釋公共政策產(chǎn)生的原因，認(rèn)識和分析公共政策產(chǎn)生的效果。發(fā)展低碳經(jīng)濟的根本目標(biāo)，在于改善人類社會的環(huán)境，這也是兩型社會建設(shè)的目的。故而，政府所制定的發(fā)展低碳經(jīng)濟的政策，是屬于環(huán)境政策的范疇。在環(huán)境政策分析中，一些學(xué)者也嘗試著運用不同的模式來分析環(huán)境政策問題。目前已被應(yīng)用的模式包括:

漸進主義模型。漸進主義模式由美國學(xué)者林德·布魯姆提出。他認(rèn)為政策的實際過程并不完全是一個理性過程，而是對以往政策不斷補充和修正的過程，政策制定只能根據(jù)以往經(jīng)驗，在現(xiàn)有政策基礎(chǔ)上實現(xiàn)漸進變遷。這種模型很受當(dāng)前環(huán)境政策制定者的歡迎。他們認(rèn)為由于氣候變化所致的破壞是逐步積累的，未來發(fā)生的災(zāi)害具有不確定性，而且單位治理成本會隨著時間延續(xù)而降低，所以采取漸進的控制策略是合理的［1］。

需求回應(yīng)型模型。該模型將公共政策視為政治系統(tǒng)對外界環(huán)境壓力所做出的反應(yīng)，公共政策的輸出是政治系統(tǒng)與其外部環(huán)境互動的結(jié)果。當(dāng)公眾發(fā)現(xiàn)環(huán)境中存在問題并需要解決問題時，需求就會出現(xiàn);當(dāng)公眾接受政策安排、遵守法律規(guī)定和政府命令時，支持就會形成，在這種狀況下，政治系統(tǒng)為了自身的生存和發(fā)展必然會對環(huán)境的壓力做出反應(yīng)。在這種模型下，有學(xué)者提出無論是經(jīng)濟政策還是直接管制政策，都是對公眾需求的回應(yīng)［2］。還有的學(xué)者提出由于經(jīng)濟政策效果不明顯，在面臨嚴(yán)重的環(huán)境問題時，經(jīng)濟政策往往不被考慮［3］。

利益組織影響模型。該模型的核心思想是，公共政策實際上是不同利益集團之間平衡的產(chǎn)物，影響力較大的利益團體決定公共政策，利益團體政治影響力的變化會導(dǎo)致公共政策的變化。利用這種模型，有學(xué)者分析指出利益組織(包括個人)對政策工具的選擇具有很大影響，其影響程度取決于受制約的企業(yè)類型、擬采用的政策工具、利益組織的力量等［4］。

創(chuàng)新與擴散分析模型。該模型以政策創(chuàng)新來理解地方政策的制定過程，認(rèn)為地方政府采納的新政策既由該地方政治、經(jīng)濟和社會特性所決定，同時也受到社會系統(tǒng)中其他成員的影響。有學(xué)者提出地方過去所采用的革新政策往往是分析地方目前政策的一個內(nèi)在因素，同時地方?jīng)Q策受到鄰近州和地區(qū)的影響，通常會選擇其他相鄰的地方政府已采用的、被證明有效的經(jīng)濟政策［5］。

不同的模型是學(xué)者基于對政策本質(zhì)的理解，從不同角度對政策進行的分析，都存在這樣和那樣一些不足。有學(xué)者在分析驗證需求回應(yīng)模型、利益組織模型、創(chuàng)新擴散分析模型之后，提出將以上模型中選取一個或一個以上的變量，建立一種混合模型，綜合考慮地方政策制定中的內(nèi)在因素和外在因素，分析內(nèi)外因素在政府政策制定中的不同作用［6］。

從以上的列舉我們可以看到，目前國外對環(huán)境政策的研究比較成熟，他們往往通過建立研究模型進行實證分析，以探討環(huán)境政策制定中的影響因素。相對而言，我國在這一方面還很欠缺。本文的目的即是從建立武漢城市圈“兩型社會”的環(huán)境視域，在剖析低碳發(fā)展的內(nèi)在客觀動因的基礎(chǔ)上，提出切合政府實際的、發(fā)展低碳經(jīng)濟的激勵政策模型。

二、武漢城市圈兩型社會建設(shè)和低碳經(jīng)濟發(fā)展激勵政策創(chuàng)新的實踐

(一)武漢城市圈兩型社會建設(shè)的背景

武漢城市圈又稱“1+8”城市圈，是指以武漢為圓心，包括黃石、鄂州、黃岡、孝感、咸寧、仙桃、天門、潛江周邊8個城市所組成的城市圈。該圈域占全省33%的土地和51.6%的人口，城市密集度較高，經(jīng)濟基礎(chǔ)較好，環(huán)境及自然條件優(yōu)越。2007年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，武漢城市圈地區(qū)生產(chǎn)總值達5557.24億元，占全省地區(qū)生產(chǎn)總值的60.7%，是湖北經(jīng)濟實力最強的核心區(qū)域。

武漢城市圈“兩型社會”建設(shè)是國家促進中部地區(qū)崛起的重大戰(zhàn)略部署。中共十六屆五中全會后，國務(wù)院決定根據(jù)改革發(fā)展的實際需要，選擇一些符合條件的地區(qū)進行綜合配套改革試點，一方面通過試點探索和積累經(jīng)驗，再將經(jīng)驗推廣到全國;另一方面，通過試點將風(fēng)險成本控制在一定范圍之內(nèi)，從而平穩(wěn)有序地推進改革進程。在這種情況下，2007年武漢城市圈作為中部的重要區(qū)域，被確定為國家綜合配套改革的實驗區(qū)，以通過試驗區(qū)探索出深化改革的路徑。

武漢城市圈“兩型社會”建設(shè)也是武漢市自身突破發(fā)展瓶頸的重要舉措。作為老的重工業(yè)基地，武漢市發(fā)展面臨著資源和環(huán)境的雙重壓力。從能源利用來看［7］，2006年武漢市消耗能源總量3423.4萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，單位GDP能耗為1.33噸標(biāo)準(zhǔn)煤，比全國平均水平高10.8%。從環(huán)境污染來看［8］，2006年武漢市工業(yè)廢氣排放總量3060.35億標(biāo)立方米，其中燃燒過程排放的廢氣1213.90億標(biāo)立方米;全市廢水排放量65746.34萬噸，其中生活污水40924.23萬噸，占廢水排放總量的62.25%，生活污水排放量超過工業(yè)廢水排放量，且沒有得到有效處理;全市工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量954.31萬噸，工業(yè)固體廢物綜合利用率為88.03%。隨著“十一五”節(jié)能減排達標(biāo)考核日期的逼近，武漢市節(jié)能降耗形勢非常嚴(yán)峻。因此，武漢城市圈進行“兩型社會”建設(shè)綜合配套改革試點，具有非常重要的意義。它不僅有利于武漢市探索出一條低投入、高產(chǎn)出，低消耗、少排放，能循環(huán)、可持續(xù)的發(fā)展道路，還可以促進武漢城市圈內(nèi)各城市實現(xiàn)優(yōu)勢互補、互動發(fā)展。

自2003年，武漢市就開始積極申報國家改革試驗區(qū)。經(jīng)過六次申報，2007年12月14日，湖北省政府正式接到國家發(fā)改委的《關(guān)于批準(zhǔn)武漢城市圈和長株潭城市群為全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革試驗區(qū)的通知》。作為以“兩型社會”為主題的綜改區(qū)，環(huán)保政策是武漢城市圈改革試驗的主要內(nèi)容之一。國務(wù)院要求武漢城市圈創(chuàng)新資源節(jié)約和環(huán)保的體制機制，并在金融和財政方面給予了多項支持政策，包括開展非上市股份公司股份報價轉(zhuǎn)讓試點、資源稅試點，爭取組建光谷科技銀行，在圈域內(nèi)發(fā)行市政債、節(jié)能債及水專項債券等。國務(wù)院還要求在武漢城市圈內(nèi)建立政府間高效的協(xié)調(diào)機制，建立多層級聯(lián)系會議協(xié)調(diào)機制，打破行政壁壘，統(tǒng)籌區(qū)域規(guī)劃。

(二)武漢城市圈兩型社會建設(shè)中發(fā)展低碳經(jīng)濟的激勵政策工具和應(yīng)用領(lǐng)域

政策工具是實現(xiàn)政策目標(biāo)的手段。不同的激勵政策工具有不同的內(nèi)在特征，實現(xiàn)目標(biāo)時的成本和效果各不相同。武漢城市圈在建設(shè)兩型社會中發(fā)展低碳經(jīng)濟時，面對不同的情況，就會有不同的選擇。

與環(huán)境有關(guān)的稅費。對環(huán)境有關(guān)的產(chǎn)品和生產(chǎn)過程征收一定的稅費，可以使產(chǎn)品價格反映負外部性，對生產(chǎn)者和消費者的行為提供激勵。從理論上來說，稅費應(yīng)建立在邊際成本的基礎(chǔ)上，但事實上這一點很難做到，因為稅費的環(huán)境效果難以確定，稅費需要進行優(yōu)化設(shè)計，并考慮其對國際競爭和收入分配的影響。通常，稅費政策主要應(yīng)用于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)需要調(diào)整，企業(yè)競爭不公平的情形，如武漢城市圈的排污收費、資源稅、環(huán)境稅，以及關(guān)于節(jié)能減排技術(shù)研發(fā)、節(jié)能、環(huán)保、資源綜合利用及可再生能源的稅收優(yōu)惠政策。

補貼或獎勵。補貼是與稅費相對的一種激勵政策，可以鼓勵有益于環(huán)境的行為，如對有益于環(huán)境的生產(chǎn)行為進行獎勵、對環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投資、刺激環(huán)境友好技術(shù)的研究與開發(fā)。由于補貼可能扭曲價格和資源配置的決定，帶來不希望的負面效果，在實踐中補貼用于技術(shù)支持的方面比較多，對生產(chǎn)行為提供補貼的情形比較少。武漢城市圈采用補貼、獎勵等方式對淘汰落后產(chǎn)能給予財政支持。

政府采購。政府采購與補貼的性質(zhì)相類似，是一種直接的轉(zhuǎn)移支付。政府是最大的消費者，也可以推動消費者的消費。如果企業(yè)能得到公共資金，就可以不用通過向私人消費者收費來收回所有成本。對于一些“兩型”產(chǎn)業(yè)，武漢城市圈政府通過公共項目對企業(yè)實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付。

政府貸款和擔(dān)保。政府為企業(yè)提供貸款，或企業(yè)在私人市場上融資時政府免費提供擔(dān)保也是常用的激勵政策工具。這些工具主要用于低碳技術(shù)開發(fā)和應(yīng)用的公共項目中。武漢城市圈按照工作項目化、資金化、政策化要求，策劃了城市圈建設(shè)的重大項目清單。項目確定實行公開招標(biāo)，以政府投入引導(dǎo)社會資金，并通過對項目實施后評價的方式明確省投入資金的性質(zhì)。項目完成規(guī)定內(nèi)容的，省級資金為撥款投入;完不成的，省級資金則作為借款投入。

三、武漢城市圈兩型社會建設(shè)中低碳發(fā)展的激勵政策模型

(一)武漢城市圈兩型社會建設(shè)中低碳發(fā)展激勵政策的模型抉擇

分析政策的模型通常具有一般性的準(zhǔn)則［9］:(1)簡化現(xiàn)實。模型是對現(xiàn)實世界的簡單化和抽象化，它突出了原型的本質(zhì)特點，忽略一些次要因素，使復(fù)雜、變化多樣的現(xiàn)實世界便于人們把握。(2)認(rèn)定重要因素。好的模型可以抓住問題的主要矛盾，使人們關(guān)注一些主要的影響因素。(3)符合現(xiàn)實。政策模型與客觀現(xiàn)實具有一定的聯(lián)系，模型的建立以現(xiàn)實生活為重要的參考依據(jù)。(4)指導(dǎo)調(diào)查和研究。一個政策模型往往具有可操作性，它可以用可觀察和測量的影響因素解釋所要解決的問題，并在現(xiàn)實世界中檢驗和證實。

就武漢城市圈兩型社會建設(shè)中低碳經(jīng)濟發(fā)展政策而言，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以創(chuàng)新與擴散分析模型為主，合理考慮其它模型中的參數(shù)。創(chuàng)新與擴散模型認(rèn)為［10］，地方政府采用的政策，導(dǎo)源于地方之間的競爭性效法行為，各地方學(xué)習(xí)和借鑒其他地方成功的創(chuàng)新實踐，尋求政策制定的捷徑;同時，在遵守國家規(guī)定的情形下，各地方之間通過理性的競爭，以揚長避短。武漢城市圈低碳經(jīng)濟的發(fā)展，一方面其重點在于資源節(jié)約和環(huán)保的體制機制，其政策創(chuàng)新由“兩型社會”的特性所決定的，直接受制于“資源節(jié)約”與“環(huán)境友好”這兩大基本因素;另一方面，武漢城市圈是一個城市群體，在這個城市群體中各個城市都有其自身的特點及優(yōu)勢，城市圈的發(fā)展有賴于各個城市個體的優(yōu)勢互補，這種優(yōu)勢互補的一個重要方面即是對被證明有效的激勵政策相互借鑒與吸納。創(chuàng)新與擴散分析模型則基本上滿足了這兩個條件。

在運用創(chuàng)新與擴散分析模型時，還需要從政策系統(tǒng)的角度，考慮政策主體、政策目標(biāo)和政策環(huán)境等參數(shù)。首先，我國現(xiàn)階段的國情決定了“精英政治”在政府決策中的重要地位。精英政策模型認(rèn)為，公共政策反映政治精英們的價值偏好，在政策制定過程中占統(tǒng)治地位的政治精英享有政策制定的主動權(quán)。在武漢城市圈兩型社會建設(shè)和低碳發(fā)展政策制定的過程中，專家、地方政治領(lǐng)導(dǎo)人、行政官僚是起決定作用的三類精英。學(xué)者是政策的倡導(dǎo)者和發(fā)起者，他們積極支持武漢角逐“新特區(qū)”，最早(2003年11月)建議把武漢市城市圈放置在國家發(fā)展戰(zhàn)略高度上考慮，也是他們將低碳經(jīng)濟與城市圈發(fā)展聯(lián)系起來，向省市政府建言獻策。以地方領(lǐng)導(dǎo)人為代表的政治精英，認(rèn)識到兩型社會建設(shè)和低碳經(jīng)濟發(fā)展對于城市未來發(fā)展的的重要性，在十屆全國人大五次會議上，提請中央批準(zhǔn)武漢為國家綜合配套改革試驗區(qū)，有力推動武漢城市圈低碳發(fā)展。進入政策議程后，制定政策成為行政官僚的權(quán)力范疇。在試驗區(qū)批準(zhǔn)之后，湖北省政府設(shè)計了“56531”的實施框架體系(即5個專項規(guī)劃、6個配套支持政策、5個一體化重點工作實施方案、改革試驗3年行動計劃和1個重大項目清單)，明晰了武漢城市圈發(fā)展的總體思路，為兩型社會建設(shè)和低碳經(jīng)濟的發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。

其次，政策工具的運用會對目標(biāo)群體有直接的影響，目標(biāo)群體是否能夠接受和認(rèn)可政策，是決定政策成敗的關(guān)鍵因素。不同的政策對目標(biāo)群體的影響不同，政策對目標(biāo)群體是否有利、政策要求目標(biāo)群體行為改變的程度、目標(biāo)群體的規(guī)模等都影響著政策的選擇［11］。因此實踐中不同生產(chǎn)類型、不同規(guī)模的企業(yè)對于同一政策可能表現(xiàn)出不同的偏好。即便是同一類型的企業(yè)，一些企業(yè)從短期成本的角度對經(jīng)濟政策予以否定，一些企業(yè)則從長遠發(fā)展的角度表示支持。

最后，政策環(huán)境是影響政策成效的另一個因素，其中最主要的是政治和行政體制及國際環(huán)境這兩個方面。城市低碳發(fā)展激勵政策是否可行，受到體制的制約。從2003年開始，武漢市連續(xù)3年以民營經(jīng)濟改革和科技創(chuàng)新為核心申報綜合改革試驗區(qū)，但是沒有成功;從2006年開始，武漢市先后以行政管理體制改革和新區(qū)發(fā)展為主題申報，又以失敗告終。最后這一次，武漢的官員們以武漢城市圈的名義申報，由于在申報主題和具體內(nèi)容上，契合了國家區(qū)域發(fā)展的總體戰(zhàn)略，因此得到國家的批準(zhǔn)。同樣武漢城市圈在設(shè)計激勵政策時選擇什么樣的政策工具雖然具有一定的靈活性，但是碳減排目標(biāo)是確定的。即使他們可以根據(jù)城市特點選擇有利的激勵政策，其幅度也不能超過法定的權(quán)限范圍。另一方面，促進節(jié)能減排、發(fā)展低碳經(jīng)濟是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)增長的必然選擇，也是履行環(huán)境保護國際責(zé)任的必然要求。國際社會對低碳經(jīng)濟的倡導(dǎo)同樣對城市的各方面產(chǎn)生影響。其中主要影響來自兩個方面，一是國際環(huán)境組織的作用加強，使得低碳的思想和文化觀念在中國城市越來越多的人所接受。二是西方國家在研究和開發(fā)低碳產(chǎn)品的同時，向中國城市投資，建設(shè)和開拓新的市場，推動中國城市的低碳發(fā)展。因此，本文構(gòu)建的城市圈低碳發(fā)展激勵政策的決策模型如下圖:

圖1 城市圈低碳發(fā)展激勵政策的模式

(二)武漢城市圈兩型社會建設(shè)中低碳發(fā)展激勵政策的模型分析

武漢城市圈兩型社會建設(shè)和低碳發(fā)展激勵政策創(chuàng)新中表現(xiàn)出明顯的創(chuàng)新與擴散的特點，但又同時反映出一些問題:

第一，激勵政策創(chuàng)新中相互效仿。兩型社會的建設(shè)對于城市圈內(nèi)每一個城市而言，都是一個新的課題。在面對復(fù)雜的新問題時，城市政府往往學(xué)習(xí)和借鑒其它城市成功的創(chuàng)新實踐，這本來是一種無可厚非的做法。但是武漢城市圈中，武漢市與其它城市的經(jīng)濟差距比較大，武漢在經(jīng)濟總量和資源占有方面具有絕對優(yōu)勢，而圈域內(nèi)其它城市發(fā)展緩慢，資源相對不足。即便是圈域內(nèi)的其它城市之間，也由于資源狀況不同，呈現(xiàn)出發(fā)展不平衡的現(xiàn)象。建設(shè)兩型社會，不僅需要實現(xiàn)城市圈的均衡發(fā)展，更需要各個城市之間形成優(yōu)勢互補。在這種情形下，圈內(nèi)內(nèi)各個城市不僅需要發(fā)展自己的特色產(chǎn)業(yè)，而且還要在城市圈內(nèi)形成一體化的產(chǎn)業(yè)體系，提高整體的實力;城市圈各個城市政府不能僅僅是學(xué)習(xí)其它地方的經(jīng)驗，甚至簡單照搬其它城市的做法，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)自己重點發(fā)展的領(lǐng)域創(chuàng)新，有選擇性地制定一些符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和企業(yè)發(fā)展要求的激勵政策。目前城市圈內(nèi)各城市的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)基本相似，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象明顯，在低碳發(fā)展激勵政策的制定中更多的是學(xué)習(xí)和模仿。

第二，決策過程呈現(xiàn)出精英自身利益要求的內(nèi)輸入。低碳政策制定過程中，不是政策體系外部利益主體的利益表達，而是政策體系內(nèi)部精英自身利益要求的輸入，即“內(nèi)輸入”。這種利益需求就是政績要求。受到任期的限制，他們需要引進投資，需要地方經(jīng)濟的增長。雖然武漢市最后一次申報將其它城市納入城市圈范圍，但是武漢周邊8個市在城市圈建設(shè)中的利益并沒有得到明確保證，因此他們一方面害怕資源單向流往武漢，使自身實力受到削弱，另一方面由于領(lǐng)導(dǎo)者個人的政績需求和任期限制，他們更傾向于利用城市圈建設(shè)的機遇，爭取投資。加快武漢城市圈兩型社會建設(shè)，就必須調(diào)動各地方政府積極參與兩型社會建設(shè)、形成合力共同發(fā)展。但是由于城市圈內(nèi)部的利益沖突，使得城市圈內(nèi)的政策一體化問題比較突出。

第三，政府代替市場推動經(jīng)濟增長。與利益組織影響模型的假設(shè)不同，我國政策制定者(政府官員)處于一種主動的位置，政策制定者在政治過程中具有獨立的作用。主要表現(xiàn)為政府代替市場進行資源配置，過多的參與和干預(yù)微觀經(jīng)濟社會活動。在兩型社會建設(shè)的實施方案中，武漢城市圈按照工作項目化、資金化、政策化要求，策劃了城市圈建設(shè)的重大項目清單。項目清單共列入啟動項目177項，投資總規(guī)模12874億元，其投資重點用于基礎(chǔ)設(shè)施、“兩型”產(chǎn)業(yè)投資項目和“圈域一體化”的項目。其中“兩型產(chǎn)業(yè)”投資規(guī)模達到了3388億元，產(chǎn)業(yè)項目數(shù)占到了項目總數(shù)的67.9%，“圈域一體化”的項目相關(guān)投資額達到了1539億元［12］。由于政府目前在預(yù)算和資源方面所受到的約束有限，政府主導(dǎo)的項目投資有時候會遠遠超過市場需求，容易造成低效率的重復(fù)建設(shè)和大批形象工程。

第四，激勵政策的運用需要有政策環(huán)境的推動。目前城市圈內(nèi)低碳經(jīng)濟發(fā)展激勵政策主要應(yīng)用于公共工程和公共交通方面，在工業(yè)減排方面進展緩慢。受到碳減排目標(biāo)的約束，采取任何的低碳發(fā)展政策，政策制定者都要經(jīng)過收益成本的分析，以確保未來的收益值得現(xiàn)時的費用支出［13］。

國內(nèi)城市在發(fā)展低碳經(jīng)濟方面的政策創(chuàng)新往往受到國家項目和國際項目的推動，武漢城市圈也不例外。雖然國家對武漢城市圈的建設(shè)在財政資金上沒有優(yōu)惠，但明確提出將有關(guān)兩型社會建設(shè)先行先試的項目優(yōu)先考慮放在試驗區(qū)。自獲得國家試驗區(qū)批準(zhǔn)之后至2009年7月，與省政府簽訂合作協(xié)議或備忘錄的國家部委和單位達到51家。通過省部共建，使得武漢城市圈內(nèi)城際鐵路開工建設(shè)，教育綜合改革試驗穩(wěn)步開展，《武漢新港總體規(guī)劃》獲得批準(zhǔn)，武漢區(qū)域性金融中心加快推進……［14］。

四、武漢城市圈兩型社會建設(shè)中低碳發(fā)展激勵政策的創(chuàng)新路徑

武漢城市圈在兩型社會建設(shè)和低碳發(fā)展方面出臺了很多的激勵政策，但是這些激勵政策成效并不顯著。武漢城市圈兩型社會建設(shè)和低碳發(fā)展激勵政策的創(chuàng)新，需要建立一種由城市圈政府及職能部門、利益組織、公眾等多元政策主體組成的創(chuàng)新模式，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建激勵政策。

(一)建立科學(xué)的政府績效考核體系，激發(fā)城市圈內(nèi)政府的積極性

從目前城市圈在低碳發(fā)展激勵政策的創(chuàng)新來看，政績?nèi)匀皇莾?nèi)在的決定性因素，外部的因素只有通過內(nèi)在的因素才能發(fā)揮作用。雖然我國已有的一些城市在政策創(chuàng)新中表現(xiàn)不同，但是他們發(fā)展低碳經(jīng)濟的前提是不能放慢經(jīng)濟增長。無論是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，還是發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，都必須促進經(jīng)濟的增長，增加就業(yè)機會。因此，對于城市政府來說，其低碳經(jīng)濟的發(fā)展同樣也需要激勵?？茖W(xué)的政府績效考核不僅需要考核GDP，更需要考慮地方總的能源消耗、地方可更新能源所占市場份額、單位GDP的碳排放等。只有這樣，發(fā)展低碳經(jīng)濟才能產(chǎn)生能源安全、減少空氣污染、增加投資和就業(yè)機會等一系列協(xié)同效益，為中國經(jīng)濟社會發(fā)展增加了可持續(xù)性和競爭力，從而實現(xiàn)低碳繁榮［15］。

(二)建立合作的激勵機制，促進城市圈內(nèi)政府及部門的合作

城市低碳政策涉及的部門很多，有發(fā)改委、城建、交通、環(huán)保、財政、稅收等，各部門有著自己的利益需求。要實現(xiàn)決策的科學(xué)化，需要在決策過程中協(xié)調(diào)各組織之間的利益，調(diào)節(jié)在政策問題上的意見分歧和矛盾沖突。另外，雖然武漢城市圈兩型社會建設(shè)試驗區(qū)的各項工作逐步開展，但是由于武漢城市圈內(nèi)各個城市兩型社會建設(shè)的目標(biāo)不明確，各個城市之間的責(zé)、權(quán)、利劃分不規(guī)范，在政績約束下，各個市還停留在自己的目標(biāo)上，在共同行動方面顯得相對滯后。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)從以下三個方面加強制度建設(shè)，促進合作［16］:(1)消除制度障礙。在政府機構(gòu)之間，需要消除部門間分割管理的局面，改進預(yù)算和人員管理機制，使政策協(xié)調(diào)一致。(2)完善合作制度。加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使信息和資源共享;改進監(jiān)督管理方式，促使合作各方自覺履行自己的義務(wù)，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。(3)加強政府合作能力的建設(shè)。對公務(wù)人員的團隊意識、溝通能力、創(chuàng)新能力等方面進行綜合評估，通過錄用、培訓(xùn)、獎懲制度，提高各級政府和部門領(lǐng)導(dǎo)和職員的合作能力。

(三)創(chuàng)新激勵政策工具，給企業(yè)更多的靈活性

城市圈已實施的激勵政策工具多局限于某一企業(yè)或行業(yè)，沒有給予企業(yè)更靈活的減少碳排放的激勵。碳許可證設(shè)定了一個最大的碳排放水平，保證了環(huán)境效果，同時碳許可證的可交易性為企業(yè)提供了一個靈活的減少排放的方式，可以減少企業(yè)排放削減的成本。尤為重要的是，碳交易可使低碳技術(shù)企業(yè)獲得政府以外的資金支持，解決低碳發(fā)展之初企業(yè)資金缺乏的問題，也可以解決外資引進不足所造成的困境。但是從武漢城市圈積極申請國家碳減排交易中心的情況看，情景并不樂觀?！昂芏嗥髽I(yè)還沒有自愿減排的意愿，為了動員企業(yè)參與，政府將授予碳減排做得好的企業(yè)以碳減排示范企業(yè)，對該聯(lián)盟的會員企業(yè)做出了三項重要承諾:優(yōu)先組織并積極推薦試點企業(yè)的減排項目申報國家、省、市有關(guān)專項;在政府采購和投資項目中，優(yōu)先考慮碳減排試點企業(yè);資金支持，即搭建政、銀、企合作平臺，爭取為碳減排項目提供優(yōu)惠貸款”［17］。這些許諾能否奏效，目前還沒有相關(guān)的數(shù)據(jù)資料。不過，從城市圈所采用的激勵政策中，我們看不出企業(yè)減排與激勵之間明確的相關(guān)性。如果企業(yè)減排的數(shù)量與激勵沒有直接的聯(lián)系，激勵政策就不能給予目標(biāo)群體足夠吸引力，難以約束一些高能耗、高排碳的行為。激勵政策是否有效，關(guān)鍵在于激勵的強度與該企業(yè)的價格、成本、利潤和績效之間的關(guān)系［18］。

(四)建立消費領(lǐng)域的激勵政策，形成低碳的生活方式

在兩型社會的建設(shè)中，不僅生產(chǎn)要有利于環(huán)境，消費更要有利于環(huán)境，因為生產(chǎn)的利潤需要通過消費來實現(xiàn)，生產(chǎn)要服從于消費。目前武漢城市圈兩型社會建設(shè)側(cè)重生產(chǎn)方面，而在消費領(lǐng)域的激勵政策不多見。已有的直接關(guān)系消費者的激勵政策主要是著手完善資源有償使用制度，建立反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的資源價格形成機制;實行差別化能源價格制度，建立綠色電價機制;建立節(jié)約用水機制，對居民生活用水實行階梯型水價，對非居民用水實行超計劃、超定額加價收費制度［19］。兩型社會建設(shè)和低碳經(jīng)濟發(fā)展發(fā)展的激勵政策應(yīng)涉及所有產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域。城市圈政府應(yīng)當(dāng)對選擇節(jié)能產(chǎn)品的消費者，實行獎勵政策，使公眾愿意選擇節(jié)能的產(chǎn)品和服務(wù)，形成一種關(guān)愛環(huán)境的社會風(fēng)尚和文化氛圍。在現(xiàn)在的兩型社會建設(shè)和低碳經(jīng)濟發(fā)展行動中，公眾往往是被動的，不僅對政策制定沒有話語權(quán)，對于消費的產(chǎn)品也沒有選擇的權(quán)利。為了實現(xiàn)民主，使兩型社會建設(shè)和低碳經(jīng)濟發(fā)展的激勵政策真正反映公眾的要求，應(yīng)該讓公眾對激勵政策的制定產(chǎn)生影響。另一方面，基于市場的政策工具，只是直接管制政策的補充。傳統(tǒng)政策工具的不可替代性主要是因為基于市場的工具需要大規(guī)模的監(jiān)控［20］。只有發(fā)揮公眾的作用，市場工具才能真正對企業(yè)產(chǎn)生激勵作用。

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